网格化管理中行政法律问题的思考

赵斌

（国家行政学院研究生院，北京，100089）

网格化管理中行政法律问题的思考

赵斌

（国家行政学院研究生院，北京，100089）

网格化管理已越来越多地成为基层社会治理的方式，成为一种新型的管理模式。它所具有的独特之处，对公民权利、管理层级、部门职能、法律责任产生了一定的影响。通过对网格化管理中行政主体与非行政主体、行政主体地位和行政法律关系分析，我们认为在网格化管理需要进一步规范，包括充分发挥社会力量的作用，规范政府与网格行政法律关系，规范行政职权的配置行为，规范行政职权的行使。

网格化管理；行政法律；规范

一、网格化管理的基本模式

对于网格化管理，尚无权威的界定。目前最高层次上具有法律规范意义上的定义，出现在地方政府规章的草案中，将网格化管理概括为“依托统一的数字化城市管理平台，将管理辖区按一定的标准划分成单元网格，通过对网格中部件和事件的巡查，及时发现和督促责任单位有效处置城市管理问题，管理流程完整闭合的工作模式。”［1］

网格化管理在我国属于初创阶段，最早蓝本来自由北京市东城区2004年创建的“万米单元网格管理法和城市部件网格管理法”。但发展迅猛，在不到十年的时间里，全国各地①尽管许多条条上也提出了网格化管理，如北京工商局《关于完善网格化监管的若干意见》、《北京市卷烟零售市场监管网格化管理实施方案》等，但是这种条条上的所谓网格化管理，其行政主体、行政行为和行政责任没有发生根本性变化，当属本部门职能的进一步精细化和现代化，笔者认为还不能算作真正意义的网格化管理。纷纷进行了有效地探索，初步行成了基本模式。本文以北京、上海和武汉为样本，将其主要特征归纳如下：

（一）网格化管理以数字化城市技术平台为支撑

网格化管理利用现代网络信息技术，以数字地图为基础，建立部件、事件等数据库，依托数据库管理系统和GIS平台，为城市管理提供现代化手段。它可进一步细分为呼叫中心受理、大屏幕监控、协同工作、指挥中心案件受理、综合评价、数据交换、基础数据资源管理、地理编码、短信服务、手机数据采集与上报、构建与维护等子系统［2］。其主要设备包括用于监控现场的各类探头、监督员手中的城管通（专用手机，具有摄像头和基站定位功能）、指挥中心的监控屏、指挥平台、接收平台等，同时各城市还开通了市民热线电话，如北京海淀区的96181、北京朝阳区的96105、上海的12319等。这种数字城市技术平台，生成、存储、加工、利用着超大规模的各种与城市管理相关的图像、语音、地理信息数据，完成了从监督、指挥、反馈、评价等一系列城市管理功能。

（二）网格化管理以“网格”为最小管理单元

网格化管理需要将所辖区域根据一定标准划分为一个个“网格”。网格面积大小不一，如北京市东城区辖区41.84平方公里，划分了589个网格，600名监督员，每个网格平均约7万平米，每名监督员平均负责7万平米;上海市长宁区辖区38.3平方公里，划分了1459个网格，314名监督员，每个网格平均约2.6万平米，每个监督员平均负责12万平米;武汉市江汉区辖区33.43平方公里，划分了1003个网格，150名监督员，每个网格平均约3.3万平米，每个监督员平均负责25万平米。每个网格通过代码定位所属社区、街道和城区。在每个网格中，政府整合部分行政主体初级职能，赋予由政府招聘的监督员，实现政府管理工作下沉，及时准确发现问题和处理问题，以提升服务管理工作精细化水平。

（三）网格化管理以“指挥平台”为管理中心

网格化管理构筑了各级指挥平台，通过指挥平台接收网格信息，指挥职能机构处置，反馈执行信息。指挥平台分级多少不一，上海和武汉设置了市、区“二级平台”，北京市以区为单位设置，东城区设置了“三级平台”，即区级社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站，海淀区设置了区、街道（乡镇）“二级平台”。其运行方式是，由网格监督员上报信息，由指挥平台做出判断，指派职能机构进行处置，处置结果由监督员再次复查、反馈。下一级平台解决不了的重大问题由上一级平台协调解决。从而形成封闭的管理圈。这种管理体系，改变了由职能部门分头把关、处置的行政运行方式，形成了综合管理、综合处置、综合评价的行政管理方式。

