政策网络视角下京津冀区域协同发展机制的研究*

杨亚南

（东莞理工学院，广东东莞，523000；中山大学，广东广州，510080）

政策网络视角下京津冀区域协同发展机制的研究*

杨亚南

（东莞理工学院，广东东莞，523000；中山大学，广东广州，510080）

作为一种研究范式和话语理论，政策网络突破了行政主导和市场主导的单维思维模式，强调政府、市场、社会组织、专家、利益集团、媒体等多元主体的重要性，重视各主体之间的优势互补和互动关系。政策网络为京津冀区域协同发展的理论研究和区域性公共问题的解决提供了新的视角转换，有助于对京津冀区域协同发展进行创新，促进京津冀区域资源的整合和优化配置，减少恶性竞争和重复建设，实现帕累托优化效应，提高京津冀区域一体化程度，增强京津冀的区域整体竞争力。

政策网络；京津冀区域；协同发展

1、政策网络理论与京津冀区域协同发展

20世纪80年代以来，政策网络逐渐成为美国、英国、德国等西方发达国家政治学和政策分析领域的主流话语和新的研究范式。［1］这种话语理论和研究范式是对20世纪70年代以来日益复杂的政治、经济、社会、环境问题的回应，是全球化、信息化、民主化、知识化发展的产物，也是应对经济衰退、失业、养老、医疗卫生、社会治安、环境恶化等各种公共问题提出的挑战的理论诉求。政策网络理论来源于20世纪六七十年代兴起的组织社会学研究中对组织间相互关系的研究（如以社会学家卡斯特为代表的“网络社会”的研究）和20世纪政治学领域中的次系统和政策社群的研究。［2］Heclo、Mcfarland等学者对议题网络的研究促进了政策网络理论的形成和发展，引起了学术界对政策网络理论学术地位的重视。由于不同国家的政治制度、文化环境、学术传统上的多元化差异，学者们对政策网络涵义的理解见仁见智，在长期的发展过程中形成了美国、英国、德国和荷兰三种主要的理论流派。美国学派注重从微观层次上进行研究，早期学者的研究重视国会、行政官僚、利益集团间的利益同盟关系，称之为“铁三角”，强调议员、行政官僚和利益集团在公共政策制定过程中的互动、合作和垄断。后来有些学者提出亚政府理论和议题网络概念，其中议题网络的提出标志着政策网络理论发展有了质的进步。议题网络与“铁三角”理论存在显著区别，它重视政策领域中议员、行政官员、专家、媒体等各主体的自由参与和沟通，强调其结构的开放性、共生性、自治性。英国学派注重从中观层次进行研究，代表性学者是乔丹（Jordan）和罗茨（Rhodes）。乔丹重视政策制定过程中利益集团和政府间的互动和合作，强调政策子系统和政策网络中人际关系的作用。罗茨则认为政治制度间的结构关系比个人间的关系更重要，按照参与主体资格、资源分配关系、网络结构的紧密程度等标准，他把政策网络划分为政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络、议题网络这五种类型。德国和荷兰学派注重从宏观层次进行研究，认为政策网络是一种重要的治理模式，可以弥补市场失灵和政府失灵，重视公共部门、市场机制和第三部门在治理过程中的重要地位，把政策网络视为与市场、政府鼎立的第三种治理模式。政策网络具有以下3个特点：第一，具有多元、异质的关系主体，如政府、市场、社会组织、专家、利益集团、媒体等；第二，关系主体之间互相依赖，每一个主体很难具备解决公共问题的全部资源，需要合作和互动，需要资源共享；第三，主体之间关系复杂，包括正式的关系和非正式的关系、强关系和弱关系、部门关系和人际关系等。政策网络突破了传统政策分析的范式，走出了公共政策研究的“功能—过程”模式，重视各行政机构在网络互动中的政策偏好，实现了在国家和社会关系层面上对多元主义和法团主义之间二元冲突的超越而非传统上的竞争和合作关系，对解决当前日趋复杂的政治、经济、社会问题具有重要的借鉴意义。

