论我国中央卫生行政机构的变迁

袁国铭 陈新利 张 乐 樊 波

1 中国人民大学，北京，100872；2 四川省大竹县中医院，达州，635100；3 煤炭总医院，北京，100028

2013年3月，第十二届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革和职能转变方案的决定，将原国家卫生部和国家人口与计划生育委员会的部分职能予以合并，新组建国家卫生和计划生育委员会，作为新一届中央政府的卫生和计划生育行政主管部门。至此，我国中央卫生行政机构正式进入卫计委时期。依据立法学原理，作为中央政府组成部门的卫生行政机构，享有制定部门规章的权力。部门规章是我国法律的主要渊源之一，其地位低于宪法、法律和行政法规，但高于其他规范性文件。卫生规章是卫生法律体系的重要组成部分，从数量上说，占据了整个卫生法律规范的绝大部分。因此，研究卫生规章立法主体的演进，即中央卫生行政机构的沿革，有助于了解我国卫生法制现代化的进程。

学界普遍认为，“清末修律”标志着我国法制现代化的开始[1]，但我国卫生法制现代化的开启则要推迟至民国初年。据钱穆先生考证，汉代政府“化家为国”[2]，因此汉代的“太医令”只是皇家御用的医疗机构，并非卫生行政部门。后来唐代承汉制设置“太医署”，沿袭至宋元设置“太医局”和“翰林医官院”，明清时期设置“太医院”，也都保持了这样的传统。直至民国初年，我国历史上都未曾出现过中央卫生行政机构[3]。加上中华法系是诸法合体的立法传统，历史上纵然有少许医药卫生方面的法令，也都是以刑律的形式散见于各个时期的法典。因此，应从民国时期开始研究中央卫生行政机构发展的变迁。

1 民国时期的中央卫生行政机构

中华民国(1912-1949年)历时38年，共经历了3个不同历史时期，即南京临时政府时期、北洋政府时期和南京国民政府时期。1911年12月3日，南京临时政府通过了《临时政府组织大纲》，大纲规定大总统有制定官制、官规并享有任免官员的职权。随后，孙中山出任临时大总统。次年3月8日临时参议院通过了《临时约法》，旨在取代前期公布的《临时政府组织大纲》[4]。中华民国《临时约法》是我国历史上第一部资产阶级性质的宪法，依其规定，国会是国家的立法机构，但在国会成立前，由参议院代行立法权。参议院存续时间不长，期间共通过了二十四件政府组织法(官制)。其中《内务部官制》规定，内务总长负责管理全国范围内卫生、户口、宗教、田土、水利、警察、礼俗、工程、公益善举及选举等公共事务[5]，这是我国历史上对中央政府组成部门分管卫生行政工作的最早记载。

北洋政府时期的内务部并不是专管卫生的行政机构，其职能相当于今天许多部委的叠加，内务部向下再设卫生司分管全国卫生行政事宜。此时，卫生部虽未诞生，但中央政府中设置内务部卫生司已是创举。随后“南北议和”，临时政府迁往北京，参议院随之解散，民国继而步入北洋政府时期。随后多年，军阀混战不止，但政府架构基本上承袭了民国初年的建制。内务部作为民国初期的中央卫生行政部门，在其存续期间，陆续颁行了一批规范性卫生法律文件，这可被视为卫生法制建设的开始。期间对后世较有影响力的规范性文件主要有《管理医士(中医)暂行规则》、《管理医师(西医)暂行规则》及其实施手续，《管理药商章程》、《陆军医院规则》、《清洁方法消毒方法》、《陆军传染病预防规则》、《火车检疫规则》、《陆军传染病预防消毒方法》、《传染病预防条例》等。其中《管理医师暂行规则》和《管理医士暂行规则》是我国历史上最早出现的医师分类管理立法和医师资格准入立法[6]。

1928年6月奉系军阀撤离北京，国民政府在南京发表全国统一宣言，标志着北洋政府的瓦解与南京国民政府时期的到来。1928年初，南京国民政府公布了《内政部组织法》，规定内政部负责管理全国范围内的地方行政，其中包括人口统计、土地测量、公共卫生、社会保障与救济、水利工程等事项，内政部下设卫生司，负责卫生行政事务。年末，南京国民政府公布《政府组织法》，以立法的形式确立了五院制，即中央政府由考试、司法、立法、监察、行政五院组成，其中国民政府行政院由内政、财政、卫生、外交、军政、水利、教育、铁道等多个部委组成。此时的行政院卫生部由之前的内政部卫生司升级而来，这也是我国历史上第一次出现以“卫生部”命名的中央卫生行政机构[7]。卫生行政部门地位的提升，带动了卫生立法活动整体的繁盛。据统计，在随后的两年里，卫生部共通过规范性法律文件七十余份，对后世影响较大的有《种痘条例》、《管理药商规则》、《传染病预防条例施行细则》、《助产士条例》和《管理医院规则》等[8]。

