地方竞争战略转向

马玉荣 王艺璇

“官出数字、数字出官”。多年来中国地方GDP竞争激烈，“发展”也只盯住了GDP，盯住了高楼大厦、广场马路、高铁地铁这些物质性的建设，但是，今年这种GDP竞争现象有所缓解，地方竞争战略转向，“降速提质”、竞申自贸区等成为一些地方政府的选择。

地方“降速提质”竞申自贸区

许多地方政府工作报告把申报自由贸易区列为重点工作，如浙江、山东、辽宁、河南、福建、四川、广西和云南等省，以及苏州、无锡和合肥三个城市在内的十余个地方。据报道，天津和广东实地调研已经完成。2月l2日，陕西省政府常务会议指出，积极借鉴上海的做法和经验，加快丝绸之路经济带西安自由贸易园区的各项准备工作，力争成为国家首批试点地区。

根据31省（区、市）政府工作报告，今年GDP增长目标与去年实际增长相比，黑龙江省上调0.5个百分点，达到8.5%，海南省上调0.1个百分点，达到10%。除黑龙江、海南上调GDP增长目标外，山西、内蒙古等7省份GDP增长目标与去年持平，其余22省份则下调了GDP增长目标。吉林省下调的幅度最大，由2013年的12%调至今年的8%。

中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文教授接受《中国经济报告》记者采访时说：“近年，天津、重庆、内蒙等地方经济发展速度快。各地做法不同，天津是由滨海新区制造业带动，滨海新区是国务院批准的第一个国家综合改革创新区；重庆是中央给了许多政策扶持，批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆两江新区是由国务院批复的第三个国家级新区，而且国家发展改革委批复重庆为全国承接产业转移示范区等；内蒙依托资源产业，如煤炭，前些年煤炭价格高时，给当地经济发展注入了活力。”

相比之下，北京和上海等东部地区GDP增速比较慢。统计数据显示，GDP增长预期西高东低的局面非常明显。

对这种现象，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志表示：“一是地方需要竞争。国外也有类似情况，如美国是一个联邦制国家，在各级州和地方政府之间也存在着竞争。但竞争应有一个统一的平台，在公平的政策环境中竞争，在统一的市场中竞争。中国需要改革开放，需要探索，但自贸区建设不宜遍地开花，这会影响总体布局和整体效益。二是体制不完备。改革开放需要探索实验，但要通盘考虑，要有统一构想。地方可以竞争，但要在统一平台上规范竞争，不能采取过多的让利手段，或不考虑环境问题。”相关资料显示，目前中国地方竞争依然主要由政府主导，市场主导则明显偏弱。

孙久文对记者表示：“一方面地方政府有发展经济的冲动。攀比GDP，增加财政收入等，以往GDP是地方政府干部成绩考核的重要指标，地方官员晋升导向是重要追求；但另一方面，中央给地方的导向性也非常明显，不可能按地方自己想法行事。”

中国民（私）营经济研究会研究员朱小群认为，当经济增长和环境保护出现矛盾时，唯有一方做出让步，才可能使矛盾暂时调和。面对2013年1月雾霾的严重天气，北京市紧急叫停高排放企业生产、停驶大量机动车。推而广之，我们要问：全国的污染形势如何？要不要从长计议、优化措施，坚决控制一些污染源？紧急措施是有用的，但仅靠这些措施远远不够，也常常是低效的。无论是紧急的还是长期的措施，肯定会影响经济增长速度。这一点，我们必须承认，必须认可，必须取舍。要处理好经济增长与环境保护的关系，经济发展必须达到科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的要求，中国融入全球经济一体化，必然会加速市场化转型进程，对环境保护提出了新的要求。

对于地方政府在经济竞争中出现的转向迹象，侯永志表示：“地方政府可做的事不少，如环境改善、基础设施、秉公执法等。如果地方实力强，还可支持企业技术创新。近年来美国的‘页岩气革命显现出强大威力。但是美国页岩气开采技术的巨大突破，是与上个世纪70、80年代以来美国政府持续的大规模投入分不开的。”