京津冀区域协同发展是指处于同一经济圈内地理位置毗邻的北京市、天津市和河北省通过构建区域协作制度和区域协调组织，完善区域协同发展机制，发挥各自的资金、技术、人才、信息、区位、产业等优势，加强京津冀区域内资源要素的自由流动、共享和优化配置，提高区域经济一体化，减少恶性竞争，实现帕累托优化效应，促进京津冀区域资源的整合和优化，增强京津冀区域的整体竞争力。京津冀协同发展依赖科学可行的区域城市分工布局，需要在促进京津冀区域经济、政治和社会发展的前提下协调三地各自的发展定位和目标，破除各自为战和地方保护主义。在市场经济快速发展的今天，市场经济外部效应的负面后果日益凸显，重复建设和低效运行导致的环境恶化和生态污染屡见不鲜，而各地政府为了经济发展和官员政绩，对此却熟视无睹。同时，社会治安问题、水资源枯竭、传统的行政区经济理念也对京津冀区域的一体化发展构成了阻碍。由于京津冀区域内存在许多不同政治地位和经济发展程度的大城市和中小城市，需要根据各自不同的资源要素禀赋充分发挥京津冀三地政府之间、不同层级城市政府之间的协调作用，在尊重市场规律和构建公平、公正、稳定、有序的市场环境的基础上发挥政府的宏观指导和协调功能，弥补市场失灵。另外，由于京津冀区域内存在大量复杂的政治、经济、社会问题，仅仅依靠政府和市场的力量还不够，还需要发挥大量第三部门组织的作用，如生态环境保护组织在当前的环境保护方面就发挥了重要作用。

2、京津冀区域协作的探索

京津冀区域协同发展具有深远的历史渊源，京津冀三地的部分地域在历史上就曾经是一体化的行政区域。明朝和清朝时期的行政区划中，今天的北京市、天津市、河北省三地地理位置毗邻的部分地域曾被纳入同一个行政区进行管辖。明成祖移都北京后，直隶于北京的地区为北直隶，简称北直，相当于今北京、天津两市、河北省大部和河南省、山东省的小部地区。雍正、乾隆以后，划归直隶省的管辖区域逐渐扩大，包括今天的河北省承德市、张家口市北部、内蒙古自治区西拉木伦河以南、辽宁省大凌河上、中游，西河上游以北和内蒙古自治区奈曼、库伦二旗等。由此可见，京津冀区域协同发展在我国具有深厚的历史基础。

新中国成立后，北京市成为首都和直辖市，天津市成为直辖市，河北是一个省。改革开放后，随着经济和社会的迅速发展，区域经济一体化的潮流日益凸显，京津冀地区的区域合作开始提上日程，经历了萌芽—发展—深化三个不同阶段。

萌芽阶段：1982年，《北京市建设总体规划方案》提出了“首都圈”的概念。首都圈包括内圈和外圈两个部分，内圈由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇岛组成，外圈包括承德、张家口、保定和沧州四市。在此之后，京、津、冀、内蒙古、晋五省市（区）在呼和浩特市召开华北地区经济技术协作会议，成立华北地区经济技术协作区，目标是打破地区市场分割，促进市场经济的发展。华北地区经济技术协作区的构想是通过高层的商讨来解决地区间的物资调剂，指导京、津、冀、内蒙古、晋五省市（区）的企业互相之间开展横向经济合作和联系沟通，促进京、津、冀、内蒙古、晋五省市（区）间的物资协作，解决计划经济导致的物资短缺问题。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、张家口、秦皇岛、承德6地市组建环京经济协作区，设置了市长、专员联席会议制度和日常工作机构，目标是加强环京经济协作区内企业间的合作，建立地区企业间的广泛联系，以推进京冀区域经济合作。但是，这阶段的合作由于缺乏有效执行，加上缺乏合作经验和传统的行政壁垒因素的制约，京冀区域协作没有取得预想的理性效果，华北地区经济技术协作会和环京经济协作区也没有实现原有的目标和功能，市场无序竞争、各地政府的地方保护主义、重复建设也愈演愈烈。

发展阶段：1992年1月18日至2月21日，邓小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，发表重要讲话，强调改革开放的胆子要大一些，要敢于试验和大胆地闯，并提出了改革开放的3个判断标准（是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平），有力推动了改革开放的进程。此后，中国的经济改革与社会发展进入到一个新的阶段，市场经济体制逐渐发展和成熟起来，京津冀地区、珠三角地区、长三角地区成为中国经济发展的三大引擎。1996年，北京制定《北京市经济发展战略研究报告》，明确提出首都经济圈概念，首都经济圈以京津为核心并包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州等地；与此同时，河北省提出了两环带动战略，即外环渤海内环京津。

