云南省大学生创业政策实施效果与政策完善探究*

李辉

（楚雄师范学院，云南楚雄，675000）

云南省大学生创业政策实施效果与政策完善探究*

李辉

（楚雄师范学院，云南楚雄，675000）

本文对云南省政府支持大学生创业政策的内容和特点进行综述，通过广泛的调查和数据统计，对云南省大学生创业政策的内容和执行效果进行了评述，并从完善政策制度，加强创业教育与支持服务体系建设，加大政策执行力度和检查监督等诸方面提出改善云南省大学生创业环境的若干对策。

大学生就业；创业扶持政策；问题与改进

创业政策作为创业的一种重要外部环境和保障条件，对创业者和创业活动产生重要影响。近半个世纪以来，全球由于创业特别是大学生创业在一个国家和地区的经济增长与促进就业机会中的卓越表现，启发和推进了政府创业政策的不断改进与完善。自2009年以来，云南省相继出台了鼓励促进创业的若干政策与规定，基本形成了涵盖创业税收政策、创业融资政策、创业服务政策的完整的政策体系，对促进大学生创业，浓厚全社会的创业文化氛围发挥了重要作用。但面对日益严峻的大学生就业问题，云南省促进大学生创业政策所发挥的作用还十分有限，云南省高校大学生创业存在“两低”状况，即创业人数低和创业成功率低。笔者通过课题研究，发现造成这一现状的原因是多方面，从政策方面看，政府针对大学生的创业促进政策还存在诸多不足，没有很好地达到鼓励大学生自我创业、促进大学生就业的政策效应，需要进一步完善和改进。

一、云南省大学生创业扶持政策的特点

自2009年以来，云南省人民政府相继出台了《云南省人民政府关于鼓励创业促进就业的若干意见》（云政发［2009］1号）、《关于印发云南省鼓励创业贷免扶补实施办法（暂行）的通知》（云政办发〔2009〕60号）、《关于印发云南省鼓励创业贷免扶补实施办法细则（暂行）的通知》（云人社发［2009］76号）、《云南省鼓励创业贷免扶补实施办法细则（暂行）的补充通知》、《云南省大学生创业园区建设工作实施意见》等政策与规定，其内容与特点如下：

（一）资金支持，促进创业。为了缓解创业人员启动资本约束，降低创业门槛，云南省制定了以“贷免扶补”为核心内容的创业政策。具体政策措施为：“一是以‘统一担保，免予抵押、免收利息’的方式为创业者提供不超过5万元的创业小额贷款（2011年5月以后大学生创业的贷款额度提高到10万元）；二是对首次创业人员创业实行‘四减免’；三是对首次创业成功人员提供创业补助。”

（二）建立创业促进组织领导机制，强化多头联动。为了促进“条”、“块”结合，明确各职能部门工作职责，形成多部门共同服务的合力，云南省政府确立了相关部门的工作职责和服务措施：1.成立了省、地区（州）、县（市）就业再就业工作领导小组，统一领导和组织实施全省及地方各级政府鼓励创业“贷免扶补”工作。2.明确省人力资源社会保障厅为多职能联动牵头单位，“省财政厅、省工商局、省卫生厅和省地税局等职能部门按照职责分工具落实有关政策和工作，政府就业经办机构、工会、共青团、妇联、工商联、个私协会具体承办鼓励创业‘贷免扶补’工作”，农村信用社具体负责“贷免扶补”金融业务服务。

（三）加强创业活动的帮扶服务。为了降低新企业设立与初期成长的成本，促进大学生创业设想在市场中切实实施，“政府制定了创业咨询培训、项目评审推荐、创业小额贷款、创业导师、后续跟踪‘一条龙’五项具体的创业服务内容，”“要求任何一个创业承办部门都要按照这五项基本内容和统一的工作流程来开展创业服务工作，”为创业学生提供高效、便捷、有效的帮扶与支持。

从云南省人民政府颁布实施的鼓励和支持大学生创业的这些政策来看，它是基于以下几个思路而设计的：一是大学生和社会失业人员有创业意愿，但是受资金约束，创业意愿难以转化为具体创业活动，通过小额贷款和税收减免，创业活动就能激发和启动起来；二是大学生缺乏创业经验，需要提供必要的创业指导服务，政府部门是提供这项服务的主导者；三是政府相关职能部门重视和推进创业活动，是大学生创业成功的制度保障。应该说，这样的制度设计思路，是一种政府推动模式而非政府指导市场决定模式。作为政府推动型大学生创业活动，虽然在创业资金支持方面具有较强可操作性，但是由于其他方面的支持容易出现虚化，政策支持的综合效应难以有效发挥出来。笔者所作的相关调研的有关数据和个案也反映了这一情况。