（四）网格化管理以监督、处置“网格”部件和事件为主要内容

网格化管理内容主要是网格内的部件和事件。所谓部件是指“城市管理公共区域范围内的各类城市基础设施，主要包括市政工程设施和市政公用设施及其附属设施”，所谓事件是指“人为或自然因素导致市容环境和管理秩序受到影响或破坏的现象和行为”。［1］各地对部件和事件的界定范围各不相同，北京市东城区网格承担了解社情民意、维护安全稳定、开展环境监督、整治治安重点、做好群众工作，排查化解矛盾，落实社区矫正和安置帮教工作等8项职责；［3］北京市朝阳网格监督内容包含10大方面，应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会事业、社会保障、社会服务、经济动态、法律司法、党建工作；［4］北京市海淀区网格内容主要包括掌握基础数据、反映群众诉求、提供社会服务、管理实有人口、协调城市运行、维护治安秩序、排查化解矛盾、落实矫正帮教、指导安全生产、引导社会参与等10个方面；［5］上海市将全市部件分公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化及其它设施5大类84种，需动态监管的事件分市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序及综合管理5大类32种；⑤武汉市将部件分为公用设施、交通设施、环卫设施、绿化设施、房屋土地设施和其他6大类，将城市管理、社会治安综合治理、劳动和社会保障、社会服务事件进行归类、整理，确定了4大类28小类共134件事。［2］

（五）网格化管理中网格组织以非公务人员为主要力量

网格化管理强调群众参与，以政府招聘人员为主进行管理。上海市网格信息员、监督员由各区委托人力资源有限公司（如宝山区）或城市运行管理服务中心（如虹口区）向社会招聘人员；武汉市，各区将按照责任网格数量，面向社会公开招聘监督员，统一业务培训后，发给岗位牌、工作服、自行车和“城管通”等工作用品，持证上岗；［7］北京市东城区在每个网格配齐“7种力量”，即以社区工作者为主的网格管理员、以社区民警为主的网格警员、以社会工作者为主的网格助理员、以街道处科级干部为主的网格督导员、以网格党员中选出的网格党支部书记、以司法干部为主的网格司法人员、以消防员为主的消防力量；北京市西城区进一步建立和推广楼门（院）长信息系统，构建社会参与网络，扩大社会参与；［8］北京市海淀区各街道（镇）整合地区协管员队伍，由居委会主任或村长任格长，集合社区工作者、社区保安、小区物业等力量。尽管各地网格组织不同，网格内管理人员有信息员、监督员、网格格长、网格助理、网格协管员等不同叫法，但人员构成以非公务人员为主。

二、网格化管理引发的行政法律问题

一般地，法律不可避免滞后于社会的发展。当网格化管理成为政府管理一种新的模式出现时，同样也会引发一定的法律问题，在此，我们针对网格化管理的五个特点，提出其可能产生的法律问题。

（一）网格化管理现代化手段是否会成为政府侵犯公民权利的利器

网格化管理广泛地运用现代信息技术，这些现代化技术作为实现公共利益手段，是政府走向现代化的标志。它可以监视城市各类公共设施的运行情况、可以迅速发现城市运行中的各类问题，如交通拥堵、群体事件、市容市貌等。但是，这些无孔不入的现代化手段同样可以作为监视公民行为的工具，尤其是将楼（院）长纳入管理范畴，公民隐私权是否受到了威胁？如果引发的法律责任由谁承担？政府如何做到既保证公共利益，又避免不影响公民的私人空间，需要对现代化工具使用加以规范。

（二）网格作为最小管理单元，是否意味着创设了一种管理层级

网格化管理是人为将行政区域进一步细化，并在网格内赋予一定的管理功能。它向上一级指挥平台传递信息，接受上一级指令。就区而言，事实上形成了“区政府（一级指挥平台）—街道办事处（二级指挥平台）—网格”管理链条。在此，网格是否是一级组织？如果是一级组织，它要受宪法和组织法调整，而宪法和组织法中没有规定此类组织，因此地方政府是否有权创设存在疑问。如果不是一级组织，仅仅是工作责任区域，那么这种划分，意味着政府在基层组织之下，又增加了一个层级，这种层级的增加的合法性也同样会受到质疑。