深化阶段：进入21世纪后，社会主义市场经济体制已经建立起来，但其进一步发展受到行政壁垒的束缚，地方保护主义阻碍了资金、技术、人才、信息等市场要素的自由流动和优化配置，客观上要求加快京津冀区域经济一体化的进程。同时，与珠三角地区、长三角地区的区域经济一体化程度和区域整体竞争力相比较，京津冀地区明显落后，加强京津冀区域协同发展以促进京津冀区域一体化发展也显得更加迫切。2001年，吴良镛院士提出“大北京地区”规划，进一步加快了京津冀区域经济一体化发展的进程。2004年2月12日，国家发展和改革委员会地区经济司召集北京市、天津市、河北省三地发展和改革部门在廊坊市召开研讨会并达成了加强京津冀区域合作的“廊坊共识”。2004年6月26日国家发展和改革委员会、商务部和京、津、冀、鲁、辽、晋、内蒙古等七省区市领导在廊坊召开环渤海合作机制会议并达成《环渤海区域合作框架协议》，确定环渤海区域经济合作联席会议制度，成立三个不同层次的组织，加强环渤海地区政府、企业、学界之间的交流和协作：第一层架构是由各省省长、直辖市市长、自治区主席担任环渤海合作机制轮值主席制度，第二、三层架构是建立政府副秘书长协调制度和部门协调制度。另外，会议参与者还同意在廊坊市设立一个负责日常工作的合作委员会以推进7省（区、市）的定期会晤和磋商。［3］这一阶段的京津冀区域协同发展有了纵深的发展，合作机制出现了高层次与中层次并存的局面，并具有组织化、规模化的特征，协作的领域也从经济领域延伸到环境保护、基础设施建设领域。2013年以来，京津冀区域频繁出现的雾霾更是增加了京津冀区域协同发展的紧迫性。

2014年2月26日，国家主席、中共中央总书记、中央军委主席习近平同志在北京召开的京津冀协同发展专题座谈会上明确提出：“实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要”。［4］习近平同志在这个座谈会上的讲话反映了国家已经把京津冀协同发展作为重大国家战略来认识，凸显了京津冀区域在新时期协同发展的重要性，也展现了京津冀区域在未来进行协同发展的美好前景。

3、京津冀区域协同发展困境的分析

（1）官员政治锦标赛效应

官员政治锦标赛效应是指各地官员尤其是各地的主要领导干部在上级政府各项考核指标之下为了脱颖而出成功实现官职晋升所采取的各种行为对其所在行政辖区带来的影响。作为一种政府治理的模式，官员政治锦标赛是地方主要领导干部之间展开的晋升竞赛，取得竞赛胜利的领导才能实现晋升，能否取得竞赛胜利受制于上级政府对多个下级政府的行政长官设置的各项考核指标。“中国地方官员之间的政治锦标赛采取了多层次、逐级淘汰的程序。中国行政体制由中央、省、市（地区）、县和乡镇五级政府构成，政治锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国‘块块’行政管理体制在不同层次上的同构性使得政治锦标赛得以普遍推行。”［5］改革开放后，邓小平提出以经济建设为中心的改革路线，政治锦标赛的考核标准从政治忠诚转变为经济发展水平，量化指标体现为GDP总量、各地经济增长的指标以及相关的各项综合指标和系统化的子指标。同全国其他地区一样，京津冀各地的主要领导干部为了提高本地经济总量和加快经济增长速度，实行地方保护主义和恶性竞争，大建特建各项工程，假、大、空的政绩工程和形象工程在各地时有出现，无视京津冀区域整体布局中的优化组合配置，导致重复建设和资源浪费。

（2）行政区经济

行政区经济是指基于传统行政区行政的思维模式，在各自行政管辖的地理区域范围内追求经济发展。这种发展模式具有封闭、有界的特点，政府一方独大。京津冀三地在处理某些本应由市场机制和非政府组织解决的问题时出现职能越位、错位的现象，而在有些本应由政府解决的问题时政府由于寻求自我利益故意不作为又出现职能缺位的现象。20世纪90年代以来，我国社会主义市场经济发展取得了突飞猛进的进步，在此环境下京津冀区域的市场经济也取得了巨大发展，但是其进一步的发展越来越受到行政区经济的束缚。行政区经济与我国悠久的中央集权统治历史密切相关，几千年的封建专制统治和地盘划分观念固化为当前的路径依赖意识，在现有的制度环境下缺乏与时俱进的革新意识和行为。新中国成立后，在恢复和发展国民经济的客观形势需要下政府实行计划经济管理体制，采取高度集权、条块分割的管理模式。但是，改革开放后这种模式没有很好地进行调整，市场机制和民间组织的功能发挥受到制约，京津冀各自为政，地方保护主义盛行，导致闭合型行政经济的出现，京津冀区域协同发展和区域竞争力提升受阻，区域发展一体化的进程受到限制。

