涉诉信访现状 原因及对策

闫 芳，柳 榕

(1.新疆警察学院，新疆·乌鲁木齐 830013；

2.乌鲁木齐市中级人民法院，新疆·乌鲁木齐 830063)

2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，首次提出了涉诉信访的概念。所谓的涉诉信访是指与具体诉讼案件有利害关系的公民、法人或其他组织，针对人民法院受理、审理和执行的各类案件，采用电话、书信、电子邮件走访等形式，向人大常务委员会、政府部门及司法机关反映法院审判效率、工作作风、态度方法、司法礼仪等方面的问题并提出申诉、申请再审的活动。近年来，乌鲁木齐市涉诉信访案件大幅上升，政府和法院投入大量的人力、物力、财力解决涉诉信访问题，但仍有部分涉诉信访案件未彻底化解，“缠访”“群体访”“越级访”“闹访”等情形时有发生，成为法院不得不面对的重要问题。笔者结合在乌鲁木齐市中级人民法院调研的情况，对乌鲁木齐市涉诉信访问题的现状、原因做一分析，并在此基础上提出解决对策，以期有助于司法实践。

一、乌鲁木齐市中级人民法院涉诉信访现状

(一)涉诉信访案件的数量

乌鲁木齐市中级人民法院自2008年起开始实施“院长接待日”制度，院长每星期三上午针对乌鲁木齐市两级法院审理的案件接待来访当事人。通过乌鲁木齐市中级人民法院“院长大接访”的数据来看，乌鲁木齐市涉诉信访案件的数量为：2010年接访1272件次1557人次，其中初访420件575人，占来访的36.61 %，重复访852件次982人次，占63.39 %；2011年接访1201件次1775人次，其中初访442件877人，占来信来访35.06 %，重复访759件次989人次，占来信来访的64.18 %；2012年接访1342件次1906人次，其中初访607件858人，占来访36.76 %，重复访735件次1048人次，占来信来访的63.24 %；2013年接访987件次1206人次，其中初访395件485人，占来访36.76 %，重复访592件次724人次，占来信来访的63.24 %。2010年，全疆共受理并接待涉法涉诉来信来访8251件，其中法院5894件，占全疆来信来访总量的71.43%。在中央政法委开展的2009年涉诉信访积案清理活动中，全疆清理涉法涉诉积案(长期未解决的案件)1411件，全疆法院系统清理涉诉积案782件，法院系统占全疆比例为55.42%。其中，乌鲁木齐市两级法院共办理涉诉信访清积案件171件，占全市清理积案总数307件中的55.7%，占全疆法院系统的比重为23.05%。2012年中央政法委交办的第三批信访积案，乌鲁木齐市共19件，涉及法院系统的11件，占65%。

上述数据表明，涉诉信访案件总量始终都在高位运行，且涉诉信访多发频发的态势在短期内不会有大的改观。

(二)涉诉信访案件的特点

1.案件时间跨度较长。涉诉信访案件集中在2-10年期的占56.73 %，10年以上的占6.92%，时间跨度最长的达50余年。如石某的涉诉信访案件主要反映1960年被判处反革命罪未平反的问题。此类涉诉信访案件涉及历史遗留问题，仅仅通过法院无法解决，需要多部门综合协调。

2.缠访、闹访、重复访情况频发。目前，涉诉信访制度的运行对权力与人性抱有过于乐观的心态。信访人深谙“稳定压倒一切”的政策导向，通过静坐、打横幅、穿状衣、扬言自杀、拦车告状、冲击政府机关、制造事端等过激行为，不断触碰“稳定”这条底线，将自己的个案转化为涉及地方稳定的政治问题。而在中国基层政治格局中，“往往只有政治性问题才会直接触动当地领导的神经，从而启动权力对该问题的关注和干预”，导致缠访、闹访、重复访不断出现。如新疆某公司49名内退工人因工资问题在两级法院静坐。该案一审时，当事人在某区法院滞留40多个小时，二审时，在中级人民法院滞留20多个小时，严重影响了法院正常工作秩序和社会公共秩序。