（三）以指挥平台为中心网格化管理，是否淡化职能部门的作用

网格化管理中各级指挥平台作为中枢，具有指挥相关职能部门处置、督查执行情况、汇总报告的作用。不仅具有部分政府办公厅（室）功能，还具有行政首长的调试指挥功能。当然，这种指挥也是有限的，主要针对具有明确责任的常规的执行性任务，对非常规的决策事宜并不具有这方面功能。但是，指挥平台也是分级的，在街道办事处设立指挥平台，主要与街道办相匹配，而街道办作为政府的派出机关，职能是不完整的，网格上的大量工作需要相关职能部门完成，那么街道这一级的指挥平台能够指挥上级政府的职能部门吗？如果不能，就需要上级指挥平台指挥区政府的职能部门。这样，实际上网格化管理使得现有行政体系之外，形成了另一套行政系统。这样，政府的职能部门是被动接受指挥中心指令，还是主动有所作为呢，不同的部门会有不同的选择，一定程度上，是否淡化了相关行政职能部门作用？

（四）网格管理中谁来承担行政法律责任

行政是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理并产生行政法律效果的活动。［9］网格化管理主要是对网格内部件和事件进行监督。经对部件和事件进行细划，北京、上海、武汉虽然内容不尽相同，但非常巧合的是，均划分出10类（或方面）内容。这些内容无疑属于政府的行政管理职能，但是否会产生法律效果？网格管理主要是监督，一般不与相对人直接产生行政法律关系，然而，通过指挥平台，政府相关职能部门处置，就会与行政相对人发生行政法律关系。不管是直接还是间接产生行政法律关系，网格内配置的职能所具有行政性质，决定了要有行政主体承担行政法律责任，那么谁来承担？指挥平台、职能部门还是政府？

（五）网格监督员是否是合格主体

网格化管理主张管理力量的下沉，势必要求行政执法下移，而网格监督员作为行政执法的发起者，其身份并不符合法律要求。我国行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律对行政执法种类、实施机关、人员资格、执法程序、法律责任做出了明确规定。如行政处罚法第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。而网格化管理中，管理人员为协管员，不具行政执法资格。对网格监督员不合法身份确立的同时，其主体合理性也同样受到质疑。尽管许多行政管理事务并不要求太多的技术，如垃圾堆放位置的检查等，但也有许多事务需要专业判断，如公共设施运行情况等，这些工作并非通过简单的培训就能做好。

三、网格化管理中各主体的地位与相互间行政法律关系

尽管网格化管理存在还有一些可完善之处，但从实践上看其管理效果是显著的。有学者总结其“提升了服务管理精细化水平”、“推动了部门之间的协同联动”、“推进基础信息共建共享”、“动员社会力量广泛参与”、“奠定社会和谐稳定基础”。［8］这些无疑对转变政府作风，强化政府作为，提高行政执法能力具有积极的作用。

网格化管理作为新型的管理模式尚处于初创阶段，如何认识其所引发的行政法律问题，笔者认为关键是如何看待网格化管理中各行政主体的地位，明确网格化管理中各行政主体的法律关系，由此才能谈及完善的问题。

（一）网格化管理中的行政主体和非行政主体

首先，我们要考察在网格化管理中有哪些行政主体。一是政府。毫无疑问网格化管理最重要的行政主体就是一级政府，它行使由宪法和组织法设定的行政管理职权，可以独立承担行政行为引起的法律责任。二是街道办事处。网格化管理一般都在此建立了一级指挥平台，街道办事处只是政府的派出机关，在法律上是独立的行政主体，可以独立承担法律效果。三是政府各职能部门。它们行使单行法律、法规设定的职权，独立承担行政行为引起的法律责任。

其次，我们还要考察网格化管理中的其它非行政主体。一是指挥平台。这是网格化管理中产生的重要主体，但是因为它并不直接对外行使权力，主要是对机构实施指挥和监督，并不对外承担行政法律责任。二是居委会。一般网格管理比较注意发挥居委会作用，有的委员担任所谓“格长”，但居委会只是居民自治组织，非行政主体。在此居民委员会事实上具有双重组织性质，即居民的自治组织和受政府委托的社会组织。三是网格。严格讲网格是一个地理区域，网格内监督员只是政府管理链条末端工作人员，不构成一级组织，更非一个主体。

