广东法定机构改革试点调查

黎少华 艾永梅

2013年3月6日，北京，十二届全国人大一次会议广东代表团全体会议向媒体开放。CFP供图

作为推动政府职能转变、事业单位改革的重要尝试，广东省率先在广州、深圳等市开展了法定机构改革试点，并已取得了一些经验和成效。笔者赴广州、深圳，分别与广东省机构编制委员会办公室、深圳市机构编制委员会办公室、部分法定机构负责同志召开了座谈会，实地考察了深圳市前海管理局等法定机构试点单位，就广东省法定机构试点的整体情况、深圳市法定机构改革的具体做法和经验进行了深入的了解和探讨。

法定机构的内涵与特点

法定机构是指依据特定的法律、法规或规章设立，依法承担公共事务管理职能或公共服务职能，不列入行政机关序列，具有独立法人地位的公共机构。其基本功能在于明确政府的决策职能和执行职能，政府通过立法的方式成立机构，逐步将部分执行职能社会化。

法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国。当时正值英国政府过多地干预社会经济生活，包办主要公共事务，对社会需求反应迟钝，运作效率较低，于是追求“小政府主义”的思潮开始抬头，政府部分职能社会化的构思产生，从而需要在政府行政系统之外重建一种管理架构，以承担政府转移的部分职能。在这种背景下，法定机构应运而生。由法定机构承担政府转移的部分职能，除了可提高效率外，政府也可以通过委任外界人士，吸纳外界意见，有利于法定机构自身的发展。另外，相关职能交由法定机构负责也为政府施政起着重要的缓冲作用。

同属英美法系的新加坡、香港，借鉴英国的经验，对法定机构创造性地发扬光大。上世纪80年代以来，香港不断扩大以法定机构模式执行公共服务的范围，一些不便于政府体制内执行的任务和较商业化的服务均得到了较好的执行。

法定机构有如下特点：第一，依专门法设立，职责法定。其法律制度的特点在于量身定做，充分体现管理运作上的自身特性。第二，相对独立，拥有更多自主权。法定机构本身不属于公务员体系，但具有“半官方”性质，根据政府要求和委托开展工作，又保持相对独立性，相对政府部门而言，拥有更多的人财物自主权。第三，治理结构一般由理事会、管理层组成，实行民主管理、社会监督。第四，人员身份多样。法定机构的组成人员身份多样，既有政府任命的公务员，也有政府雇员（没有公务员身份），还有自主聘用人员。第五，多渠道经费来源。法定机构的经费来源可以采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式。

广东试点的整体情况

2007年开始，深圳市就在借鉴香港、新加坡法定机构经验的基础上开始推行法定机构的试点，2011年广东省机构编制委员会办公室在借鉴深圳先行试点的基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。法定机构试点工作已写入广东省“十二五”规划纲要。法定机构作为一种管理运作模式和制度框架，其适用范围比较广泛，不仅适用于现有的事业单位、垄断性公共服务领域的企业（如地铁、机场、燃气、水务等），而且还适用于某种承担公共管理职能的行政机构以及某些参公管理机构。广东省选择承担公共事务管理职能或公共服务职能，且具有较大规模的部分省属事业单位，并从两个有地方立法权的城市——广州、深圳入手，开始首批试点。

截至目前，广东省共有13家机构已进入法定机构试点行列。主要分为以下三类。

一是已通过立法并正式揭牌运营的法定机构。共有3家，包括深圳市前海管理局、华南国际经济贸易仲裁委员会及南方科技大学。二是已经进入立法程序的法定机构。共有5家，包括广东省北江流域管理局、广东省代建项目管理局、深圳市规划国土发展研究中心、深圳市房地产评估发展中心及深圳市公证处。三是还在草拟管理办法的法定机构。共有5家，包括广东省航道局、深圳市仲裁委员会、深圳市住房公积金管理中心、深圳国家高技术产业创新中心及深圳市公立医院管理中心。

从试点情况来看，深圳在法定机构试点上最早探索，效果也较为显著，珠海目前还没有试点。

从职能上看，广东省法定机构总体分为两大类：第一类是具有公共事务管理职能的机构，第二类是提供公共服务以及提供专有技术服务为主的机构。这两类法定机构在治理结构、人员、薪酬、经费等方面都稍有不同。具有公共管理职能的法定机构，各方面制度设计偏向于行政机关；而提供公共服务及专有技术为主的法定机构，体制机制上更为灵活，更偏向于企业。