3.敏感时段和重点领域聚集上访。违反信访规定，超越级别直接到北京信访的情形仍然偏多。个别信访人选择在敏感时期聚集信访并采取极端行为，试图制造影响引起相关部门的重视，将上访作为实现利益的手段。

4.社会的高度关注对信访的影响日趋增大。在开放化、多元性、动态的社会环境下，社会矛盾的关联性、聚合性和敏感性不断增强，来自法院的一个司法行为、一例个案裁判、一句简单言论，只要被公众认为是不公正的、不严谨的，都有可能引发一场“舆论风暴”。一些信访问题极易成为社会舆论关注的焦点。少数信访人为达到诉求目的，动辄以“网上热炒”要挟法院。

5.缺乏可操作性的法律法规。目前，涉诉信访化解过程中，没有直接、具体的操作规定可以适用，唯一的《信访条例》也缺乏一套清晰的、普遍适用的规则可供参考。在这种缺乏程序规制的背景下，“重信重访-上级督办-人民法院与信访人讨价还价-领导指示-化解”便成为化解涉诉信访案件的一般模式。在这个过程中，行政权力意志(行政或党政权力)贯彻始终，作用深刻。

6.诉访不分。涉诉信访的的内容在司法实践适用范畴过于宽泛甚至混乱。“涉诉信访是个筐，什么都往里面装”，便成为当今涉诉信访状况最形象的写照。据统计，乌鲁木齐市中级人民法院2012年上半年的来信来访中，涉及诉讼程序的占74.24%，在诉讼程序中正常救济的事项，信访人坚持用信访途径解决。有些当事人，一审程序结束后自动放弃上诉，选择上访形式维权，其结果直接导致司法信访化、司法行政化。

涉诉信访是一个矛盾词组，诉讼是按照法律规则进行的活动，而信访领域目前是没有章法、效力可循的领域，信访人却试图通过无章法的信访来干预并改变法律程序和诉讼结果。

二、涉诉信访原因分析

(一)体制设计不合理

我国法律规定人民法院实行两审终审制。但再审制度的设计又对两审终审制作了程序上的补充。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第199条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。当事人人数众多或双方是公民的也可以向原审人民法院申请再审。第198条规定人民法院依职权提起再审的事由是：“发生法律效力的判决、裁定确有错误”。从法律条文规定可以看出，当事人申请再审，或法院提起再审几乎不需要任何理由。而且，三大诉讼法均未规定申请再审的次数。虽然最高院2002年下发了《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》的司法解释，各级人民法院对本院已经发生法律效力的民事判决、裁定，不论以何种方式启动审判监督程序的，一般只能再审一次。上级人民法院指令下级人民法院再审的，只能指令再审一次。对于下级人民法院已经再审过的民事案件，上一级人民法院认为需要再审的，应当依法提审。该司法解释在审判实践中收效甚微。《民事诉讼法》规定当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后的六个月内提出，但对人民法院依职权提起再审和人民检察院启动抗诉程序提起再审的法定期间，无明确规定。基于再审程序启动的理由不限、时间不限、次数不限的原因，信访人希冀通过信访途径进入再审程序改变与己不利的判决结果，纠缠于上访、重复访之中。另一方面，严峻的维稳形势迫使人民法院对生效判决启动再审程序，减少信访人上访，甚至在敏感时间、重大活动期间暂时不上访。除此之外，通过信访渠道解决问题成本低，收效大。信访人买几张车票，写几封信就可以把自己的诉求送到有关部门，信访人返回原籍时，当地政府派专人或专车接回。如此“良好待遇”成为某些当事人缠访、缠诉的一个重要原因。

(二)审判实务中存在问题

1.少数法院干警未能准确认清当前审判工作的新形势、新要求。在执法理念、执法能力、执法行为、执法效果等方面与“案结事了”“息诉罢访”的工作要求有一定差距，缺乏法官既是司法工作者，又是社会工作者的角色认同。少数案件承办人存在案件审结就是履职到位，当事人信访非其职责所在的片面认识。

