养老保险法律关系中政府行为研究

吴坤埔

（重庆工商职业学院旅游与文化学院，重庆，401520）

养老保险法律关系中政府行为研究

吴坤埔

（重庆工商职业学院旅游与文化学院，重庆，401520）

本文以养老保险法律关系中政府主体行为作为研究对象，以权利义务为视角，着重强调了政府在养老保险之中的规划指导和监管服务的责任。政府养老的责任不仅源自于宪法和法律的规定，更是源自于自然法的要求。通过本文的研究发现，针对当前我国政府在养老保险法律制度之中的地位和作用，政府还应当从扩大养老保险覆盖面、出台政策支持文件、引入基金运作公司及加强权力监督等五个方面来发展完善养老保险制度，提升服务监管水平，更好地保障老年人的权益。

养老保险；政府；责任

养老是一个与人类相伴而生的古老而常新的话题，在任何国家、任何体制、任何时期都不能避免，都要进行模式选择和制度性探索。我国历史上长期以来自然经济一直占据统治地位，与此相适应的养老方式是家庭养老，“养儿防老”就是这一体制的鲜明写照。但是随着改革开放以来社会主义市场经济体制的建立和深入发展，传统的养老方式明显已经无法适应现代经济体制和社会发展的要求，因而，现代养老保险法律制度应运而生。长期以来，世界各国都致力于建立适合自己国家政治经济体制的养老保险法律制度。我国也一直坚持不懈地探寻适合我国国情和经济发展水平的养老保险法律制度，至今已取得了丰硕成果，初步建立了适应市场经济体制改革的养老保险制度模式。但政府在养老保险法律关系之中又应当扮演什么样的角色，如何扮演好这个角色成为亟待解决的问题。

一、养老制度的概述

（一）养老问题的存在

1、人老是人类社会发展的基本规律

任何一个人无论其是多么的健康，多么的长寿，其都无法改变慢慢变老，身体各项机能下降，最终离开人世的现实。与此同时，随着人的慢慢变老，劳动能力、经济能力也将随之下降。面对这样的现实，养老可以说是一个社会最为重要的任务之一。

2、我国正处于人口老年化的阶段

经过多年的计划生育政策之后，我国终于迎来了人口老年化的浪潮。据国家人口和计划生育委员会在2006年作出的调查统计显示：在2004年、2005年、2006年，这三年的育龄妇女的生育率分别是1.59、1.74和1.87。根据2010年举行的第六次人口普查结果，在我国大陆地区的31个省、自治区、直辖市和现役军人之中，60岁及以上人口为177648705人，占总人口的13.26%。其中，65岁及以上人口为118831709人，占总人口的8.87%。同时，根据杜鹏和陈卫等学者的预测，到2050年，我国60岁以上的老人将达到4.3亿，占总人口的31.3%；65岁以上的老人将达到3.18亿，占总人口的23.2%；80岁以上的老人将达到0.9亿，占总人口的6.55%。这些数据清楚地告诉我们，我国正处于人口老年化的阶段，且形势将会变得越来越严重，养老问题也将会变得越来越重要。

3、尊老爱幼的传统美德

我国有着尊老爱幼的传统美德，有无有以及人之幼，老吾老以及人之老流传至今。养老不仅是子女的责任，同时也是国家和政府的责任。

4、政府养老的法律依据

我国《宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”让老人能够安度晚年，是国家的重要责任，也是保障人权的集中体现。一个国家如果对老人都是不管不问，那么所谓的人权保障不过是空谈而已。我国《老年人权益保障法》规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐。”《社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”可以说，政府养老有着充分的法律依据，国家也为此建立起系统的法律制度，“政府应从法律上、制度上、道德层面上维护老年人的合法权益，同时维护老人的社会发展参与权、政治权、生存权、名誉权、尊严权、平等权。”

（二）养老的特点

一般来说，养老具有以下几个方面的特点：

1、责任主体的特定性

根据《社会保险法》的相关规定，有责任养老的主体主要有三个，分别是政府、单位和个人。根据本法第五条的规定，县级以上人民政府应当将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。根据本法第九条的规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇主的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