侯永志还说：“企业与政府应良性互动。企业缺乏资金，多数企业不愿意承担创新风险，因而政府在推动企业技术进步方面应大有所为，也有发挥作用的广阔空间。”

地方GDP竞争弊端

地方竞争有利也有弊。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧指出，以往地方长期追求GDP增长形成了地方政府“公司化”倾向，地方政府与市场配置的关系已经相当扭曲，越位、错位和缺位问题十分突出。

针对地方政府公司化，有人甚至提出了官僚资本的提法，但对此，也有学者不同意，认为太政治化。理由是地方国企已比较少，在全民所有制中占比并不高，怎能用官僚资本这一概念？

但宋晓梧对《中国经济报告》记者表示，地方政府GDP竞争积累的问题还包括以下几点：割裂统一市场、破坏法制环境。一些地方为 “促进本地区经济发展”，使用行政手段干预市场公平竞争，对本地区企业及产品采取地方保护，抵制外地产品进入，严重影响生产要素和商品的合理流通。 地方保护主义泛滥的地市，公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门，甚至纪检监察部门都为外地产品的进入设置障碍，宣传消费本地产品是“爱县”、“爱市”，而消费外地产品属违纪行为，甚至要受到追究。 在本地企业与外地企业发生经济纠纷时，地方法院公然袒护本地企业。

他还指出，地方对于GDP的追求和竞争，在很大程度上扭曲了城镇化进程。许多地方政府将城镇化当做经济发展的一种手段，未走出片面追求GDP高增长的套路。 在制造业投资受阻的情况下，一些地方政府选择大拆大建造城之路。统计显示，有12个省会城市要建55个新城；144个地级城市要建200个新城；161个县中67个要建新城。已公布规划面积的96个新城，占地超过6000平方公里。全国还有不少于30个城市要斥巨资重建古城。

从不平衡走向平衡？

国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠在“中国经济50人论坛2014年会”上表示，除了地方政府过度竞争弊端越来越多，区域差距也非常大。一是财政收入；二是巨大的区域差距导致的人均收入差距巨大；三是公共服务，发达地区与不发达地区在教育、医疗等方面差距巨大；四是承担社会责任的差距。

理论上，目前区域发展不平衡有“政策说”、“多因素共同作用说”和“地理因素基础作用论”等，但中国区域发展不平衡有自己的特殊情况。对此侯永志的观点是：“影响发展的因素有很多，解决发展不平衡的着眼点应是让各地居民享受的公共服务大体一致。”

自2009年起，国家先后批准了珠三角、海西经济区等数十个区域经济发展规划。孙久文指出：“这些年出台的区域政策有它积极的作用，原来一届地方领导一套思路，换领导，发展方式甚至发展方向都出现改变。现在是中央批政策，地方即便换帅，地方政策也能保持连续性，避免了发展紊乱。”

2月10日，国家发改委公布了涉及西部12个省、市、区的西部大开发九大重点领域，包括加快推进交通、水利等重点基础设施建设，启动实施新一轮退耕还林工程；推进特色产业发展；发展科技文化和民生事业，提高群众生产生活条件。

今年将推进重庆两江、甘肃兰州、陕西西咸、贵州贵安等新区建设，继续支持成渝、关中—天水、广西北部湾等重点经济区加快发展。国务院已于1月6日批复同意设立陕西西咸、贵州贵安两大新区。这是继重庆两江新区和甘肃兰州新区之后，新获设立的两个内陆国家级新区。这些措施，有利于扭转区域发展不平衡的现状。

2月24日，国家统计局公报显示，2013年全国居民人均收入增速10.9%，“跑赢”GDP增速7.7%。

发挥市场作用，优化地方考核

2013年6月，习近平主席提出“再不能简单以GDP论英雄”。年底，中组部又发文明确要求，“考核不能唯GDP，不能搞GDP排名，限制开发区域不再考核GDP，要加强对政府债务状况的考核，考核结果使用不能简单以GDP论英雄”。