二、对云南省大学生创业政策及执行情况调研分析

为了对云南省大学生创业政策及落实情况进行客观的评价，2011年6月以来，我们对云南省大学生创业政策及落实情况进行了调查。调查对象分别为我省16所本科院校招就部门及院系负责学生创业工作的教师68人，2009年至2012年我省普通高校毕业生中准备创业以及已经在省内IT、餐饮、服装、日用百货、教育培训机构、广告与家装等7个行业成功创业的学生362人，5个州（市）、12个县（市区）政府就业经办机构、工会、共青团、妇联、工商联、个私协会，调查情况如下：

（一）对政府创业政策及执行情况的满意度不高。调查数据显示，有24%的大学生创业者认为创业优惠政策及执行情况表现很差或比较差，40%的大学生创业者认为一般。60%的高校招就部门及院系负责学生创业工作的教师认为，政府创业政策及执行情况一般，即60%以上利益相关者对政府创业优惠政策及执行力度并不满意。究其原因主要表现在以下几个方面：80%被调查者认为，政策过于笼统，将大学生创业与农民工、复转军人等创业人员等同起来，忽视了大学生创业的特殊性，针对性不强；35%的被调查者认为，忽视了高校、社会各界在大学生创业过程中的积极作用，而经办部门的履职又难于达到政策规定的要求；70%的被调查者认为，大学生获取创业启动资金仍然困难，融资渠道和途径较为单一。

（二）创业启动资金融资渠道单一，创业小额贷款难获准。调查显示，云南省政策性规定的大学生创业启动资金的融资渠道仅有创业小额贷款，而难以获得创业贷款支持又是大学生创业所面临的最大困难之一。在被调查的240名已经创业的毕业生中，获得贷款的学生人数比例为32%。未能获准贷款的原因主要有以下几个方面：45%的学生因为创业项目的风险可控因素不确定，30%学生因为创业行业与专业的结合度不高，8%的学生因为是家庭经济困难学生或少数民族学生，10%的学生因为在非生源地地区创业，5%的学生因为材料不完备，2%的学生因为其它原因。

（三）“一条龙”帮扶举措难于落实，创业支持服务工作严重滞后。调查显示，就创业大学生来看，80%以上的创业大学生基本上未完整的接受过“一条龙”帮扶政策的帮扶，仅在提交贷款申请时与上述机构的工作人员有过接触；就经办机构的工作情况来看，由于新增业务、人员编制紧缺以及业务生疏等原因，帮扶工作还难于达到政策规定的要求。2012年5月，在昆的部分高校在政府就业经办机构的支持下，对在校学生开展了创业培训，但在州市的高校尚未启动创业培训。

（四）高校在大学生创业工作中被“边缘化”以及高校对大学生创业教育与支持服务工作重视程度不够的现象仍然突出。近年来虽然政府号召高校要加强大学生创业教育，但是，政府尚未颁布专门的创业教育工作的文件，政策措施散见在不同政府部门的文件中，均未提及高校的职责与任务，特别是省级教育行政主管部门至今尚未颁布专门的指导性文件，仅在教育部2012年6月印发《普通本科学校创业教育教学基本要求（试行）》以后，以通知的形式转发了该文件。与此同时，对16所本科高校的调查显示，73.6%的学生对高校创业教育课教育教学不满意，75.2%的学生对高校创业支持服务体系的帮扶不满意，40%的学校对创业教育所需的师资、经费、场地、课程设置等给予了相应的支持与投入，但截至2012年7月，没有一所高校能够将创业教育纳入专业人才培养方案并列为校级公共必修课进行开设，80%的学校将创业教育列为选修课，20%的学校将创业教育作为大学生职业发展与就业指导教育课程中的一个章节内容进行讲授、课时数在4—6学时左右；60%以上的学校建立了校级大学生创业园，但符合《云南省大学生创业园区建设工作实施意见》规定的入园项目甚少，相关配套服务设施也不健全。

（五）大学生创业环境亟待改善。我们选取了全球创业观察（GEM）研究框架中的政府政策、金融支持、教育培训、基础设施四个要素进行调查，20%的认为云南省大学生创业环境较差，70%的人认为一般，10%的人认为比较满意，认为政府最需要改善的要素依次分别是:政府政策、创业资金支持、教育培训和基础设施。这是政府及相关部门应关注的重点内容。

三、完善云南省大学生创业政策建议

党的十八大提出了“‘做好以高校毕业生为重点的青年就业工作’、‘鼓励青年创业’、‘推动实现更高质量的就业’等一系列新任务、新要求，为当前和今后一个时期高校毕业生创业工作指明了方向。”云南省作为边疆多民族省份，高度重视并切实做好高校毕业生创业工作，对推动全省经济社会的发展和深化高等教育的改革，以及改善民生等具有重要的现实意义。为此，云南省应进一步加强和改进面向大学生创业的政策与制度建设，营造良好的创业环境，为大学生顺利创业、成功创业提供有力的支持与保障。

