地方政府辟谣的困境分析及其应对策略研究——基于政府公信力的视角

赵丽涛

一

现代社会中各种风险明显增多，人们不仅担心自发性灾害带来的威胁，而且更加畏惧以“现代性”为特征的人为风险。近年来，诸如冰雹、大雪、洪水、地震、泥石流等自然灾害严重危及人类切身利益，给人们生存和生活带来负面影响。同时，人类又进入了复杂性和不确定性显著增强的“风险社会”时代，人为风险成为此时代的明显特征。吉登斯说，虽然现代性降低了总的风险性，不过却导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量，如金融危机、核泄漏、生态恶化、致命疾病等对人类生存和发展构成不容忽视的威胁。

当前，我国正处在自然风险、“现代性”风险和社会转型风险叠加的高风险时期。出于防范风险和规避利益受损需要，任何细微的变动都会成为公众舆论的焦点，并可能出现各种传言、谣言，这就需要各级地方政府进行辟谣，以掌控舆论、还原真相。因此，地方政府辟谣就成为社会转型期的一种常态，也是处理舆情危机和增强执政能力的重要议题。

不过，尽管地方政府对很多扰乱舆论的传言、谣言进行了有效澄清，及时辟谣，但仍存在诸多困境，遇到不少难题。在这之中，最棘手的是：地方政府辟谣遭遇信任考验，很多公众怀疑官方辟谣的效用和信度。恰如法国学者卡普费雷所说：“谣言的扩散经常显示出一种对官方渠道消息的不信任，甚至对政府本身就缺乏信任。”[1](P271)在此境况下，公众面对官方辟谣，容易出现“逢政必疑”心理，甚至形成一种“不信任”的思维定势，导致地方政府公信力危机。这主要表现在：

(一)地方政府辟谣信息被民众质疑，效果不佳

当社会出现危及群众生活、社会秩序和政府形象的谣言时，地方政府通常发布权威信息，澄清相关事实。然而，当下一些地方政府的辟谣信息总是受到指责，人们对其权威性和真实性进行质疑。甚至在某种程度上，一些公众直接忽视辟谣信息的有效性，将之视为可有可无的“无效信息”、“虚假信息”，从而导致地方政府公信力下降，出现所谓“塔西佗陷阱”现象。古罗马时代的历史学家塔西佗指出，当政府遭受公信力危机时，不管说假话还是真话，做坏事还是好事，都会被统统认为说假话、做坏事。实质上，当下一些地方政府辟谣时受到民众诘难，恰好是其公信力遭受质疑的外在表征，它深层反映出地方政府辟谣遇到了信任危机。

(二)地方政府辟谣不仅不能有效引导舆论，反而陷入舆情危机

从辟谣目的来说，地方政府驳斥不实消息，是为了防范和治理舆情乱象，使舆论趋于理性。特别是在面对突发情况和负面事件中出现大量“失真”的看法、意见和评论时，地方政府必须掌控舆情，正确引导舆论走向。但在现实辟谣实践中，地方政府辟谣与民间舆论情况往往呈现“二律背反”现象，即地方政府辟谣不仅没有实现掌控舆情的预期目标，反而“越辟越谣”，辟谣更像帮助传谣，甚至成为激化民间舆论的催化剂，最终恶化公共舆论，陷入舆情危机。在此情景下，地方政府推上舆论风口浪尖，辟谣信息与公众舆论形成恶性互动循环，陷入“辟谣”—“反辟谣”的舆论漩涡。因而，当社会上出现谣言蛊惑舆论时，很多地方政府出现“恐惧症”，不敢贸然阐明事实、回击谣言，担心不能有效阻止谣传，进而危及自身形象、消解政府权威，其结果是疲于应对谣言传播，导致公众舆情危机，弱化政府引导舆论职能。

(三)地方政府辟谣成本提高，难度加大

从本质上看，辟谣成本提高和难度加大是政府公信力缺失的外在表征和逻辑推演。当民众以不信任眼光审视辟谣信息时，地方政府仅依靠发布相关事实真相尚不足以产生较强说服力。在地方政府辟谣实践中，不难发现，一旦官方辟谣难以有效阻止传言、谣言传播，就会面临强大舆论压力，催逼相关部门增加辟谣次数、提升辟谣级别、拓展辟谣方式，因而需要更多的时间、精力、预算去寻找更具“信服力”的辟谣信息，这无形中加大了地方政府辟谣的成本和难度。

