对政府性投资项目引进财务总监监督控制的探讨

●王卫星

对政府性投资项目引进财务总监监督控制的探讨

●王卫星

随着我国城镇化、工业化的进程速度加快，地方建设融资需求也日益增长。为了解决地方政府项目资金紧张的问题，地方政府通过设立融资平台公司尝试对外进行项目融资来刺激地方经济发展，虽然这种短期的对抗性政策取得了明显效果，在我国经济萧条时期发挥了重要作用，但是在不断加大投入政府性项目建设过程中，政府管控项目在财务上的能力明显不足，建设项目的财务管理混乱，导致工程成本过高，财务风险加大，缺乏一套行之有效的监督控制机制，长此以往，必将使一些亟须关注和解决的政府监管问题积重难返。

一、目前政府性投资项目财政监管中的制度性缺陷

政府性投资项目建设工程与一般意义上的建设工程一样，其寿命过程包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工结（决）算及后评估这些阶段。现行政府监督职能工作范围只涵盖了施工和竣工结（决）算两个阶段，重点放在对工程竣工验收后的结算审计，显然，这是一种事后的静态监督，事前和事中基本没有介入。这种只注意到单一环节和单一阶段，不考虑相关相邻影响因素的监督工作模式是静态的而不是动态的，这就使整个工程实施过程出现了监督视野的“盲区”，政府性投资项目不可避免存在着资产和财务管理上的问题。主要包括：

（一）工程成本控制难

有的因项目前期工作未能做细，设计、勘察不到位，概算粗略，中途变更较多；有的甚至存在人为压低工程投资概算，以换取上级顺利批复；有的管理费严重超支，从而加大了工程建设成本。如此导致预算超概算，决算超预算，工程造价失控。

（二）资产管理意识弱

部分工程项目重钱轻物,重购置使用轻日常管理，资产管理还没有摆上应有的位置。资产管理体制不够顺，资产管理制度不完善、职责不明确，健康、良好的管理体制尚未完全建立。

（三）资产管理效率低

部分项目单位管理较松散，没有从节约、整合资源的角度合理安排固定资产购置预算，存在资产重复购置、长期闲置的现象，降低了资产的使用效率，造成资源浪费。往来款和对外投资处理不够及时，形成有账无实、名存实亡的空壳资产。

（四）会计核算管理不够规范

有的基建项目早已完工，但未及时办理竣工决算，一直挂在基建账上未及时结转固定资产。部分项目单位的财务和资产管理部门之间缺少沟通，定期资产盘点制度未能得到有效执行，导致单位资产实物和账面相互脱节。

二、向政府性投资项目单位引进财务总监监督的可行途径

（一）引进财务总监监督机制的分析

纠正上述政府性投资项目建设中存在的问题，监督管理工作必须贯穿前期准备、实施直至竣工投产的项目建设全过程，而派驻财务总监正是落实这一任务的可行工作机制安排。目前，我国很多重大工程项目的资金来源主要是政府直接投资和向银行贷款。不管是政府直接投资还是向银行贷款，这些国家重大项目的资金投入具有规模大、周期长、获益时间长和风险大等特点，对其在财务上的监督和管理必须摆在突出的位置上。因此，利用市场经济手段，把派驻财务总监工作机制运用于政府性投资项目建设的过程，符合项目建设内在客观工作规律，同样可以有效解决财政监督的“事前、事中监督缺位”这一困扰财政工作多年的问题，确保财政资金拨付使用的规范、安全、有效。

（二）引进财务总监的重要作用

向政府投资项目派驻财务总监工作，其作用体现在以下两个方面：第一，对预算实施监控。现阶段，我国很多重大建设项目的预算不严，工程项目在建设过程中对预算资金的使用随意性较大，缺乏有效的成本收益评价核算，对项目的风险控制的能力较弱。引进财务总监机制，参与整个项目的预算安排和管理，对建设项目进行事前立项，检查项目认证的可行性，做到对整个项目建设资金监督从立项、建设、调整到竣工阶段都参与其中，并协助和督促建设单位拨付制度建设，通过制定项目资金管理程序，从而能够完善财务核算体系。第二，规范建设项目财务管理。引进财务总监，在一定程度上完善了内部控制人的监督机制，通过实施核算筹划、资金使用情况检查、项目成果鉴定等从而形成一套完整的监督机制。当然，整个监督还应该建立在我国《招投标法》和《政府采购法》等相关法规上，及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。从而及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失。

（三）财务总监的具体工作目标

1、规范项目投融资计划编制工作程序。围绕资金计划、资金筹集计划和债务计划编制工作，规范相应的工作程序，明确工作职责，确保计划编制的准确性、客观性、科学合理性和可操作性。

2、加强项目基建资金管理、规范财政资金拨付程序。严格项目资金拨付程序，根据项目的投资计划、年度支出预算、项目合同、建设进度及各类资金到位情况，分期分批拨付工程进度款；对全额使用预算内资金的建设项目进行资金直拨承建商、供应商的试点。