广东省法定机构改革试点是在事业单位改革的基础上进行的，但与事业单位改革又有一定区别。法定机构通过制定特定的地方性法规或者政府规章的方式，实现机构的依法独立运作，它关涉体制问题，同时也涉及内部运行机制问题。而事业单位只是改革法人治理结构，涉及的仅是内部运行机制问题。广东的试点实际上是把法定机构作为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人之外的新型法人主体进行设计。从试点情况看，新设立的法定机构集聚了上述四种法人的不同特点。在现行法律规定难以突破的情况下，目前法定机构是以事业法人进行登记，以使其获得独立法人资格，方便其对外沟通和交往，同时在其中引入法定机构的管理运作模式，创新内部的管理运作机制。

广东省法定机构试点的主要做法

（一）“一机构一规章”或“一机构一法规”，对每一个试点单位进行量身定做

从广东省的试点看，法定机构是因机构而立法，即先有机构再逐步推动立法。每一个法定机构都有相应的地方性法规或政府规章，对机构的设立、职责任务、管理运作、监督机制等进行细化规定，作为法定机构设立、运作的基础和依据。针对每一个试点单位进行量身定做，做到“一机构一规章”或“一机构一法规”，以充分体现机构在管理运作上的特性。在具体做法上，一般先以政府规章的形式，就试点单位及其管理运作做出规定，待条件成熟后再以地方性法规的形式加以规范。比如，深圳市政府就以政府令颁布了《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》、《南方科技大学管理暂行办法》，分别对两家机构的职责、权利、运作机制、财政管理、人事薪酬进行明确规定。

（二）治理结构上充分发挥理事会的作用，并体现“党管干部”和“社会治理”相结合的原则

从广东省的试点看，法定机构一般都建立了决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构，决策层有理事会、董事会和管委会等多种形式。在决策中充分发挥理事会的作用，由理事会履行试点单位重大事项的决策职能，主管部门通过委派理事会成员或出席法定机构会议来监管法定机构的运营，并可通过行使对法定机构重要岗位的人事管理权和财务预算审核及账目审计来发挥其影响力。

在治理结构的设置上坚持 “党管干部”和“社会治理”相结合的原则。

（三）明确界定与行政主管部门、下属企业的关系

首先，政府与法定机构之间充分体现“政事分开”原则。从广东的试点看，法定机构与行政主管部门的关系明晰，政府部门主要制定公共政策和发展规划，并对法定机构的运作目标、过程和绩效进行监督、协调与指导，确保法定机构的公益属性。法定机构主要负责执行政策，定期向政府主管部门反馈业务开展情况，并将发展规划、财务预算等重要事项报有关部门审定或备案。

其次，法定机构可以作为国有投资的出资人管理企业，原则上法定机构与下属企业实行“管办分离”，但可以提取一定的收益用于履行法定机构职能。例如前海管理局下设3家全资控股企业，均属国有企业性质。前海管理局作为出资人，对下属企业行使管理和监督职能，可按一定比例提取企业收益，主要用于前海合作区的开发建设以及市政府规定的其他用途。

（四）人事管理及薪酬福利制度有较大的灵活性和自主性

在工作人员的录用管理上，可自行设置岗位，自主招录人员，并可越级提拔，拥有较大的灵活性和自主性。例如，深圳市编办批给前海管理局一定员额及相应的预算金额，前海管理局自主录用，可以在内部进行人员调整。政府部门对深圳市规划国土发展研究中心只定5个处级干部，至于具体聘用人员及员工数量，该单位可根据需要自行决定。在薪酬福利方面，对于提供公共事务管理的法定机构，工作人员待遇高于同级行政事业单位。例如，前海管理局工资预算总额相当于同类行政机关的2倍，在政府部门对其工资总额、员工总额“双控”前提下自主分配。而对于提供公共服务的法定机构相对更为自主，实行绩效工资分配制度。

（五）人员身份管理上，过渡期实行“老人老办法、新人新办法”