二

地方政府辟谣何以遭受信任困境是当下亟待反思的重大问题。从政府辟谣过程来看，我们需要结合“地方政府不恰当辟谣—大众媒体误导—受众(公众)理性能力”结构深入分析地方政府辟谣困境产生的原因。

(一)地方政府辟谣中存在的问题伤及公信力

1.以谎言“辟谣”，政府信誉缺失

一些地方政府辟谣之所以出现信任危机，一个重要原因就是他们为达到某种目的而在辟谣过程中以“谎言”掩盖真相。有些地方政府工作人员为了达到引导舆论和左右视听的目的，在公布真相中故意添加“水分”，习惯性隐瞒负面消息；还有的政府官员或政府发言人第一时间以不实信息制止“谣言”传播后，受到公众质疑和连续追问，无法继续应对舆论时，才不得不公布真相，然后再修补式回应，甚至推翻之前答案；更有甚者为了转移公众视线，断然否定舆论猜测或已被证实的现实，采用与事实完全相反的虚假信息遮掩真相，欺骗和愚弄民众，有意回避和隐瞒真实情况，企图以此误导舆论走向，混淆视听。虽然这些“前后矛盾的说法”和“辟谣者说谎”的方式可以在一定程度上平息舆论，达到文过饰非、逃避监督的短暂效果，不过一旦“谎言”被识破，相关调查表明一些地方政府是以虚假信息掩盖真相，则会直接导致公众对政府公信力的怀疑、指责，从而形成不信任心理。

2.辟谣主体错位，权威形象受损

面对结构复杂、形态各异的谣言，谁来辟谣考验着地方政府的公信力。因为只有选择合适的辟谣主体，提供具有说服力的信息，才能得到公众认可和信服。而在当下官方辟谣实践中，存在辟谣主体不当、混乱的问题，这突出表现在：第一，涉及地方政府部门自身及其内部工作人员问题时，有些部门只进行“自我辟谣”，不易让人信服。诚然，当谣言传播所造成的舆论矛头指向地方政府本身及其内部人员时，政府为维护自身合法、合理利益，有必要对不实信息作出回应。但问题是，一些涉及地方政府系统的传言仅靠政府自我澄清和反驳，恐怕难以充分取得民众信任。在此情况下，地方政府辟谣往往被认为是担心自身形象受损，极力维护自身权威，其公信力大打折扣。事实上，诸如地方政府造假、腐败等情况，辟谣主体就不能是该政府“自我辟谣”，因为这样的辟谣往往存在掩盖事实真相的可能，也不符合调查和监管程序[2]。

第二，一些地方政府部门职责不明确，往往“越界辟谣”，缺乏专业性和权威性。有些地方政府部门仅仅从平息舆论角度审视问题，超出自身职能范围进行辟谣，但却缺乏专业性和权威性论据的支撑，容易引起公众质疑和诘难。虽然很多部门拥有话语权，但如果不分情况进行“替代性”辟谣，恐难以消除公众疑虑。比如，2012年某市警方通过其官方微博辟谣：世界末日一说，纯属谣言[2]。显然辟谣主体应该是科学机构，而非警方。

3.辟谣方式不当，说服力欠缺

近年来，多种多样说服力欠缺的辟谣方式消解着地方政府公共话语权的有效性。这表现在：第一，缺失过程性信息的“结论辟谣”。当前，一些地方政府辟谣一般倾向于以简单直接方式否定或证伪相关传言、谣言，甚至惜字如金，认为寥寥数语就能澄清真相。这些“结论式辟谣”往往看似非常“神速”，在第一时间澄清事实，但细究会发现它们只是没有论据支撑的“干瘪瘪”的观点。这些辟谣方式缺失了调查后的过程性信息，没有必要的数据或是足够的事实支撑，这容易造成政府和公众之间出现信息不平衡、不对称和不透明现象，从而难以对公众关心的问题进行有说服力的阐释，无法真正取得公众的信任，其结果是对政府公信力产生负面影响。