2.个别案件存在审判质量不高的现象。一些办案法官对事实认定发生偏差，适用法律不正确，处理结果有失公正。上下级法院、同级法院之间对证据采信的掌握尺度不统一，对法律、法规的认识、运用存在偏差，造成同类案件结论不同，导致当事人质疑审判结果。

3.因执行不当引发上访。部分执行干警不能适应日益复杂的执行工作需要而导致不当执行。主要表现在：执行过程不够公开，一些申请执行人举证能力差，不能提供被执行人的财产线索，影响法院执行。但由于执行法官未及时将法院已进行的查询工作告知申请人，导致申请人本应自己承担的风险责任归责于人民法院，以执行不力为由上访；执行过程中不作为、拖延执行，导致错失执行良机，致使执行标的物丧失，无法执行；执行人员滥用执行权力、随意执行、超标执行的行为又损害当事人的合法权益，产生信访。

4.不注重司法礼仪、司法形象，引发当事人对法院公信力的怀疑。个别干警对当事人不理解、工作缺乏热情，不够细致，对细微环节上缺乏关注，诱发当事人质疑，以办案人员不当的言行举止为缘由进行信访。

(三)信访人缺失法律信仰

1.历史传承。中国自古就有“百姓信访不信法，信青天不信制度”的历史文化传承。老百姓有了困难找政府的观念深入人心。民众生产、生活中出现问题不查找自身原因，试图通过上访寻求政府解决困难上访户占有相当比例。部分涉诉信访人甚至已将其作为优于司法程序的“维权”手段，形成了“信访不信法”“上访有用”的心态，这也大大增加了涉诉信访问题的总量。

2.对诉讼案件结果期待的落空。涉诉信访当事人通过诉讼想达到的经济利益或目的已远远超出诉讼案件本身。寄希望于通过一场诉讼来挽回经济损失或维护自身本已失衡的心态、失落的社会地位的信访人大有人在。一旦诉讼请求不被支持，认为信访是解决其问题的唯一途径，便义无反顾地采取重访、缠访、闹访等方式来寻求期待的结果的信访人占有相当大的比例。

3.法律意识淡漠，缺乏风险意识、程序意识、证据意识。仅凭自己对案件的认识，不考虑自己和对方证据的情况，以群众评理的模式进行盲目诉讼，对法律规定、政策制度认知偏颇。不了解或不当理解相关法律政策，不能正确看待情理和法理，败诉后反复申诉和上访。

4.社会诚信意识尚未普遍形成。当事人的诉讼请求在法律程序中未获得满足时，其失去了对司法的信赖，认为法院裁判不公平，偏袒对方，在无任何证据的情况下仅凭主观猜测而不断纠缠。

5.信访人故意歪曲事实，缠诉信访。有些信访人，深谙上访之道，抓住了政府求稳定的心态，故意提高应得利益。

6.我国尚处于社会主义初级阶段，多数群众对复杂的法院诉讼程序和基本的法律规定缺乏足够的认识，不能完全适应法律竞技性的要求。这就导致经济能力和诉讼能力较弱的普通群众无法通过对抗式的法院诉讼来维护自身合法权益。在法院讲“法”不行，就上访找讲“理”的。

四、涉诉信访对策

(一)树立司法权威，确保司法公正，从源头上预防涉诉信访问题的产生

加强人民法院队伍建设。选择有责任心，能力强，善于化解纠纷的法官从事立案、审判、执行工作。提升法官处理疑难和重大案件的能力，注重审判质量并兼顾社会效果和政治效果。注重司法礼仪，对当事人的态度、言行适当，减少当事人的合理怀疑。针对法律法规滞后的情况，在法院系统内部形成相对统一的意见，使法院间裁判尺度相同，对同类案件处理方式一致，彰显司法的公正。杜绝司法腐败、加大执法力度，降低社会公众对审判权威的不信任感。人民法院作为解决纠纷的最后一道防线，应当在尊重事实和法律前提下充分维护司法的权威性和终极性。