2、养老的强制性

养老的强制性，是指负有养老的责任主体，未履行或未充分履行养老的义务之时，所应当承担的法律责任。养老的强制性应当体现在两个方面：一是政府责任。根据《社会保险法》第八十九条—第九十三条的规定，当政府相关部门及其工作人员存在挪用、侵占、转移、隐匿社会保险基金的，或存在泄露用人单位和个人信息的，或滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，将依法承担法律责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《社会保险法》第八十四条的规定，用人单位不给劳动者购买养老保险的，用人单位将被要求限期整改，不能整改的，将承担应缴数额一倍以上三倍以下的罚款，直接责任人员也将会被处以五百元以上三千元以下的罚款。

3、养老的持续性

养老的持续性表现在过程性，伴随着一个人从参加工作开始直至离开人世。在这么一个漫长的时间里，主要可以分为两个阶段：第一个阶段是从参加到60周岁之前。在这个阶段，个人和用人单位都要不停地缴纳养老费。可以说，第一个阶段是一个只有付出没有回报的阶段。第二个阶段是从60周岁开始到离开人世。在这个阶段，个人开始享受养老保险的红利。可以说，第二个阶段是一个只有汇报没有付出的阶段。

二、政府承担养老责任的理论基础

关于政府在养老中应当承担什么样的一个作用，理论界一直存在着两种争论：一种观点认为政府承担辅助作用，个人承担主要作用。如刘玮即认为：“个人必须为自己的养老问题承担首要的和主要的责任，这是养老保险的理论要求，也是世界范围内养老保险改革的发展趋势。”还有一种相反的观点则认为政府应承担主要作用，个人只能承担辅助作用。如祁峰和刘海军认为：“养老具有准公共物品属性，是政府应负的责任。……政府承担养老义务是政府适应社会环境变化的需要，是满足老年公共管理与服务不断增长之需要。”笔者认为，政府养老责无旁贷，政府没有任何理由来为自己推脱如此重要的责任。否则，就是一个不负责任的政府。

（一）政府的正义论

亚里斯多德在《尼各马科伦理学》一书中开篇即提出：“每种技艺与研究，同样地，人的每种实践与选择，都以某种善为目的。”简单地说，人类的每种行为都是为了实现善的目的。为了能够证明这一观点，亚里斯多德又以医术、造船术、战术和理财术四个例子来进行证明。从逻辑学的角度来看，亚里斯多德的论证是乏力的，命题也是欠妥的。因为医术的目的可能并不在于完全人类的健康，世界上有些医药公司会专门制造一些病毒出来，以通过大量出卖药物来获取暴利；造船术的不断提高也可能是为了发动侵略战争，掠夺别国的财产，战术的提高就可能如此；理财术的目的也可能是为了开展恐怖活动筹集资金，所以，人类的一切行为不可能是为了实现善的目的。否则，人类社会将不复存在正义和邪恶。一切邪恶、丑陋、肮脏的行为都有可能被披上“善”的外衣。

虽然亚里斯多德的论证逻辑和论证的命题存在着欠妥性，但是这并不意味着人类成立政府存在的目的不是为了善。从古至今，人类社会关于政府起源的说法有很多种。其中，以“自然论”来解释政府起源的原因应当说更加具有一定的合理性。人类建立政府的目的可以说是为了能够让人类能够在恶劣的自然环境之中生存下去。生存对于全体人类来说是最为基本的，也是最为重要的，这也是符合马斯洛人类基本需求论的。生存当然是一种善。那么，我们可以说政府建立的目的是为了实现善的目的。当然这是从政府之初的角度来回答这一问题的，那么在政府成立之后，政府存在的目的又将是什么呢？从人类发展历史来看，人类社会总是在不断发展进步的，人类的需求层次也是在不断提高的。既然人类的需求层次不断被更新，需求被不断得到满足，那么即说明人类实现了新的善，那么也就是说人类社会在不断地追求着善。但是最终的善又是什么呢？对此，亚里斯多德认为：“幸福作为最高善。”虽然亚里斯多德提出了“政治学所指向的目的是什么，实践所能达到的那种善又是什么”这些问题，但是所作出的论证依然是以人为逻辑起点和逻辑归宿的。换句话说，如果换成政府，情况可能并非如此。政府存在终极善应当是正义。只有在一个正义的政府里，国家才能不断地发展进步，人与人之间的关系才能和谐，人权才能不断得到扩大，人们才能感受到幸福。所以，正义是政府国家存在的终极善。

