近年来我国群体性事件的新特点与治理对策研究*

蒋俊杰

（中国浦东干部学院教研部，上海，201204）

近年来我国群体性事件的新特点与治理对策研究*

蒋俊杰

（中国浦东干部学院教研部，上海，201204）

近年来，我国各地发生的群体性事件呈现一系列新的特点：社会的结构性张力与政府治理体系的内在缺陷相互强化，施压型抗争和柔性表达相互结合，利益诉求和非利益的诉求相互交织，熟人社会的组织与虚拟社会的动员相结合，同类型的事件向多个地方区扩散蔓延，矛盾冲突指向对公权力的行使不满。笔者认为，必须通过政府治理体系创新，从源头上动态治理群体性事件：树立科学的动态稳定新思维，拓宽地方政府决策过程中的公民参与，加强对地方政府权力的制约和监督，增强社会结构的弹性，寻求多元化的社会矛盾化解机制。

群体性事件；社会稳定；治理

近年来，我国各地社会矛盾的触点增多、燃点降低，群体性事件频发，并呈现出一系列新的特点，对我国的社会秩序和政府的公信力构成了严峻的挑战。如何创新政府治理体系，建立源头治理、动态管理和应急处置相结合的新机制成为各级地方政府的当务之急。本文将分析近年来我国群体性事件的新特点，并提出对策建议，以推动地方维稳模式从“控制”到“协商”，从“被动”到“主动”，从“救火”到“防火”的有效转变。

一、近年来我国群体性事件涉及的焦点领域

群体性事件是指具有某种共同利益的群体为了达到某种诉求和目的，所进行的大规模群体性活动，比如通过集会、游行、示威、罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或公共场所等形式对社会秩序产生负面影响的事件。根据“是否有组织”和“是否有直接利益诉求”这两个维度，可将群体性事件分为“有组织—有直接利益诉求”、“有组织—无直接利益诉求”、“无组织—有直接利益诉求”和“无组织—无直接利益诉求”四个类型。［1］近年来，我国各地群体性事件的发生向各个领域渗透，征地拆迁、企业改革、劳资纠纷、环境污染、行政执法、历史遗留事件以及政策出台等都成为诱因，对党的执政能力和政府的公信力构成了极大的挑战。根据中国社会科学院的研究，当前我国的群体性事件涉及三个焦点领域：征地拆迁、劳资关系和环境保护，其中征地拆迁导致的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体事件占到30%左右，其他的占20%左右。［2］

在征地拆迁领域，随着我国城市建设步伐的快速推进，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围也越来越广，因征地拆迁引发的矛盾纠纷是各地极其棘手的问题，也特别容易成为诱发群体性事件的燃点和触点，这类群体性事件近年来仍在高位运行。如苏州通安事件。其次，由于全球金融危机的爆发和蔓延，国际经济形势动荡，北美、欧洲外需市场萎缩，中国企业在海外的订单减少，同时美元贬值和人民币升值导致外贸企业利润变薄，我国的劳资矛盾近年来也大幅度增加。如潮州古巷事件。再次，在环境保护领域，由于民众的维权意识、参与意识和环境保护的理念的不断提高，环境污染或环境议题也极易成为一个社区或一个城市民众的共同诉求，并引发群体性事件，此类事件往往会以最迅速的方式将绝大多数民众不分年龄、阶层、身份而动员起来。如：四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”、江苏“启东事件”、“江门反对核燃料项目事件”等。此外，由于在一些地方的行政管理中，执法者以罚代管、粗暴执法，甚至滥用权力，损害民众利益，导致群众不满而引发的群体性事件也呈上升态势。

二、我国群体性事件的新特点

（一）形成原因：社会的结构性张力与政府治理体系的内在缺陷相互强化。从社会结构层面分析，社会快速转型过程中利益分化与失衡形成的社会结构性紧张为近年来我国的群体性事件形成提供了社会基础。“结构紧张”（Structure strain）这一概念的是美国社会学家默顿首先提出的，它是指社会文化所塑造的人们渴望成功的期望值与社会结构所能提供的获得成功的手段之间产生了一种严重失衡的状态。［3］我国改革开放以来，由于社会利益分化、社会结构失调、社会快速流动和贫富差距拉大，以及由此造成的社会心态严重失衡，陷入了严重的社会结构紧张状态。经济与社会的发展使得人们的期望值快速提升，但是社会所提供机会的空间却进一步收窄，理想与现实之间落差进一步扩大，民众因被剥夺感增强而产生的怨气、不满较为普遍。在这样一种状态之下，社会矛盾容易在外部因素的刺激下极易激化，群体性事件呈现高发态势。