第二，含糊其辞的“文字游戏辟谣”。有些地方政府部门在面对谣言时，为避免引起对自身不利的情形，要么使用似是而非的话语，要么采用“无可奉告”、“不方便谈”等方式辟谣。甚至出现了诸如“不管你信不信，反正我信了”、“这事不能说太细”、“你是准备替党说话，还是替老百姓说话”等措辞不当的辟谣方式。诸如此类的不规范话语、玩弄文字游戏、愚弄舆论的辟谣方式显然站不住脚，不仅无助于问题的解决，反而激化舆论，影响政府在公众心中的权威形象。

第三，时效性差的“马后炮辟谣”。在谣言传播和舆论混乱的时候，如果政府相关部门能够第一时间出面辟谣，在情感和心理上满足公众信息需求，就会树立良好的公信力。美国社会心理学家奥尔波特认为，谣言传播广度随其对相关人员的重要性乘以该主题证据的含糊性(R=i×a)的变化而变化[3](P17)。其中，“证据含糊性”是造成谣言肆意传播的不可忽视原因。然而，在政府辟谣实践中，有些政府相关部门在面临需要迅速辟谣情况时，反应过于迟钝，出现第一时间辟谣缺位和失语现象，凸显出落后的行政逻辑和官僚化的运作方式，总是以按部就班方式和居高临下姿态处理谣言问题，公众无法在第一时间得到权威信息，进而对政府相关部门治理能力产生怀疑。

(二)媒体推波助澜，“把关人”角色缺位

现代媒体是连接政府与公众的中介，它在传谣和辟谣过程中扮演双向沟通角色。现实社会中，很多与地方政府系统相关的传言、谣言、小道消息等大都以各种形式呈现在媒体上，由于公众的“围观”和“讨论”而形成巨大的舆论场，并对官方公信力造成不利影响。同时，地方政府面对不实消息传播，也是通过大众媒体进行辟谣，以尽快澄清事实。可是，那些对地方政府辟谣信息进行无端质疑和指责的言论同样借助媒体进行扩散，这无疑误导舆论，降低了辟谣的公信力。特别是在互联网时代，信息的发布、获取、传播难以有效追溯和控制，从而增加了监管的难度，因而各种不实消息未经“把关”就出现在网络上。与此同时，网络对诸如报纸、广播、电视等传统媒介形成“引导作用”，各种媒体为追求围观效应和眼球效应，过分追求新闻的趣味性、刺激性，在没有调查的情况下，制造、转发和传播有损政府权威形象的不实消息，而且只是提供“碎片式”传言和谣言，缺少深入的阐释和说明。正如德国研究谣言的学者诺伊鲍尔在《谣言女神》中所说：“互联网的结构和听传是一样的，由电视、广播和媒体组成的传媒体系就是它的扩音器，网上的流言飞语在那里摇身一变成为消息，虽然那只是从无名氏那里听来的消息。”[4](P199)在此情景下，关涉地方政府公信力的言论必然会肆意传播。

更关键的是，人们的直接接触范围有限，公众大多数情况下借助大众媒介间接了解外部信息，这种经过媒介选择、加工、编码后形成的信息“图景”未必是真实信息的反映，从而形成李普曼所说的“拟态环境”。“所谓‘拟态环境’也就是信息环境，它并不是现实环境的‘镜子’式的再现，而是传播媒介通过对象征性事件或信息进行选择和加工、重新加以结构化以后向人们提示的环境。”[5](P127)而且，“人们的行为是在对拟态环境作出反应。但因为是行为，如果见诸行动，行为后果就不是出现在刺激行为的拟态环境中，而是在行动发生的真实环境中。……因为在社会生活层面上，所谓人作出适应环境的调整是以虚构为媒介来进行的。”[6](P9)这意味着，人们通过网络接触到的质疑政府辟谣信息未必是真实的，特别是在网络“把关人”缺位情境下更是如此。循此逻辑，人们通过网络“拟态环境”接受的对政府不信任的或不真实信息必然影响公众判断，从而形成对政府辟谣信息的“不信任”心理。