(二)加大普法教育，培养公民法律信仰，从根本上转变“信访不信法”的观念

我国法制进程尚在不断发展完善过程中，广大群众的法律意识有所提高，但遇到具体的法律问题仍缺乏专业知识加以应对，这就需要积极开展普法工作，加强当事人的诉讼风险意识，提高证据收集的能力。同时，在有条件的情况下，援助律师提供法律帮助，以便当事人了解诉讼程序，客观理性的对待裁判结果。此外，全社会都应重视公民法律信仰的培养。法律信仰是人类在科学、理性地分析选择后，对法律产生的极度信任和崇拜，坚信只有法律才能保护和实现人类的最高价值，并把法律作为整个人类社会运转的最高指南。卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神”。*卢梭. 社会契约论(第二卷). 北京:商务印书馆，1980：20.因此，一个国家的法律要充分发挥作用，必须让公民对法律产生高度的认可，认识到法律是可以保护自己的基本生活，而不是妨碍到自己的生活，从而激发公众的法律信仰意识。

(三)建立健全涉诉信访机制，从制度层面保障涉诉信访问题的解决

首先，整合涉诉信访处理机制。目前，处理涉诉信访的机构繁多，上至国家信访局下至基层人民法院的信访办，各级政府、人大常务委员会都设有信访部门，很容易造成一案多访，多头交办的混乱局面。而信访体制是“分级负责，归口管理，谁主管、谁负责”，这样的体制导致人民法院是涉诉信访的责任主体，对本院处理的案件再行纠错以化解信访人的信访问题，这样往往导致不能客观公平及时的处理涉诉信访案件。另外此种机制诱发行政权对司法权的直接干扰，动摇司法的权威性。因此，需要整合信访机构，设立专门处理涉诉信访的部门，配备法律专业人才，赋予工作人员解决信访案件的权利。在处理涉诉案件时，实行“诉”和“访”分离，对诉讼中的或需要通过诉讼来解决的案件，引导信访者以诉讼的方式解决，对于访的案件，则以息访为目标，结合具体案情，综合处理。

其次，完善涉诉信访听证制度。近年来，人民法院在处理涉诉信访案件中积极总结经验，改变工作模式，探索有效化解信访矛盾的新方式，听证制度即是方式之一。实务中，通常采用邀请人大常务委员会、社区、人民检察院等相关部门的工作人员参与对具体信访案件的解决，由人民法院承担听证和说明理由的义务。这种自觉主动地接受人民群众和相关部门监督的方式，有助于正确处理好人民法院和群众之间的关系，减少不知情群众对法院的对抗抵触情绪。但听证方式在运行无明确的规定，需要进一步完善听证制度，对听证案件的类型、参与听证人员的身份、信访人拒绝参加听证的处理以及听证后的信访案件的解决均应以制度形式加以规范。

最后，落实涉诉信访终结制度。涉诉信访案件无法终结始终是困扰人民法院办理涉诉信访案件的重大问题，长期以来，因为无信访终结制度引发信访人多头信访，无限上访，导致法院穷于应付多渠道多部门对同一案件的交办，严重浪费了司法资源。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于涉法涉诉信访案件终结后进一步加强相关工作的若干意见》的规定，该规定明确了涉诉信访案件的终结机制。所谓涉诉信访终结制度是指涉诉信访案件经过办理和复查，复核认定予以结案。*全面推动涉法涉诉信访改革——中央司法体制改革领导小组办公室负责人答记者问 2014年03月20日人民日报。各级法院落实终结制度，在经过严格的规范处理程序确立案件的终结后，向上级涉诉信访机关备案并严把终结质量关，只有法律问题解决到位、解释疏导教育工作到位、实际困难按政策妥善救助的，才能依法终结，防止该解决的问题不解决。对依法终结的案件，推动地方党委和政府及其基层组织把教育疏导、帮扶救助、矛盾化解工作落到实处，确保有人负责、工作到位、防止反复。