在政府治理体系层面，近年来的群体性事件与地方政府决策与执行机制不健全密切相关。由于地方政府决策封闭和不透明，公民利益表达的渠道，不同的群体之间也未形成公开透明的博弈机制，制度内社会冲突和矛盾缓解机制的缺失导致群体性矛盾在制度外“发泄”。目前，我国地方政府一般采取如下决策程序：决策动议——地方分管领导负责——部门牵头——调查研究——听取意见——形成初步报告——部门审议——上交政府常务会议或常委会讨论——社会公开。这种决策模式存在相当大的缺陷。一方面，这一模式会形成决策部门化、部门利益化的风险。在决策调研中，职能部门在快速高效要求的驱动下，往往对政策中的潜在风险预计不足，甚至带有部门利益，容易因政策缺乏周密性而遭到利益相关者的质疑和抗议。另一方面是决策中公民参与不足的风险。目前我国地方政府的决策过程对公民参与仍然存在体制上的排斥，“一把手”决策的强大惯性导致公民参与成为地方决策的点缀。不同群体在决策程序中缺乏利益表达、博弈、协商、妥协的渠道，这也直接造成地方政府决策速度虽然快，但在执行中经常遭到反对，甚至爆发群体性事件。

在决策执行过程中，由于经济社会的快速发展和转型，原有的政策和法律的调整跟不上现实的需求，政策之间差异较大，这在客观上也形成大量的政策缝隙（Policy gap）。政策缝隙是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致。不一致的后果使其成为在利益再分配过程中社会矛盾的冲突点或社会稳定的风险点。［4］政策缝隙造成的政策不公平、政策不到位也成为近年来我国群体性事件的重要原因。根据肖唐彪教授对西部某省1300余例城乡居民上访事件的分析显示，上访者要解决的尽管主要是“个人、家庭或家族”（67.3%）和“本村落、社区或本单位”（30.0%）的问题，但他们认为，这些问题主要是“地方政策执行不公”的问题（占44.9%），其次是地方“土政策”问题（13.5%），然后是“上级或中央政策不落实的问题”（5.3%），以及市级、中央政策不公平（1.4%）或者法律不合理（0.6%）的问题。［5］

（二）表达方式：施压型抗争和柔性表达相互结合。施压型抗争是指民众通过群体性闹事、造势、越级上访等手段，不惜一切代价，向基层政府施加压力，迫使地方政府妥协，以实现自身的利益诉求。我国传统的维稳模式以追求绝对稳定为目标，地方党委和政府在社会矛盾化解和群体性事件的处置上往往采用单向的静态稳定思维，更加注重事件发生后处置的速度和力度，甚至为维护稳定不惜代价。这种刚性的维稳模式也成为了民众采取施压型抗争方式的制度性原因。例如，在近年的一些群体性上访事件中，在地方发生的纠纷，公众不信任本级政府，而是通过越级上访、抱团上访和串联上访等方式，向基层政府不断施加压力，最终达到满足诉求的目的。

由于施压型的抗争需要进行大规模的组织动员并形成声势，这种抗争方式容易与现有的法律和法规体系发生碰撞。近年来的群体性事件中，民众开始采取“柔性抗争”的方式。“柔性抗争”是指民众为了规避法律的制裁在维权表达中采取有规律的个体或群体性的表演行为，主要手段是“非暴力不合作”。例如，近年来一些地方出现的民众有规律静坐、集聚，甚至到政府大门集体表演“下跪”。这些方式通过互联网和新媒体迅速传播开来，对地方政府形成极大的压力，成为闹事群体实现满足诉求的新途径。

（三）诉求形式：利益诉求和权利诉求相互交织。当前，我国社会的中的矛盾基本上是基于经济利益上的不平衡而引发的，社会矛盾中民众所提出的目标指向是经济利益，这是一个基本判断。但是，随着我国社会形势日趋复杂，群体诉求心态更加复杂多变，公众的诉求也更加多元化。部分群体除表达物质利益诉求外，一些权利方面的诉求也被激活，呈现出物质利益诉求与权利诉求相互交织的态势。利益诉求主要表现为利益受损群体追求基本的民生保障、征地补偿款、动拆迁补偿款、拖欠工资以及各种赔偿款等要求。权利诉求是指公众在一系列政治、经济、社会和文化权利，例如选举权、知情权、决策参与权、公平享受义务教育的权利等。由于我国东中西部地区经济社会发展差异大，公众的思维模式、表达特点和诉求重点都有所不同。从最近几年群体性矛盾发生的现状来看，在经济发展水平高的东部沿海地区，公众的抽象权利诉求和政治诉求开始彰显，但是在中西部地区还主要表现为利益诉求。利益诉求可以通过经济补偿的方式加以调和，但是政治诉求和权利诉求不能靠利益补偿得以调节，而是要通过制度建设和法治保障才能从根本上解决。

