浅议财税体制改革进程中的财政审计

刘亚飞

（内黄县审计局，河南 内黄456300）

党的“十八大”报告提出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”这是从全局和战略的高度全面深化经济体制改革，对当前及今后一个时期加快改革财税体制、完善公共财政体系指明了方向。根据以往的改革实践，财税体制改革一直是全面经济体制改革的突破口，而当前我国经济发展过程中遇到的诸多难题也都需要通过深化财税体制改革来破解。财税体制改革已经是如箭在弦，不得不发了。

财税体制改革的推进，需要各方面的协调配合，这其中也包括审计机关独立审计功能的发挥。正如审计署党组成员、副审计长侯凯所言:“改革就会遇到方方面面的阻力，这就要求审计要在推进财税体制改革中发挥作用。因为审计没有自身的利益，同时在专业知识上我们也具备这样的能力来揭示妨碍科学发展的体制机制弊端，另外一个有利条件，在审计过程中，我们对问题的感受很深，能听到不同的声音和意见。”财政审计是国家审计的基本职责和永恒的主题，完善财政审计的各项环节，进一步强化审计监督在国家财政收入和分配领域的地位和作用，对推进财税体制改革有着积极和重要的意义。

1 财政审计面临的问题

1994年分税制改革确立了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。然而，随着时间的推移，分税制在运行过程中存在的一些体制、机制上的负面效应也逐渐显露并积累了一系列的问题，如财政管理体制不完善、内控制度不健全、执行政策不到位、资金决策失误、损失浪费严重等。由于财政审计工作长期以来偏重于财政财务收支审计，导致财政审计监督与经济发展和财税体制改革的要求相比相对滞后，财政审计仍存在一些问题：

一是审计机关受行政隶属关系的制约，审计查出的问题得不到落实。一些问题年年审年年犯，最后陷入了年年犯年年审的尴尬境地，使审计机关的权威大打折扣，严重影响了审计的形象和公信力。刘家义审计长在向全国人大常委会做《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出，中央部门预算执行情况总体较好，但一些部门预算执行仍不到位，预算的约束力有待增强。实际上，这些问题早已是“老大难”问题，历经多年审计而依然顽固存在，也说明财政审计要紧跟财税体制改革的步伐，寻找体制机制上的深层次原因，化解当前财政审计的难题。

二是审计执法力度不够，缺乏敢于碰硬的决心和勇气。审计执法是审计成果最终体现的一条重要途径。财政审计中发现的一些带有普遍性的问题，总是由于各种原因不能严格处理。比如地方财政收入中占比不断提高的预算外资金的管理和使用，存在大量不合理、不规范的情况。但由于牵涉到地方政府的切身利益，面对来自各方面的压力，地方审计机关往往会采取妥协的方式来处理，这就使审计在一些地方成了摆设，也是对审计事业的一种损害。

三是财政审计的理论和实践脱节，实践远远落后于理论的步伐，面对财税体制改革中出现的各种新情况，势必会有各种新的理论产生，这不由得让人担心——审计实践连原有理论都跟不上，而对不断涌现的新理论，审计真的准备好了吗？

四是审计人员的能力建设滞后，审计方法和审计技术有待改善和提高。审计人员的职业素质直接决定了审计质量的好坏。审计机关从成立到现在虽然已经走过了30个年头，但高质量的审计人才依然匮乏，尤其是基层审计机关，吸收和培养能够满足未来审计需求的高素质、复合型人才依然任重道远。此外，在一些地方，由于缺乏科学的审计方法、操作指南和评价标准，加之财政审计对象的信息化建设水平较低，没有标准的数据接口能与财政、税务征管信息、国库入退库等系统实现有效的数据交换和共享，财政审计在审计方法、手段上仍习惯于查账等传统方式，AO等信息化手段的应用难以得到有效的发挥，客观上也影响了财政审计的效率和成果。

五是财政审计还存在盲区。按照惯例，国税系统属于审计署的审计对象，地方审计机关不能对地方的国税部门进行审计。而审计署囿于自身力量，只能将触角延伸到省级国税局，全国县以上国税局有3000多个，每年能够接受审计的不足5%，基层国税部门更是成为了审计的真空地带。

2 完善财政审计措施，服务财税制度改革

一是要积极争取党委、人大和政府对财政审计工作的支持，发挥审计为领导宏观决策服务的功能，切实履行审计机关对财政、预算的审计监督职责。加强对地方政府债务的审计，增强前瞻性和敏锐性，在全面掌握财政收支状况的基础上，密切关注财政运行中的突出矛盾和潜在风险，及时向人大和政府提出防范和化解财政风险的建议，为财政安全运行提供保障。同时，要积极推动审计结果公告制度，提高审计的知名度和威慑力。

二是要在财税体制改革的进程中，积极探索财政审计的新路子、新方法，敢于创新，勇于实践。财税体制改革势必要对中央和地方政府的收入来源重新进行分配，之前脱离了地方人大和政府监管的资金，必然要纳入审计监督的范围。财政审计大格局下，监督全部政府性资金和财政运行全过程，是大势所趋，这些都为我们提供了广阔的审计空间，财政审计在这些领域大有可为。

三是要顺应新形势，转变工作方法，调整审计思路。十八届三中全会明确提出“要加强财政体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”。根据这一要求，财政审计工作就要密切关注财税体制改革过程中转移支付制度运行情况，推动转移支付结构的调整和分配的规范透明，促进建立科学的转移支付项目决策和管理机制。关注转移支付资金分配分散、使用效益不高等问题，加强对农业、科教、社会保障、节能环保等重点资金、民生工程和重大政府投资项目的审计，揭示和反映政策落实不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的问题。

四是要整合审计资源，内部挖潜，外部沟通，为财政审计创造良好条件。审计机关要牢固树立财政审计大格局的观念，在内部除了要加强审计人员培训，着重培养复合型人才以外，还要改变过去各个专业审计各自为战的局面，统一组织，优化组合，优势互补，形成合力。财政审计涉及的领域比较广泛，对有些专业性较强的审计工作环节，可以聘请与财政、税收、投资等对口的外部审计力量参与进来，既可以解决审计资源不足的问题，提高工作效率，又可以降低审计风险，提高审计质量。