（二）新公共服务论

有学者认为：“所谓公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”在此定义中首先确立了“公民”为中心的理念。公民权的取得，既不是当权者的恩赐，也不是政府的高姿态，或是公民权利运动中争取来的战利品，而是如同人民主权理论所宣称的那样，它本身即是与身俱来、不可置疑、不可让渡的权利。只不过在人民主权理论那里“人民”是一个整体性的概念，而在新公共服务理论中，公民既可以是个体性的概念，也可以聚合在一起，形成一定社区内的整体性概念，它摆脱了人民主权理论的理想成分而成为现实的可操作性的概念。新公共服务理论主要目的就是将政府行政管理从民主价值的背离中重新拉回到民主行政的正确航向上来，重新恢复公民的“主人翁地位”。

新公共服务理论的一个重要理论基础就是民主公民权理论。新公共服务理论对民主公民权非常重视，民主社会的公民权理论从全新的视角来看待公民权，看待政府与公众的关系。新公共服务理论是一种以公民为服务对象、公民和社会其他组织协调运行的综合治理的模式。

三、养老保险法律关系中政府行为分析

（一）政府行为的作用

关于政府在养老保险制度的作用，《社会保险法》在第七条已经作出了较为原则性的规定。具体的来说，应当包含以下几个方面：

1、规划指导作用

对于任何一个国家来说，养老都是一项系统性的工程，涉及的面广、涉及的人多、产生的后果严重。这对于我国这个有着14亿人口的国家来说更是如此。此外，养老问题不仅关系到当代人的问题，还关系到下一代人的问题，关系到社会的可持续发展的问题。所以，对于政府对于养老应当在宏观来能有个中长期的发展规划，且在这一过程之中需要担当指导作用，避免出现群龙无首、重复保险、漏保险等不良现象的出现。正如有的学者所指出的那样：“（政府应当）统筹考虑、整体规划养老服务体系建设和行业发展，确立指导思想和发展原则，明确发展方向和发展目标，完善制度体制建设，保证养老服务的供给符合地区发展要求、行业发展规律和社会群众需求。”

但我国政府需要清楚地认识到，当前我国尚缺乏系统的规划方案、政府的指导作用同样表现乏力。以养老规划方案来说，我国至今不但没有规划方案，连养老保险的改革问题还未得到解决，机关事业单位保险和城乡居民保险依然存在着不公平性，如何解决这些问题，政府也只是一直处于研究讨论阶段。

2、服务监管作用

政府在养老保险制度之中承担的另外一个重要的作用即是服务和监管两个方面。服务，是指政府需要服务好个人，最大程度地维护个人利益，尤其是老年人的利益。如为个人的查询提供帮助。与此同时，这里的服务还应当包括对整个社会的服务，如为用人办理基本养老保险提供政策咨询服务。监管，是指政府做好养老保险的监督和管理工作。这里的监管同样包括两个层面的含义：一是政府对相关部门的监管，监督权力的行使，保障养老服务能够落到实处。二是对用人单位的监管，监督用人单位是否按照法律的规定为劳动者购买保险。

（二）政府行为的失灵

美国学者布坎南认为政府完全存在失灵的可能性，由于政府失灵所带来的破坏性不亚于市场失灵带来的破坏性。布坎南认为政府也是有一批经济人所组成的，既然是经济人，那么就有可能为了追求一己之私而不顾公共利益，从而直接诱发政府失灵。布坎南认为“这些人（政府人员）的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同”。这就是由布坎南首次提出的“内部性”的理论。

简单地说，政府之所以会存在内部性的问题，根本还是人性的问题。孟德斯鸠曾经说过：“但凡一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”还说过“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力只是一个工具，是中性的，关键还是掌握权力的人。那么人又是什么样的呢？在回答这个问题之前，我们可以参看西方学者休谟的观点，休谟认为人性是人类一切科学的逻辑起点和逻辑归属。人性本恶，人性本善只会偶尔出现在个别的圣人之上，像美国开国之父华盛顿这样的人更是少之又少。国家在进行政治制度的构建时，更加应当坚持人性本恶的理念，设计出防控严密的制度。