但如果弱化GDP考核，地方政府的内在激励又从何来？该采取何种手段促使地方转变竞争模式？

宋晓梧提出的办法是将公共服务作为地方政府的主要考核内容，他在2010年就提出，应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。

张承惠在“中国经济50人论坛2014年会”上也主张：“弱化GDP的考核，弱化对投资的考核，进行综合治理。在全国范围内推进公共服务均等化，增加决策的透明度等等。投资决策的透明度增加了也有利于社会约束地方政府的行为和权力。”

侯永志则坦言：“过去政绩考核也是多方面的，考核指标不仅有GDP，只是GDP的分量偏重，将来权重应适当下降，发展还是需要的。至于将来是不是主要考核公共服务，还需要讨论。公共服务的重要性要提高，但不能说主要考核公共服务。如果地方发展了，实力增强了，地方的就业问题、公共服务等问题就容易解决，而如果地方自己实力不强，就需要有中央更多的转移支付，这样中央的负担会加重。”

总之，如何改变地方政府的考核内容虽然存在一定争议，但地方竞争的激励机制需要继续深化改革，让市场发挥更大的作用，已大体形成共识。

至于地方对于改革是不是取观望的态度，侯永志认为：“不能轻易下这样的结论。改革进入目前这个阶段，很多问题不容易看清楚。什么样的改革会增强国家治理能力？使市场在资源配置中起决定性作用的具体措施是什么？地方政府未来在经济发展中应起到什么作用？地方政府与国有企业到底是什么关系等等，这些都需要很好的研究，需要有关方面认真思索。”

2014年1月3日，上海自贸区综合服务大厅人头攒动，咨询登记注册的企业个人纷至沓来。CFP供图

表1 2013年各省GDP和2014年增长目标一览

地区 2013年GDP增长目标 2013年GDP总量 2013年GDP增速 2014年GDP增长目标 GDP增速（升/降）

广东 8.0% 6.2万亿元 8.5% 8.5% —

福建 11% 2.2万亿元 11% 10.5% ▼0.5%

贵州 14% 8000亿元 12.5% 12.5% —

陕西 12.5% 1.6万亿元 11.10% 11% ▼0.1%

内蒙古 12% 1.68万亿元 9% 9% —

云南 12%以上 1.2万亿元 12.1% 11% ▼1.1%

甘肃 12% 6300亿元 12.1% 11% ▼1.1%

宁夏 12%左右 2600亿元 10% 10% —

西藏 12.5% 802亿元 12.5% 12% ▼0.5%

江苏 10% 5.9万亿元 9.6% 9% ▼0.6%

黑龙江 11% 1.48万亿元 8% 8.5% ▲0.5%

吉林 12% 1.3万亿元 8.3% 8% ▼0.3%

辽宁 9.5% 2.71万亿元 9% 9% —

湖北 10% 2.5万亿元 10.1% 10% ▼0.1%

浙江 8% 3.8万亿元 8.2% 8% ▼0.2%

江西 10% 1.4万亿元 10.1% 10% ▼0.1%

河北 9% 2.83万亿元 9% 8% ▼1.0%

北京 8% 1.95万亿元 7.7% 7.5% ▼0.2%

上海 7.5% 2.16万亿元 7.7% 7.5% ▼0.2%

天津 13.8% 1.44万亿元 12.5% 11% ▼1.5%

重庆 13.6% 1.3万亿元 12.3% 11% ▼1.3%

数据来源：马玉荣 王艺璇根据资料整理

如何改变地方政府的考核内容虽然存在一定争议，但地方竞争的激励机制需要继续深化改革，让市场发挥更大的作用，已大体形成共识

28省份公布2014年GDP增速和CPI调控目标。