（3）区域协调机制有待完善

由于行政区经济和当前官员政治竞标赛负面效果的制约，京津冀三地政府对京津冀区域协同发展的态度存在偏差。北京以首都和世界城市自居，天津以直辖市、滨海新区、港口优势自居，河北由于自身的落后对京津冀区域协同发展很热心但心有余而力不足，政治地位和地理位置使得其不能像北京和天津那样获得良好的发展际遇。因此，京津冀区域一体化中三地各自为政，缺乏资源共享，各自的政治、经济和地理优势没有实现互补和整合，没有进行深度的区域协作。京津冀三地高层官员的沟通和合作处于初级阶段，虽然有领导小组、市长联席会议、环渤海区域经济合作联席会议以及各种形式的协调会和合作论坛，但是缺乏制度化、正规化，组织形式松散，协调力度和效度不佳，合作协议的执行效果也有待加强。同时，这些组织和会议对于京津冀区域协同发展过程中存在的区域公共问题（如基础设施建设、环境恶化和治理、产业分工和协作等）没有进行广泛和深入的沟通、交流，没有达成有效共识并进行有效合作。另外，京津冀区域协作的法规制度框架有待完善，目前京津冀三地签署的区域合作协议没有法律上的权利义务规定，也缺乏具有执行力的协调机构，仅具有宣言性和政策性，区域合作协议争端的解决缺乏法治机制来予以保障，合作协议的法律拘束力和执行力不够，直接影响区域协作的效果。［3］

4、政策网络视角下京津冀区域协同发展机制的创新

（1）建构多元政策网络主体参与的官员政绩考核机制

主体多元化是政策网络的一个重要特征，克服官员政治锦标赛效应所带来的负面效应需要充分利用政策网络中多元主体的相互作用，以促进京津冀区域协同发展。另一方面，建构多元政策网络主体参与的官员考核机制也与政策网络理论的治理理念契合，因为政策网络理论主张在治理过程中实行民主、分权和制衡。我国当前的官员激励与考核机制需要完善政绩考核标准，需要多个政府部门之间进行互相监督，需要进行社会监督，充分发挥多元主体的功能。京津冀区域协同发展过程中官员政绩考核机制的完善要依照科学发展观的精神，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，建立科学、民主、可行的官员考核标准，突破过去过于倚重经济增长的单一晋升标准，不仅重视经济GDP，还要重视绿色GDP、人文GDP，树立京津冀区域协调发展的战略眼光和宏观视野，减少地方政府扭曲的激励和行为。对官员的考核除了上级政府对各地主要领导干部的垂直监督外，还要引入平行部门之间的监督和下级官员对上级领导的监督。通过人大和政协，对领导干部进行监督和问责，进行差额选举，使官员的入选与其所在辖区的公众支持度紧密联系，进一步加强行政问责，建设阳光政府，减少假、大、空的政绩工程和形象工程的出现。另外，充分发挥网络和新闻媒体的监督作用，也有利于督导地方官员和领导干部重视民生，关注服务型政府的建设，切实增强公众的幸福感。