就我国的情况来看，我国一直是一个大政府的国家，在这样的国家之中，政府权力几乎涉及到国民生活的各个方面，无论是政治的，还是经济的，甚或是文化的，都会存在政府权力的身影。面对这样一个强势的权力组织体，国家更加应当坚持“有限政府”和“有效政府”的原则，做好制度构建工作的同时，加强立法工作，修订或淘汰已经落后于时代的法律法规，在条件成熟之时，出台新的法律法规。

四、政府主导的养老法律制度构建分析

（一）扩大养老保障的覆盖面

当前，我国养老保险的覆盖面仍然有限，仅覆盖到机关企事业单位的员工，而广大的农民工及灵活就业人员多有利于保险制度之外。根据有些学者的调查数据显示，“就基本养老保险制度而言，参保的职工加上机关事业单位职工还不到2亿人，相对于近2.8亿城镇从业人员，4.2亿第二和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。”扩大养老保险的覆盖面成为政府的首要任务。以农民工为例，2012年全国的农民工总量达到2.62亿人，同比增长983万人，增率为3.9%。农民工规模非常庞大。此外，农民工为城市建设付出了艰辛的努力，干着最脏最累的工作，却享受不到养老保险的福利，于情于理都是说不过去的。

（二）提供充分的政策支持

《社会保险法》第五条规定，“国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。”当前，养老保险的重要责任主体之一是企业，企业要为每一位员工购买养老保险缴纳保费。国家这样的立法目的在于保护劳动者权益，是值得提倡的。但我们也应该清楚地看到，当前企业的负担较为沉重。近几年宏观经济整体不振，经济下行压力一直较大，广大中小企业更是在夹缝中求生存，企业所承担的包括企业所得税、增值税、城市建设税、教育附加税和印花税等各种各样的税赋。对于当前企业的简单描述就是，挣钱不易，交税不少。

在这样的形势之下，政府应当通过税收等政策来给予企业更多的优惠，减少企业发展的负担。只有企业发展好了，经济发展起来了，不论是政府，还是个人都将能够在养老保险上获取可持续发展的动力。否则，如果企业发展不起来，那么政府首先下降的将是税收，此将决定政府无力提供充分的养老保险服务。此外，个人也将会失去更多的就业机会，增加不能入养老保险的概率，或者即便入了养老保险，也只能以最低的标准入，对于个人来说也是不利的。所以，政府对企业提供优惠政策是至关重要的。

（三）扶持社会养老机构

当前，我国的养老机构主要可以分为三类，分别是福利性养老机构、非营利性养老机构和营利性养老机构。福利性的养老机构多由政府举办，在日常管理、政策和资金保障上都能够获得较多的支持，所以，其在基础设施的建设、规范化运作、养老服务水平都比较好，能够为老年人提供优质的服务。但这样的机构必定是少数，不能对大部分的老年人提供服务。非营利性的养老机构多由实力较强的个人或单位来举办，由于缺乏足够的资金支持，所以，道路可以说是举步维艰。营利性的养老机构多由社会举办，由于纯粹是为了盈利所需要，所以，一般在价格上较高，一般的人难以承受，对于低收入群体来说更是难上加难。但是，营利性的养老机构势必会成为未来养老市场的领军力量，政府应当加大政策力度，为社会养老机构的发展壮大营造良好的环境，同时做好相关监管工作。“因此，现阶段作为公共产品提供的养老服务，同样需要注意协调好市场机制和政府作用的关系。”

在对社会养老机构的政策扶持上，主要体现在以下几个部分：第一，税收上的支持。国家对于社会养老机构可以不征或少征税，建设养老机构的负担，让他们有很多的资金用于老年人服务之上。第二，资金上的支持。一方面，政府可以通过财政补贴的形式直接将资金汇入到养老机构的账户之中。这种方法虽然方便快捷，但是在短期内估计还难以实行，政府负担沉重已经是一个不争的事实。另一方面，政府可以考虑允许举办养老机构的单位和个人在银行贷款上享受到更多政策支持，方便贷款，贷款规模扩大。第三，土地上的支持。养老机构的举办，一般都会需要适当的土地。缺少这些土地，养老机构将不能建设老人居住的房屋和运动场所，将影响到老人的生活质量。对于养老机构来说，如果让所有的土地都通过转让的方式来取得，那么负担将是会非常沉重的，其将限制养老机构的发展。因此，政府应当在土地上给予养老机构适当的优惠。主要可以采取这样的两种措施：一是直接划拨使用。《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”在土地使用权上进行限制，即政府在认为有必要的情况之下，可以收回土地。养老机构不得划拨土地进行包括转让、出租、出借、抵押在内的不利于公共利益的行为。划拨的土地也不得因养老机构破产、负债等原因被作为责任财产用于抵债。二是减价转让。所谓减价转让是政府以低于市场的价格来转让土地。减价的幅度可以由政府自由选择，但最好不要低于50%。此外，政府转让土地用于养老公益事业的，应当经过会计事务所的评估，需要通过正常的招拍挂程序。