(三)公众受信念固着偏见影响，非理性看待地方政府辟谣

所谓信念固着偏见，是人们对一定活动的一种心理准备状态。这种准备状态对随后的反映活动、信息加工会产生一定的影响。即是说，人们一旦对某种事物形成某种印象后产生思维定势，以后不仅难以改变这种印象，而且还会倾向于找寻更多的事例来支持这种印象。

当人们对有些地方政府及其相关部门辟谣公信力产生质疑时，不管政府如何解释，都很难改变对其不信任的姿态。因为一旦公众带着偏见审视牵涉政府的负面消息，就会在心理上形成“先入为主”效应，非理性地坚定最初观点。政府越是竭尽全力辟谣，公众就越是肯定自己的看法，辟谣的结果往往是对公众既有观点的愈加坚持。而且受到信念固着偏见影响，公众还倾向于按照自己的偏好处理信息，对那些支持自己原有不信任政府的辟谣观点欣然接受，反之则予以拒绝。美国学者卡斯·R·桑斯坦将这种现象称为“偏颇吸收”，他认为在这种情况下相关机构纠正人们错误观点的结果往往是对他们之前既有想法的坚持，因为他们已经对政府辟谣信誉产生非理智的判断。桑斯坦直言：“一旦流瀑已经散播了错误信息，或者群体极化效应已经使人们的错误观点生根发芽，那些试图说出真相以便澄清谣言的人也许会白费心思。”[7](P81)究其原因，是当牵涉到带有强烈感情色彩的问题时，我们总是不愿听到与我们的思维方式进行非难的辟谣信息，而一旦人们面对与自己所相信的事情相悖的消息时，他们便会采用逃避的态度，即对辟谣信息的忽视[1](P261)。由于信念固着偏见使公众思想中融入较多的情感因素，进而影响自身理性评判，自然也以“不信任”姿态看待政府辟谣。

三

美国社会学家罗斯诺指出，造谣容易辟谣难。法国传播学者卡普费雷也将辟谣视为“一门棘手的艺术”。但辟谣难，并非意味着主动放弃，任凭各种谣言肆意传播。基于对当下地方政府辟谣困境的原因剖析，笔者认为必须采取正确的应对策略，以规避谣言的负面影响，正确引导公众舆论。

(一)建立和完善政府辟谣机制，提升政府公信力

1.建立健全谣言舆情研判机制

谣言通过公众的口耳相传和“围观”在一定时空内生成特定的舆论场域，作为主体的公众在“不知真相”情况下容易受到这种“舆论场”的影响乃至左右，产生对谣言信息的非理性态度、意见和看法。化解政府辟谣困境，政府首先要对各种传言、谣言产生的舆论情况进行正确研判，即根据未经证实的信息过去和现在的影响及舆论状态，探求其性质及其运动规律，并借此预先判断相关舆情的未来发展状况。

具体来讲，地方政府要建立多层次、宽渠道的舆情信息采集与筛选机制，对涉及百姓生活和政府本身情况的各种传言、谣言进行重点关注和充分调查，特别是对于初露端倪的不实消息可能引起的舆论情况进行数据挖掘、监测及对比分析整理，能够围绕谣言的发生、发展变化，全面掌握公众所持的态度、意见及看法情况，从而提升舆情掌控能力，为政府科学辟谣提供信息支持。

2.完善政府辟谣回应机制

第一，建立辟谣回应风险评估机制。在地方政府辟谣过程中，要预先估量辟谣过程面临的潜在问题、舆论环境、信息公布情况以及辟谣可能对社会、他人造成的影响。因为政府辟谣不单是政府澄清事实、告知信息的简单过程，它还牵涉诸如信息安全(如国家机密、商业秘密等)、个人隐私、社会秩序、公众心理预期等一系列复杂问题。因而，政府在辟谣之前，必须对辟谣所面临的各种问题与辟谣可能产生的后果进行全面预测和评估，尽量避免不必要的损失和负面影响。同时，政府辟谣过程中还要加强动态监测，全方位、多渠道掌控阶段性辟谣效果，并将遇到的各种问题进行及时反馈，以便迅速调整辟谣策略。