1930年，南京国民政府决意降级行政院卫生部，随后卫生部改称卫生署，交由内政部管理。受行政地位降低的影响，随后5年，卫生署共通过规范性文件45份，卫生法制建设的速度大大减缓了。5年间除去《中央医院章程》、《西医条例》和《麻醉药品管理条例》属于新立法外，其他立法都只是对以往法律的修订。1935年，南京国民政府行政院颁行卫生署组织法，重申卫生署隶属于行政院，负责管理全国范围内的卫生行政事务。次年，行政院修订并公布《卫生署组织法》，对卫生署的隶属问题做了进一步的规定。这次变动虽然不涉及名称，但由于卫生署重新划归行政院直隶，所以地位是实实在在提高了[9]。随后两年，卫生署颁行规范性文件34份，立法活动较之前频繁了许多。期间产生了许多颇具建树的卫生规范性文件，如《管理成药规则》、《红十字会管理条例》、《中医条例》、《医师甄别办法》及《医师甄别委员会章程》等。1938年卫生署再次下划内政部，随后两年，立法活动渐少，仅有的几次立法也主要是围绕先前法律而展开的修订活动[10]。1940年春，国民政府决议再次升级内政部卫生署，改由行政院直隶，这种建制一直保持了8年。1947年，国民党中执委常委会决议改组国民政府，正式颁布了《行政院组织法》，并最终形成了以行政院为中央政府的政府架构。依据《行政院组织法》，行政院由“十四部三会”组成，其中卫生部即是由先前行政院卫生署改制而来[11]。这期间卫生署(部)共开展立法活动百余次，累计公布规范性文件75份，是民国卫生立法的第2个鼎盛时期。其间诞生了对后世影响颇深的《医师法》和《药剂师法》，《医师法》还首创了医师资格考试(检核)制度，这一制度一直被沿用到今天，代表了民国时期卫生立法的最高水平[12]。

2 新中国的中央卫生行政机构

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议在北平召开，会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，并制定了《中央人民政府组织法》(1949)和《中华人民政治协商会议共同纲领》(1949)。据《中央人民政府组织法》(1949)记载，政务院下设文教、政法、财经和人民监察4个委员会，以及内务、外交、公安、贸易、文化、教育、卫生、铁道、邮电、水利、劳动、情报、新闻、出版等多个部委和行署；其中文化教育委员会负责指导卫生部、文化部、科学院、教育部、新闻总署和出版总署的工作。由此，中央人民政府卫生部正式成立，作为中央人民政府的组成部门之一，成为当代卫生法制建设的主要力量，我国卫生法制建设也步入了新的时期。

1954年9月，全国人民代表大会第一届第一次会议在北京召开，会议通过了《宪法》(1954)和《国务院组织法》(1954)。依《国务院组织法》规定，国务院下设公安、监察、国防、财政、商业、司法、内务、外交、文化、教育、卫生、铁道、邮电、水利、高教、农业等多个部委。原中央人民政府卫生部改称中华人民共和国卫生部，是国务院的组成部门之一，这种体制一直延续到2013年。新中国卫生部时期是我国卫生法制建设大发展时期，尤其是1999年确立了“依法治国”的基本方略之后的十余年是我国卫生立法的高速发展时期。截至目前，我国共有卫生法律十余件，分别是《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国红十字会法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国献血法》、《中华人民共和国执业医师法》和《中华人民共和国食品安全法》，另有卫生行政法规二十余件，卫生规章四百余部，社会主义卫生法制体系已初具规模。

这期间，还曾长期保持着卫生部管理国家中医药管理局和国家食品药品监督管理局的局面。1949年11月，中央人民政府卫生部下设医政处中医科，1953年中医科升级为中医处；次年，中央人民政府卫生部改称中华人民共和国卫生部，同时设置中医司，负责管理全国范围内中医事务；1985年，卫生部党组提出改革中医药管理体制；1986年，国家中医管理局成立；1988年，国家中医管理局改组为国家中医药管理局，隶属于卫生部。随后几年，《中华人民共和国中医药条例》问世，标志着我国中医药立法进入了快车道。1998年3月，卫生部药政司与原国家经委管理的国家医药管理局合并，并吸收了国家中医药管理局的部分职能，组建了国家药品监督管理局，作为国务院直属行政机构。2003年3月，十届人大一次会议审议批准在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。2008年3月，十一届人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，国家食品药品监督管理局划归卫生部管理。至此，形成了大卫生部的基本格局，卫生部主管国家卫生行政事务，并直接管理两局；国家中医药管理局负责拟定中医、民族医、中药、中医药结合、中西医结合的方针、政策和发展战略；国家食品药品监督管理局负责全国范围内药品生产、流通、销售、使用等多环节的管理。

2013年3月第十二届人大一次会议通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，这次机构改革对卫生行政部门有着深远的影响。出于对医改的深入推进及医药分家的考虑，国家食品药品监督管理局升格为国家食品药品监督管理总局，接受国务院直接领导；原国家卫生部和国家人口和计划生育委员会合并，组建新的国家卫生和计划生育委员会。我们相信随着中央卫生行政部门地位的进一步提高，我国卫生法制建设必将迎来一个新的发展时期。

[1]公丕祥.清末法制改革与中国法制现代化[J].江苏社会科学，1994(6)：27-29.

[2]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：三联书店，2001.

[3]梁峻.中国古代医政史略[M].内蒙古：内蒙古人民出版社，1995.

[4]谢振民.中华民国立法史[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[5]陈明光.中国卫生法规史料选编(1912-1949.9)[M].上海：上海医科大学出版社，1996.

[6]樊波，梁峻.浅析中华民国卫生法制之得失[J].中国卫生法制,2011，19(1)：10-15.

[7]樊波，梁峻.浅析中华民国中央卫生行政机构之嬗递[J].北京中医药，2011，30(2)：154-155.

[8]樊波，梁峻，袁国铭.南京国民政府时期中医药立法研究[J].中医学报，2011，26(5)：637-639.

[9]郭卫，林纪东.中华民国宪法史料[M].上海：大东书局，1937.

[10]徐百齐.中华民国法规大全(第一册)[M].上海：商务印书馆，1937.

[11]徐矛.中华民国政治制度史[M].上海：上海人民出版社，1992.

[12]樊波，梁峻.民国时期医师、医士制度研究[J].中医杂志，2011，52(10)：818-820.