（一）制定专门面向大学生的创业政策制度

有效的创业政策和环境能不仅能带来较多的创业机会和较高的创业成功率，而且对浓厚全社会的创业文化氛围具有重要的促进作用。大学生创业与农民工、复转军人等群体的创业相比有其特殊性，虽然受教育的程度较高，但社会经验不足，启动资金困难，规避市场风险能力差则是制约和影响大学生创业的主要因素。为此，政府应从以下两个方面加强和改进鼓励与支持大学生创业的政策制度。一方面，针对大学生创业的特点，加大对大学生创业的政策优惠与扶持力度，鼓励和支持更多的学生加入到创业的行列中来。另一方面，积极发挥高校的作用，建立政府、相关部门和高校三个主体分工合作，良性互动，社会各界广泛参与的多层次、多系统的大学生创业教育与支持服务体系，并加强对各项政策与制度执行情况的督查和落实。

（二）建立多渠道、多形式的大学生创业融资平台

政府在进一步改进和完善我省现有的大学生创业贷款政策制度的同时，可以学习借鉴国内外的一些成功经验与做法，建立政府出资与风险投资等为一体的大学生创业融资平台。一方面，按照风险资本运作的原则，建立大学生创业基金，由专门机构代为运营，使创业学生更便捷地通过申请、评审及立项等程序，获得创业支持，如美国的红杉资本的运作方式。另一方面，按照公益性原则，政府加大投入，建立省、州（市）、县（区）级大学生创业“种子基金”，如上海等城市设立的“大学生科技创业基金”等。

（三）加强高校创业教育与支持服务体系建设

省教育厅应在省政府鼓励支持大学生创业政策制度框架下，制定专门的指导性文件，规范和推动全省高校创业工作的建设与发展。一方面，建立健全机构，建立云南省高校创业教育教学指导委员会，对各高校创业教育和教学改革进行指导与监督，各高校建立学校创业教育与指导服务中心、大学生创业园、大学生创业孵化基地、大学生创业基金，开设创业教育课程并纳入各专业人才培养方案。另一方面，加大投入，比照高校现有的毕业生就业等专项工作的做法，加大对创业工作的人员、经费、场地、工作条件的投入，进一步夯实创业工作的基础建设。第三，加强师资队伍建设，充分整合与利用校内外资源，建立一支由专任教师和成功企业家、政府官员等组成的专兼职教师队伍，切实提高教育教学质量和支持服务的能力与水平。第四，加强学科建设。立足边疆、少数民族、地方性等特质，在政府及社会各界的帮助与支持下编写本土教材，通过课题研究，有效破解制约我省高校创业工作发展的重点和难点问题，为高校创业工作的开展奠定坚实基础。

（四）加大创业文化建设力度，浓厚全社会的创业文化氛围

从历年的“全球创业观察中国报告”数据来看，云南省创业活动水平长期处于不活跃状态。其根本原因在于:社会缺乏甘冒风险、容忍失败、敢于创新的文化氛围。调查显示，42%的大学生创业者认为，“公众对创业的态度”很重要，70%的大学生创业者认为“社会对创业失败的宽容程度”很重要，89%的大学生创业者认为“家人对创业的支持程度”很重要。这表明社会的创业文化对创业者的催生和创业活动的活跃具有重要影响。

云南省作为一个边疆多民族省份，创业文化既稀缺又相对保守，政府鼓励大学生创业的政策应着眼于大学生创业与政府、企业、社会各界的广泛联系，通过各种有效途径与形式，促使人们对创业形成积极的理解与支持态度，使越来越多的大学生将创业作为一种值得尝试的生活方式、社会习惯和职业来追求，最大限度地激发大学生的创新创业意识，促进创业文化由保守向浓厚积极转型。

总之，近年来云南省鼓励支持大学生创业的各项政策举措对促进大学生创业，浓厚全社会的创业文化氛围成效正在彰显，认真总结研究政策及执行过程中存在的问题，学习借鉴国内外的成功经验与做法，将会更加有效地推动大学生创业工作的持续与健康发展。

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［7］李江.在全省鼓励创业“贷免扶补”工作启动电视电话会议上的讲话.2009年4月8日.http://lj.xxgk.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=979718

［8］云南省劳动和社会保障厅政府信息公开网站http://lj.xxgk.yn. gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=979718

［9］解毅.“贷免补扶”的云南模式［J］.中国社会保障，2010，（02）.

［10］李江.在全省鼓励创业“贷免扶补”工作启动电视电话会议上的讲话.2009年4月8日.http://lj.xxgk.yn.gov.cn/canton_model44/newsview.aspx?id=979718

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（责任编辑 李保林）

D601

A

1671-0681（2014）04-0142-03

李辉（1965-），男，云南牟定人，硕士研究生，楚雄师范学院团学工作部部长，副教授，主要从事大学生思想政治教育、法学研究。

2014-03-09

云南省哲学社会科学规划项目云南省高师院校大学生创业教育与支持模式研究（CYJY2011017）。