（二）网格化管理中行政主体的地位

政府在网格化管理中居于主导地位，它代表国家行使行政职权，管辖本行政区域内法律规定的各项行政管理事务。在网格化管理中突出表现在两个方面：一是对行政权力的“重新组合”和“配置”。我国宪法和组织法对政府行政权力如何“组合”和“配置”并未加以约束，笔者认为对各项行政权力的“组合”和“配置”属于政府行使行政权力内容之一。尽管单行法对行政事项做出规范，但各单行法对行政主体只规定“主管部门”，而不规定具体部门，谁来管是政府的权力分配问题。因此，政府将部分行政职能“配置”给“格”是政府合法权力。二是构建新行政运行模式。其构建了“格—指挥平台—职能部门”模式，重新界定了相关主体职责和功能，使政府运行机制发生了深刻变化。

各相关职能部门在网格化管理中居于服从地位。不仅要在思想上、层级上服从政府领导，而且必须适应管理方式的转变，在新的职权范围内履行好法律法规赋予的职能。

（三）网格化管理中各主体的行政法律关系

政府对职能部门是领导关系。政府享有命令权、指挥权和监督权。

指挥平台与相应政府或街道办事处是匹配关系。指挥平台代表相应政府或街道办事处对内履行职能。由此，上级指挥平台对下级指挥平台是领导关系。

指挥平台与职能部门关系由指挥平台所代表的机关而定。政府的指挥平台与职能部门属于领导关系，街道办事处的指挥平台与职能部门受政府委托的领导关系，实际工作中体现为协助关系。

指挥平台与网格是工作关系。网格负责向指挥平台报告，指挥平台向网格发出指令。

网格需要转换后与政府形成委托关系。尽管主要以监督、检查和向上反映问题等为主，但在此过程中至少行使了行政检查权和收集证据权，因而具有部分行政功能。这种行政功能是政府在职权配置中转移出来的。由于网格非一个主体，因而需要一种转换，受一个主体约束，政府与这个转换后的主体产生委托关系。

四、对完善网格化管理的建议

鉴于对网格化管理的行政法律问题和各主体地位和相互间法律关系的分析，为更好地发挥政府在社会服务管理的创新作用，我们对进一步完善网格化管理提出如下建议。

（一）充分发挥社会力量在网格化管理中的作用，规范政府与网格行政法律关系

网格化管理是将行政管理向下延伸到“网格”，将政府的触角深入到社会每个角落，实质上政府权能的扩张，这种扩张必然带来包括人力资源在内的紧张，在政府编制不增的情况下，政府则通过聘用临时工作人员——协管理员来完成相应工作，这种扩张的背后还是一种“全能政府”的思想，直接导致了网格主体不明，管理人员不适格的问题。党的十八大指出的“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”。在此，我们建议要转变工作思路，在网格管理总体思想不变的情况下，充分发挥社会力量的作用，通过委托方式管理网格。具体有两种途径，第一条途径是委托城市居民委员会完成网格上的工作。我国《城市居民委员会组织法》第二条规定，“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”；第三条（五）规定，居委会“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。因此，政府委托居委会管理网格是有法律依据的。可以在现有的将居委会主任担任“格长”的做法基础上，将政府选拔协管员改变为由居委会聘任工作人员，由政府出资，将行政事务委托自治组织完成。这样做好处是明确了政府与“网格”的行政法律关系，有利于基层自治组织参与社会服务与管理积极性，也为基层今后发展提供了人力、科技支持。第二条途径是将网格管理工作委托其他社会组织或企业，签订合同，形成“职能外包”。

（二）规范行政职权的配置行为

十八大提出了二○二○年“法治政府基本建成”的目标要求，还提出“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”因此，“法治政府”和“服务型政府”为网格化管理指明了方向，网格化管理中的行政职权配置是基本问题，重点在于解决好“配置什么”、“怎样配置”和“如何规范”问题。

“配置什么”。首先要明确政府职能，与企业、资本、事业、社会彻底分离。具体到网格化管理，网格上的事务完全可以“委托”出去，政府花钱购买服务远比自己招募人员、自己培训、自己管理效果要好。其次要科学划分决策、执行和监督职能。具体到网格化管理，执行和监督是其基本职责，但政府决策权是政府保留职权，不能在网格化管理中下放。第三，政府有权对权力重新配置，但重新配置的权力仅限于本级政府已有范围。在网格化管理中，必须注意不是所有的政府职能都可以重新配置，至少有三种行政权力不得参与重新配置，一是立法明确赋予特定行政主体的行政职权，如公安、国家安全、税务、海关等；二是上级垂直管理部门所涉及的行政职权，如土地、工商等；三是涉及民族自治事项。因为这三种行政权力不属于或不完全属于区级政府所有。如公安属于双重管理，国家安全、海关、税务则涉及国家行为，土地、工商则属于上级权力，而民族自治权则涉及国家民族政策，因此，以上行政管理权力一般不在区级政府权力重新匹配范围之内。“怎样配置”。政府在网格化管理可以配置的权力主要是行政执行权和对行政执行的监督权。在网格化管理中行政执行权除委托给网格外，基本上按现有职能保留在相关职能部门。为避免消极行政作为，有必要将行政执行部门划分为两种力量，一种机动力量接受指挥平台指令行动，一种力量围绕重点工作推进政府建设。为此，监督权可进一步划分，一种通过指挥平台监督网格化管理过程中的行政行为，一种围绕重点工作进行监督。