（2）区域协同发展的观念创新

政策网络区别于传统的政策模式，其不再是以国家为中心的科层制度的范式，政府不再支配着全部政策过程，政府、市场和社会组织在政策的制定和执行过程中都发挥着不可替代的作用，政策制定和执行跨越政府各个层级和各个政府部门，形成一种跨组织的关系网络。京津冀区域的协同发展要求各地政府转变观念，正视政策网络的存在和作用，突破过去一元化的政策模式。京津冀区域中的基础设施重复建设、恶性竞争、环境污染和地方保护主义等多种问题的解决需要京津冀区域内多地政府、多层级政府之间进行有效合作和沟通，破除行政区行政模式，实现政府空间治理的转型。通过重视政府、志愿者组织、专家、第三部门等正式主体和非正式主体的作用，进行优势互补，交换资源和信息，达成共识，以实现共同的目标。另一方面，在当前改革进行到深水区的环境下政府需要深化改革，进一步打破垄断，进行自我革命，还权于社会，还权于市场，培养人们的公民意识，发展民间组织，进一步实现政府、市场、社会的功能分化，“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”，而不是政府垄断一切和一方独大。根据公共选择理论学派的理论，政府决策作为非市场的集体选择，其行为服从于经济人假设，政府官僚会追求个人利益，并使得这种个人利益最大化，超凡入圣、没有自我利益的政府官僚是不存在的。为了避免政府官员滥用权力，需要社会和市场主体对政府官员进行监督。与此同时，政府还要发挥好公共网络管理中“元治理”的角色，建立法律基础，维护非扭曲的政策环境，投资基本的社会服务和基础设施，建立公平、公正、有序竞争的市场环境，保护承受力差的阶层，保护环境。［6］

（3）充分利用政策网络的协调机制

政策网络中各行动主体由于政策议题而互相依赖并形成稳定的社会关系形态，各主体为了实现自己的目标而在政策网络与其他为了实现自己利益的主体不断产生互动并互相制约。这种互动具有正式和非正式的组织形式，有制度化的规章制度和非正式的约束形式。在京津冀区域的协同发展过程中除了发挥非正式的制度和组织的作用外，当前要在三地利益协调、补偿、整合基础上构建京津冀区域的协调制度并进一步完善协调组织。京津冀区域中北京和天津相对河北而言具有政治地位和经济发展的优势，但是河北在土地、水、生态等资源以及京津冀都市圈、卫星城的建设中也具有自己的独特优势，三地各有互补的需求，因此在资源要素配置、产业分工、生态治理上要建立利益协调、补偿机制，适应三地不同的利益诉求，实现京津冀区域整体利益的优化。在协调制度层面上，要克服行政区经济和官员政治锦标赛效应的负面影响，建立促进区域协同发展的官员晋升激励制度、监督制度、干部考核制度，建立京津冀地区各城市之间、政府各部门之间、市场与政府之间、市场组织之间、政府与社会之间、市场与社会之间、社会组织之间的多层次协作制度，共建共享基础设施，多方共赢。京津冀区域协调机构要从碎片化向整体化转型，设置区域协同发展的专门机构，整合区域公共管理的职能，避免各部门和各地政府的割据和地方主义。同时，京津冀区域的协调组织要吸收和借鉴欧美发达国家的做法，增强京津冀区域协调组织的权威性，让区域协调机构承担区域发展规划和政策的制定，承担经济纠纷的仲裁职能，公正裁决京津冀区域内各地之间的争议。

结语

政策网络作为一种研究范式和话语理论，突破了传统行政主导和市场主导的单维模式，它主张充分发挥政府、市场、社会组织、专家、利益集团、媒体等多元主体的作用，重视各主体之间的优势互补和互动关系，为理论研究和实践问题的解决提供了新的途径。运用政策网络理论分析京津冀区域协同发展的历史和存在的困境，可以突破传统上国家和社会二者间的竞争和合作关系，实现对多元主义和法团主义之间二元冲突的超越，对解决当前京津冀协同发展过程中存在的日趋复杂的区域性公共问题具有一定的借鉴意义。

［1］David Marsh.Comparirng Policy Network.Buckingham and Philadephia：Open Uniiversitv Press，1998，21.

［2］蒋硕亮.政策网络路径：西方公共政策分析的新范式［J］.政治学研究，2010（6）：100-101.

［3］吕志奎.发展区域公共管理推进京津冀区域一体化［J］.中国科技投资，2010（9）：76.

［4］罗丹阳.习近平主持座谈会力推京津冀协同发展提出7个“着力”：京津冀要打破“一亩三分地”思维［N］.北京青年报，2014-2-28（A04版）.

［5］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.格致出版社，2008，89.

［6］世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府［M］.中国财政经济出版社，1997.

（责任编辑 李保林）

D601

A

1671-0681（2014）04-0138-04

杨亚南，东莞理工学院政法学院教师；中山大学政治与公共事务管理学院行政管理专业博士研究生。

2014-01-07

国家社会科学基金项目《城市更新中的社会整合机制研究》（编号：13czz036）