（四）组织模式：熟人社会的组织与虚拟社会的动员相结合。组织化程度是判断群体性事件性质和激烈程度的一项重要指标。赵鼎新从“组织化程度、制度化程度、改变现状的诉求程度”三个维度对集体行动、社会运动、革命、游说、常规政治等一组概念进行分类。［6］在这三个维度不同程度的组合中，集体行动、社会运动、革命、常规政治等都找到了自己的类型学意义上的空间。近年来，我国的群体性事件既有无组织化的群体性泄愤行为，也有进行周密策划，精心组织的社会行动。后者则要求参与者行动统一、进退有序、组织严格，重视信息研究，环节把握准确，最终目的就是扩大影响、增加对地方政府的压力。

在群体性事件的动员模式中，一类是“熟人社会”的动员动员。在“熟人社会”里，依凭亲缘、地缘、业缘等事先存在的，既有人际关系网络频密互动，靠亲情、交情、友情和“人缘”将同质性强的亲属、邻里、同学、同乡、同事、朋友、战友等，秉持“当事人的事就是我的事的理念”，以“命运共同体”这种想象的共同体将人聚拢起来，并认为这样的动员机制在汉源、广安、大竹等事件的发生过程中均能看到。［7］另一类是虚拟社会动员模式。根据中国互联网信息中心CNNIC在北京发布第32次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，其中手机网民达到4.64亿，占比上升至78.5%。2013年上半年，我国新增网民2656万人，在新增加的网民中，使用手机上网的比例高达70.0%，手机成新增网民第一来源。互联网改变了信息传播的格局，改变了社会的信息传播方式，并从多个层面改变了传统社会生活中事件和议题的发展轨迹。在新媒体和移动互联网时代，群体性事件的社会动员往往借助虚拟社区和聊天平台，并与传统媒体相互借力，形成点到面、裂变式的动员结构，动员能力大大增强。

（五）事件影响：同类型的事件向多个地方区扩散蔓延。Daniel J.Myers（2000）使用事件历史扩散模型，重新考察了美国1964－1971年的种族暴乱的扩散。发现暴乱不是独立的事件，暴乱事件之间有关联；城市之间的不同暴乱事件互相响应；网络与大众媒体为暴乱事件提供了扩散的渠道。［8］我国的群体事件大多都是地区性、行业性的，零星、偶发，但近年来也出现了由地方性向地区性，继而向多个地区蔓延的动向，各利益群体的不满情绪有结合的趋势。例如，2008年贵州的瓮安事件与2009年湖北的石首事件，2009年的吉林的通钢事件与河南的林钢事件，2012年的四川的什邡事件和江苏的启东事件，2013年的昆明PX与成都PX事件。在信息化时代，互联网中的微博、微信以及虚拟社区为同类事件的蔓延提供了快速的传播渠道。某个地方发生群体性事件，在极短时间内会吸引其它地方有相同诉求的群体参与和围观，并通过互联网进行讨论并快速学习，从而形成扩散效应。从事件发生的内在机理分析，由于我国地方政府的治理模式具有高度的相似性，决策过程中公民参与的缺失，社会结构的分化形成的群体间对立，不同群体的心态失衡形成的怨恨情绪，这些都为群体性事件向地区性扩散提供了共同的制度基础和社会基础。