3、规范工程变更程序，严格控制工程造价。杜绝政府投资项目中超概算问题，严格控制工程造价，规范工程变更。

4、加强工程实施过程控制，及时把握项目信息。参与项目的前期工作、建设、结决算及项目资金管理等全过程、全方位的管理，强化政府投资项目执行过程的事中、事后监管。

三、建立向政府性投资项目引进财务总监的工作体制和机制

向政府性投资项目派驻财务总监是加强财政监督工作的创新和探索，应将财务总监派驻工作视为一项经常性工作加以规范。对政府性投资项目但凡达到派驻工作标准的一律实施财务总监派驻制度。突出财政对政府性项目综合监管的工作思路，强调全程参与项目建设过程，通过对建设项目的预、决（结）算和建设资金的支付请求等财务重要事项实行联签制度，对其存在的问题及时提出意见和建议，进一步规范项目财务会计管理行为，提升财政对项目建设的监管水平。

（一）整合财政性投资项目财政管理机构设置和人员配备

纯粹项目的财政监督工作并不存在，财政监督，尤其是合法合规性的监督管理依附财政管理（分配）而存在。财务总监派驻工作要与相关职能业务处室合署运作，加强工作的组织和协调性，这样才符合财政监督管理工作内在工作关系规律要求，体现财政管理与监督工作的一体化要求，提高工作效益和人力资源的有效应用。通过整合政府性投资项目的财政管理监督工作职责，财务总监作为加强政府投资项目财政管理的有机组成力量，按其内在工作机制与业务处室实施工作接轨，整合相关工作职责，理顺工作关系，形成合力。

（二）形成重点政府投资项目派驻财务总监常态工作机制

派驻财务总监符合政府性投资项目在广度和深度上进一步加强管理的要求。设定派驻条件和工作程序，凡符合条件的需重点监管的政府性投资项目均派驻财务总监，对政府性投资项目的监督管理工作“横向到边”，使派驻财务总监工作成为加强政府性投资项目管理的一项日常固定工作。

（三）突破财务总监人员选配的原有条件限定

财务总监实施对派驻政府性投资项目财政监督管理是一项专业性、技术性和业务性较强的工作，既需了解项目工程技术业务，又需熟悉相关的财经法律法规和政策规定，财务总监自身过硬的业务和政策素质是完成对政府性投资项目规范管理工作和保护建设资金安全、规范、有效的重要保证。因此，应坚持高标准的选拔条件，严格派驻工作，使对项目的监管工作能落到实处。同时，考虑到财务总监工作面向基层一线，更能培养干部的服务理念和大局意识。因此，可将派驻财务总监视为干部培养和锻炼的有效途径，突破财务总监职级方面的要求，使重点政府性投资项目的监管工作在人力资源方面得到保障。

（四）落实财务总监对政府性投资的监督管理工作职责

如果仅就监督而做些监督工作，就会使财务总监的工作流于形式，大多数情况下，财务总监仅对项目能做些沟通联系、组织协调、情况汇总分析等辅助工作，起不到监督的效果。向政府性投资项目派驻财务总监的工作制度安排，其优点在于使财政管理的触角能够延伸到项目单位，解决财政管理在政府性投资项目“缺位”和“不到位”的问题。因此，在理顺财务总监与相关业务处室的工作关系的基础上，财政管理与监督检查实施对接，落实财务总监工作职责，结合财务总监现场监管优势，是发挥财务总监作用的关键。要按照财政综合监管的工作要求，全过程参与对项目资产和财务的监督检查，围绕政府年度投资计划的编制、审核和实施，规范财政基建收支预算管理；强化对项目投资估算、概算（调整概算）、项目招标、合同、资金支付的监督检查。

（五）实施重点政府性投资项目财务总监归口管理模式

财务总监应根据业务处室政府性投资项目管理工作职责，加强对重点政府投资项目的归口综合财政监管工作，实施全过程、全方位、持续性的综合监管，动态掌握财政政策和制度在单位的执行情况，分析预警，综合评价。监督工作要向服务型监督工作转变，既服务项目单位，监督和指导项目单位政府性投资项目遵守相关的法律法规和政策规定；又配合相关业务处室，发挥财务总监在服务经济大局，规范财政管理和推进财政改革中的作用。

（六）建设以财务总监为主体的重点政府投资项目信息化管理流程

解决政府性投资项目业务数据分散，派驻项目财务总监与相关处室业务交流缺失、共享度低的问题，财政部门要以财务总监工作为主体，以数字财政工程的建设为契机，将财务总监工作嵌入到具体业务流程中，将分散在经建、评审中心等各个业务处室的政府投资项目财政管理工作融入到财务总监工作中，找到结合点，建设财务总监财政监督综合信息平台。■

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（本栏目责任编辑：周菲）