在对社会养老机构的规制上，主要可以分为三个阶段：第一个阶段，市场准入阶段。政府应当选择一些诚信好、实力雄厚、却有从事公益事业的市场主体举办养老机构，坚决禁止一切以公益事业为幌子，实质伤害老人、骗人钱财谋取不义之财的人举办养老机构。第二个阶段，市场运行阶段。在养老机构运行过程之中，政府仍然需要加强规制，避免出现违法犯罪事件的发生。其中，物价和服务标准是两个重要的规制内容。养老机构的收费标准要符合物价部门的规定，养老机构的标准应当符合行业标准。第三个阶段，市场退出阶段。根据我国破产法的相关规定，破产只能适用于公司，但是作为一种正常市场现象，企业破产或者其他形式的退出属于非常正常的现象。对此，政府部门应当抓紧时间落实，尽快完善相关法律制度的构建。

（四）引入养老保险基金公司

据社科院世界社会保障中心主任郑秉文预计，到“十二五”末期，我国基本养老保险基金的规模将达到5万亿元，规模可以说是非常巨大的。这么大规模的资金仍其沉睡在账户上是一种极大的浪费。对此，政府可以组织有经验的基金公司进行运作，用于保本型的理财投资，通过资本运作的方式不断提高资金规模。所以，有学者呼吁：“政府需要加快建立正式的养老金管理公司，并实行以养老基金信托的受托人为核心的信托型年金市场。”

目前，我国在这方面还是空白，政府可操作的空间很大，主要应当做好以下几个方面的工作：第一，政府运作原则是保本加收益。即政府可以组织对养老金进行资本运作，用于投资理财，但只能选择保本加收益型的，不得选择具有风险性的项目。第二，制定相应的法律规范。在现有的法律框架内，政府对养老金进行运作的空间非常有限。这样的立法理念在于保障养老金的资本安全，但是这样的理念已经明显落后，不利于养老保险的可持续发展。政府应当制定相关的法律规范，建立健全相应的运作机制，规范养老金的资本运作。第三，选择优良的基金公司对养老金进行运作。这些基金公司不限于国内公司，也可以是国外的公司，只要在不危害国家，有助于养老金的增值即可。笔者认为，在必要的时候，政府也可探索建立混合所有制的基金公司，增加基金公司的活力。

（五）加强政府主管部门的监督

政府是养老保险制度中的重要责任主体一方，发挥着主导性的作用，享有充分权力。但是正如上文所言，政府同样面临失灵的问题，如何对政府行为进行监管也是一个非常重要的问题。对此，笔者认为，政府可以通过以下几种方式予以监管：一是建立公民参与机制。杨建顺认为：“参与型行政的概念，是指行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程中。”公民参与到政府养老的公共决策之中，一方面公民能够充分表达自己的意见，另一方面能够对政府行为进行有效监督。二是建立健全信息公开制度。阳光是最好的防腐剂。政府只有将信息主动向社会公开，才能更好地接受社会监督。同时，政府这样做也是自我保护的一种重要方式。三是接受新闻媒体的监督。在西方，新闻媒体的监督权被称为“第四种权力”，足以证明其所存在的价值和作用。

结语

政府作为公权力的使用者，应当从公共利益的角度出发，做好养老保险工作，让老人老有所依，让中华民族传统美德能够继续传承下去。当前，我国政府在养老保险上虽然作出了很大的努力，取得了一定的成绩，但是仍然有上升的空间，政府养老可以继续优化。

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（责任编辑 李保林）

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1671-0681（2014）04-0133-05

吴坤埔（1979-），男，汉族，四川渠县人，重庆工商职业学院旅游与文化学院教师，副教授。

2014-03-25