（六）冲突指向：公权力的行使不满。近年来，一些地方政府片面追求GDP的增长，地方政府“公司化”的倾向严重，在公共服务职能以及供给的公平性方面却严重削弱，社会公平正义的基础弱化，公众的隐性不满情绪增加。一些地方政府甚至凭借垄断的政治权力争夺社会资源，与民争利。一些利益受损的弱势群体，由于缺乏正常利益表达的机制和手段，在政策制定中处于弱势地位，权利受到侵害，这是造成公众对公权力行使不满的制度性根源。同时，公众对公权力的违法违规、不作为、乱作为的存在一种负面情绪。地方政府在公权力行使中的政策不公平、执法不公平以及司法裁判不公平极大削弱了其公信力。在政策执行过程中，由于权责不对称，中央的政策在地方受到扭曲和变形，公众的利益受损。例如，征地拆迁引起的维权行为，城管粗暴执法引发的社会骚乱，环境保护问题引起的集体行动等，都与公权力的行使直接关联。无直接利益相关的社会泄愤事件也主要是民众对公权机关不作为和乱作为的不满情绪在特定的时空环境下的发泄。一些集体上访和群体性事件的发生并不完全是基于利益冲突，而在相当程度上是基于一种伦理的紧张或人格的冲突甚或情绪的爆发。许多积极分子说他们之所以参与行动，只是因为“咽不下这口气”。“为气而斗争”的图景常见于农民与基层政府之间。［9］激发群体性事件“气”主要来源于基层政府权力滥用造成的政府公信力下降和干群关系紧张。

二、我国群体性事件治理对策

（一）树立科学的动态稳定新思维。一是破除刚性的稳定观，建立动态的稳定思维。社会冲突论的代表科塞明确提出和阐述了“社会安全阀”（social safety valve）的概念，它是指各个社会存在的为解决社会冲突，为社会或群体的成员提供某些正当渠道，将平时蓄积的敌对、不满情绪及个人间的怨恨予以宣泄和消除，从而维护社会和群体的生存、维持既定的社会关系的一种制度和习俗。社会安全阀强调消除心理紧张在解决社会冲突、排除敌对和不满情绪中的积极作用。一个社会结构越僵化，安全阀就越重要。［10］政府在维护社会稳定中要变“堵”为“疏”，通过制度建设为公民的利益表达，不满情绪的排解提供制度化的渠道。二是摈弃运动式治理理念，建立常态化的社会稳定的体系。运动式治理强调自上而下以垂直命令、政治动员的方式，集中调动力量、配置资源，来解决社会矛盾冲突，往往能起一时之功效，但不能长久稳定。制度化的稳定，其核心就是通过公平的公共服务体系建设，科学民主的决策机制，社会风险的防范和预警机制等，为社会稳定提供强大的制度基础。三是摒弃“花钱买平安”的维稳思维，建立法治维稳的思维。基于利益冲突而产生的社会矛盾在一定程度上可以通过利益平衡和补偿的方式加以缓和。但是，因公众权利受损而引发的冲突就必须要通过法治来解决。社会的稳定不仅要确立法律至上、公平正义和保障人权等法治理念，而且要完善相关法律制度，规范社会主体的行为，保障公民的权利，规范国家机关的权力运作，提升用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

（二）拓宽地方政府决策过程中的公民参与。

在多元利益主体时代，政府大包大揽的管理方式已经过时，政府治理将是政府、公众、企业、社会组织之间相互包容、协商、妥协的过程。在地方政府决策中，凡是与民众切身利益相关的一些重大问题的出台，通过公民参与，广泛向社会征集民意，听取公众的意见和诉求，不仅可以大大降低决策的风险，减少决策失误，更能增加公众对政府的信任。一是拓展公民参与的深度。以保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权为重点，拓展公民参与的深度，大力推进决策、执行和监督过程中的公众全流程参与。在决策过程中，公民参与不仅是决策后的告知，更要推进利益相关者在决策前参与，并对决策的进程、政策的制定产生实质影响。在执行和监督过程中，通过公民参与，搜集公众的反馈建议，并能对原有的决策进行调整和纠错。二是拓宽公民参与决策的渠道。增强利用互联网和信息技术，在民情的搜集中采取“线下+线上”相结合的方式。“线下”是指依靠走访、设立民情接待等形式，在决策前广泛搜集民意，听取意见。“线上”就是通过网络和新媒体技术，建立各种在线互动平台，与公众进行实时沟通，如QQ群、微博、微信等。三是完善公民参与的制度。各级地方政府要建立一套完善的确保公民有效参与的制度体系，对公众参与主体的选择、公众权利的保护、公众参与的程序、公众参与行为规则等作出明确的规定。