从本质上讲，法定机构的人员都不属于政府公务员，其主要由两部分构成，即管理层和员工层，但广东的试点采取了稳步推进、双轨并行的办法，这在一定程度上照顾到原来由公务员转到法定机构那部分人员的诉求。在管理层的身份管理上，主要负责人一般由政府直接任命，保留公务员身份及对外交流、晋升通道。如深圳前海管理局的局长是深圳市政府机关党委委员，保留公务员身份及相应级别；其余3名副局长均由局长提名，市委组织部任命，属于市管干部序列。以上人员原则上都可以在政府部门交流或者晋升。在员工层的身份管理上，有两种做法：一是给予一定过渡期，过渡期采用双轨制，过渡期后一律单轨制。如前海管理局40%的工作人员来自行政部门，给予他们一年的过渡期，在此期间，可以选择回原机关单位，也可以选择留下，但留下的人需要办理公务员出编手续；二是两种制度并存。如深圳规划国土发展研究中心对于划转过来的事业单位人员，任职期间可以按法定机构员工获得薪酬，退休时享受事业单位职工待遇。一些法定机构将原来具有公务员身份的“老人”采取档案封存、工资空转的方式，退休时享受同级公务员待遇，任职期间领取市场化薪酬。

（六）多元化的经费来源，过渡期仍以财政拨款为主

广东省的法定机构根据机构职能和类别的不同，实行核拨经费、财政补助、政府购买服务或自筹经费等多种经费形式。如深圳前海管理局目前采用政府预算、统一拨款形式，深圳市规划国土发展研究中心目前以政府购买服务的形式获得所需经费，华南国际经济贸易仲裁委员会通过收取特定项目服务费获得经费。总体而言，广东省大多数法定机构仍处于财政全额拨款的试运行阶段。

试点的主要效果及难点

（一）广东省法定机构试点的主要效果

广东省特别是深圳市之所以能在全国首开先例，并能取得一定突破和成效，主要得益于制度设计的合理以及协同推进的高效。从法定机构的运行情况看，取得了如下效果：

1.实现了政府职能的转变，是现行体制下更好履行政府职能、政府行政体制改革的一项突破。法定机构的改革，使政府可以在编制有限的条件下集中财力，高效办事。如广东省编办负责人指出，随着社会的进步，越来越多的事务是政府做不好的，而完全交给企业也不可行。法定机构作为一类社会组织，体现了政府和社会的联合管理，既提高了公共服务和公共管理的效能，也通过政府监督和社会力量的参与保证了法定机构服务的公益性。

2.推动了公共服务体系的完善。前海管理局有关同志认为，法定机构是公共管理服务的一种创新，原来市民办理一项业务需要跑许多部门盖章，现在前海管理局设立了综合办事大厅，把政府下放的一些审批事项放进来，提供“一站式”服务，大大提高了办事效率。

3.推动了事业单位整合资源，规范管理，创新机制，为事业单位的分类改革探索出一条新的路径。广东省编办负责人表示，如事业单位不改变其官僚化、体制僵化和低效率的管理体制，政府就会将更多的公共事务发包给社会组织来做。而事业单位如果通过法定机构改革，明确事业单位的功能定位，有助于改善内部治理结构，搞活机制，激发人员的积极性和主动性，从而能够更为有效地承担政府的公共服务职能，扭转自身日益边缘化的困境。

（二）广东省法定机构试点的难点

从调研情况看，广东省推行法定机构试点时，也存在一些困难和问题，主要有以下几方面。

1.政府部门与改革单位在职责划分和利益分配方面存在一定难度。一些行政主管部门担心改革将使其部门利益受到损害， 改革的积极性不高；也有的主管部门习惯于现有的事业单位管理体制和运行机制， 担心改革会带来不稳定因素。

2.现实中争取各部门同力推进的难度较大。法定机构改革涉及多方利益和各部门职责权限的再分配，也会涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、机构编制、财政投入制度、福利制度、社保制度改革等。广东省法定机构改革在党委政府主要领导的大力推动下，形成了编办、组织、财政、人力资源社会保障、法制等部门共同配合的工作机制，保障了法定机构试点工作的协同推进。

3.与相关部门在人事、财务等管理机制对接上还有难度。在一些法定机构改革推行不下去的案例中可以看出，面临的困难还不少，比较突出的是身份问题。如广东省航道局在推行法定机构试点时计划保留原有人员参公身份，但人力资源行政主管部门不同意，试点工作不得不搁浅。

4.立法本身的难度大。法定机构立法成本高、时间长。即使从时间成本较低的政府规章入手，也需要耗费大量人力、物力进行反复论证和听证工作，程序比较繁杂。所以，虽然广东法定机构改革试点工作开展较早，但总体进展还不是很快，即使一些事业单位想改为法定机构，由于法律滞后不得不先按照现行事业单位进行分类改革。

广东省法定机构试点的经验在一定程度上为推动政府职能转变，激发事业单位活力，实现政事分开、管办分离，改变事业单位职能定位不清晰、去除行政化提供了一些思路。

（作者分别为北京商业管理干部学院副教授，助理研究员）