“规范配置”。配置行政职权必须做到程序正当。尽管行政职权配置是政府对自身权力的调整，但必须依法配置。地方组织法第五十五条规定“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”因此，对行政职权的配置，必须要经过同级人民代表大会或常务委员会审议，并经上级人民政府同意，方可实施。当然，在配置过程中，必要时要向社会公开，主动接受社会监督。

（三）规范行政职权的行使

网格化管理中行政管理深度和广度的延伸，在行使行政职权同样必须做到依法行政。首先，必须关注行政行为的法律边界。这就要求行政管理过程中不得侵犯公民的自由和权利，尤其是人身权、财产权等。在网格化管理中，由于现代信息手段的广泛利用，极易威胁到公民个人权利，而将“楼（院）长”纳入网格管理末端，更将加重公众的不安全感，所以必须坚决杜绝各种监控探头和“楼（院）长”成为窥探公民隐私的工具，将现代信息手段和力量的运用，严格限定在公共利益范围内，防止行政行为侵入百姓的日常生活。其次，要明确各类协管员职责范围。由于协管员主要协助政府开展巡查和反映情况，没有执法资格，因此，必须严格限定协管员的职责范围，明确工作内容，防止协管员滥用职权，所有涉及行政许可、处罚和强制行为，必须由有有权部门的合格人员按法定程序做出。第三，明确指挥平台的组成和权限。指挥平台是一个综合平台，需要政府相关职能部门进行委托，而委托内容和委托的程度都必须要有明确的说明，否则容易造成指挥平台与职能部门的权力冲突。指挥平台也可以在征得有关部门，如公安，上级部门同意的情况下，补充完善指挥平台职能，以便全面调动行政力量参与管理。但这些都需要在法律上加以明确和完善。同时要按照政府职责权限明确两级平台调度权限，使两级指挥平台有序开展工作。第四，政府要敢于担当行政法律责任。网格化管理在很大程度上体现了政府职责的“外包”，其“网格”上日常工作已由非政府部门或非法律法规授权机构承担，这种以政府委托方式出现的行政行为，意味着一旦出现法律纠纷，政府作为委托机关必须按照行政法律规定承担相应责任，即充当行政复议被申请人或行政诉讼中的被告，如果造成损害，还要承担行政赔偿责任。

［1］《上海市城市网格化管理办法（草案）》.http://zhuanti. shanghai.gov.cn/Suggestion/Article.aspx?lawid=133&filetype=3

［2］李德仁.武汉市城市网格化管理与服务系统建设与应用［J］.测绘通报，2007，（8）.

［3］“北京市东城区：网格化精细管理”：http://politics.people.com. cn/GB/14562/15157743.htm l

［4］张泽根，赵振宇.关于海淀区社会服务管理网格化工作的思考［J］.信息化城市管理，2012，（4）.

［5］“海淀区将建三级网格化社会管理和服务平台”：http://www. beinet.net.cn/gnqy/csgntzt/201205/t2900147.htm

［6］池忠仁，王浣尘，陈云.上海城市网格化管理模式探讨［J］.科技进步与对策，2008，（1）.

［7］“武汉主城区将划分1500个网格配备3000名监督员”，http:// www.whtv.com.cn/x/xw_b/201203/t20120330_247404.shtml

［8］王名，杨丽.北京市网格化服务管理模式研究［J］.中国行政管理，2011，（2）.

［9］胡建淼.行政法学（第三版）［M］.法律出版社，2010.

（责任编辑 李保林）

D922.1

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1671-0681（2014）04-0151-04

赵斌（1968-），男，国家行政学院研究生院处长，行政法学博士研究生。

2013-12-15