（三）加强对地方政府权力的制约和监督。孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［11］加强对地方政府权力的约束和监督，“把权力关进笼子”里是防止地方政府侵犯群众权利和“与民争利”的根本之举。一是划清权力边界。一方面，要对权力的来源、权力的范围、权力的目的、权力行使的手段、权力运作的程序进行法律上的规定。另一方面，在政策的制定和执行中，厘清各层级政府之间权力的关系，理顺财权和事权的关系，防止基层政府因“权小责大”形成控制式维稳模式。二是规范决策程序。健全决策机制和程序，特别是要规范“一把手”在决策中权力。通过制度设计，完善民主集中制的流程，防止决策中的“一言堂”。建立决策后的跟踪机制和反馈机制，及时把结果向社会公开；把行政决策实施后的评价和反馈作为决策方案的修正和完善的重要依据，适时动态调整和完善决策。对决策中的失误要及时采取补救措施或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。三是推进政务公开。政务公开是最好的“防腐剂”，各项政务权力的公开透明运行，将从制度上最大程度避免权力寻租。地方政府要进一步推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，并与现代网络技术相结合，通过公开倒逼地方政府规范行为、约束权力。

（四）完善公共服务体制，增强社会结构的弹性。保障全体社会成员的基本公共服务，有助于缩小初次分配造成的不平等，为低收入群体提供基础保障，也有利于形成以中产阶层为主的社会结构，并建立有效的社会安全网，缓解社会矛盾。一是缩小区域、城乡和不同群体间的差距，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化不仅是保障人人享有基本公共服务，实际上也包含了社会公平和正义的要求。基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排，是全体公民的机会均等、结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权。［12］当前各级地方政府要加紧推进建立有效覆盖农民工的基本公共服务体系，对有稳定的工作和收入来源的农民工，纳入到城市居民社会养老保险体系中去，与原城市居民一样实行同等缴费、享有同等待遇，实现外来工的本地化和农民工的市民化，赋予所有居民同等的权利和义务，逐步缓解因社会排斥形成社会压力和矛盾。二是完善公共服务的供给体制。有效动员社会力量，构建政府主导、社会参与、协调合作、高效灵活的多元化、多层次的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，形成政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务与社会安全网机制。三是制定基本公共服务标准。基本公共服务标准化的核心就是通过服务质量的持续改善，提高公众的满意度和认可度。在公共服务标准化建设中，政府部门通过机构整合、流程再造和职能重构，提高地方政府公共服务的水平和效率；加强不同政府部门之间的有机联系和协同，实现公共服务在不同部门之间的对接。

（五）构建多元化的社会矛盾化解机制。一是守住司法底线。人民法院是依法处理社会矛盾纠纷最为权威的机关，是社会公平正义的最终防线。社会矛盾纠纷本质都在于社会关系受到了侵害、社会资源被浪费、当事人双方利益失去了平衡。地方党委和政府要引导公众依法、理性表达自身权利，支持群众依法实现自我管理、自我服务。司法机关要通过程序正义，恪守独立审判，守住法律底线，维护司法公正，保障实体正义。二是建立社会矛盾化解的协同机制。建立党委领导，各部门参与的联席会议制度，协调社会矛盾的机制建设、开展社会矛盾排查分析、指导重点矛盾化解。同时，根据行业性纠纷特点，分别由相关职能部门共同对医患纠纷、劳动争议、环境保护等行业纠纷化解联动机制。三是完善人民调解、行政调解和司法调解的衔接机制。地方党委和政府建立并完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的多元化“大调解”工作机制，构建矛盾纠纷综合信息网络平台，全面实现矛盾纠纷受理、分流、研判、预警、考评的一体化；对社会矛盾的化解做到分工负责与联合调处相结合，属地管理和集中调处相结合，通过信息互通、纠纷联合排查、部门联动、矛盾联合调解，提高疑难矛盾纠纷的调处能力。四是积极拓展司法服务功能。以司法建议的形式为党委、政府的决策提出顾问性法律意见，以法制宣传、法律咨询、公开开庭、编写教材、法律讲堂等方式，为人民群众提供专业化的法律服务、咨询和援助。

结语

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革作出了重要部署，并指出创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。在经济和社会发生深刻转型的背景下，只有通过政府和社会治理体系的整体变革，加强系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，逐步提升政府的公信力，才能为实现社会动态稳定和国家的长治久安提供坚实的基础。

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［8］转引自郑风田.政府态度、网络媒体与我国群体性事件的扩散效应——一个中观角度的实证研究［J］.江苏社会科学. 2012，（2）.

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（责任编辑 李保林）

D630.8

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1671-0681（2014）04-0125-05

蒋俊杰（1976—），江苏宜兴人，中国浦东干部学院国际合作培训分部副主任、副教授，公共管理学博士。主要研究方向：社会稳定、地方政府、社会治理。

2014-03-26

*本文是国家社科基金《我国城市化进程中的邻避危机及对策研究》（项目号12CGL102）的阶段性研究成果。