第二，掌握辟谣的高超本领和技巧。从辟谣时效看，应建立快速反应机制。要善于把握辟谣时机，尽快在第一时间提供权威信息，消除公众疑虑，将谣言遏制在萌芽阶段。但是，这决不是简单否定或是提供一个没有数据或事实支撑的结论，而是要增加详细的过程性信息。特别在当今政治体制改革不断深入的背景下，要加大信息公开力度，完善信息发布制度，给公众充分的知情权；从辟谣方式看，要建立政府与公众之间的顺畅、合理沟通机制，使政府的坦诚透明和公民的理性程度形成一个良性互动过程。政府应该建立专业性的辟谣机构或辟谣发言人制度，在面对谣言时能够深入调查，采用规范化的语言和话语厘清事实、阐明真相，并积极鼓励诸如“辟谣联盟”、“谣言粉粹机”、“微博辟谣”等民间辟谣机构参与辟谣实践，促进辟谣主体多元化，增加辟谣效果。同时，还要拓宽辟谣途径，通过报纸、广播、电视、微博、论坛、手机短信等多种渠道辟谣；从辟谣手段看，要将法律惩治与教育引导相结合。有些人故意、恶意捏造、传播“未经证实”或“已被证伪”的消息，损害他人合法权益，破坏社会秩序，对此必须进行权威辟谣，重拳出击，及时删除、堵截谣言信息，控制谣言传播范围，并对恶意制谣、传谣的人严加惩处，建立一套追惩机制。

(二)强化媒体信息发布与传播监管，提高其公信力

第一，在制度“把关”层面，要从法律、法规上硬性保障新闻信息的客观真实性，特别是应该制定有关新闻信息发布与传播的条例，对扰乱社会秩序、诋毁政府形象以及故意质疑、指责政府辟谣的消息进行处理，并建立恶意发布、传播“不实”消息的事后惩戒制度，追究相关当事人的责任，从而为提升政府辟谣公信力提供良好的媒体环境。

第二，在技术“把关”层面，要利用现代技术手段对一些故意损害政府公信力和消解政府辟谣效果的新闻等进行监测、识别和追踪，查找其来源与传播主体。尤其在网络时代，更应该加强对新闻网站、微博、论坛等平台的监督，相关管理者、运营商要通过过滤、筛选、屏蔽等手段规范信息发布和传播，并可以尝试通过IP地址、实名注册等方式建立一套信用评价体系，为维护良好的网络信息生态环境提供技术支撑。

第三，在新闻从业人员“把关”层面，要加强新闻工作者的职业道德素质建设，增强其社会责任感。对于政府辟谣信息，新闻工作者必须坚持实事求是精神，注重调查研究，发挥“把关人”的角色作用。在工作中，不“道听途说、弄虚作假”，也不用所谓“据传、听说”等模棱两可、半真半假、断章取义的消息追求“眼球效应”。

(三)提升公民理性判断力，客观审视政府辟谣信息

辟谣不仅与澄清事实的信息有关，而且与公众是否接受这样的信息紧密相连。因而，政府辟谣就不能简单公布事实，还必须不断提升公众理性判断能力，避免因固化思维、自身情感偏见因素盲目对待政府辟谣信息。要破除“先入为主”的思维定式。对于政府辟谣和提供的澄清信息，不能只是进行简单的感性判断，也不应预先设定政府辟谣的某种性质、立场、结论，然后去寻找理由和证据去支持这种业已“先在”观点的合理性。而应该对政府辟谣进行深入分析和理性判断，在对其进行充分了解的基础上作出正确评判。提升自我独立分析能力，避免简单追随他人看法。自我批判能力是现代公民发展的必备素质，在针对政府辟谣时，能够根据自己掌握的翔实情况分析其可信度，而不是盲目认同所谓的“领袖意见”或是随波逐流。还要善于理性思考，尽量防止情感因素和偏见的干扰与影响。对于政府辟谣，我们要从事实本身出发，全面考察政府对谣言的判定及其提供澄清信息的客观依据、具体论据及逻辑分析，而不能因为诸如怀疑、愤怒、困惑、激动等情感因素与片面见解、固执成见的影响而错误甄别信息，对政府辟谣产生“不信任”心态。