云南城镇化进程中的少数民族流动人口管理

顾胜华

(云南省社会科学院，云南 昆明 650032)

云南是我国少数民族最多的省份，随着“城镇上山”的城镇化措施的推行，云南城镇化进程进入加速发展时期。云南各地农村的少数民族人口大量外出务工生活，大部分流入城镇成为城镇人口中的重要组成部分，由于各种原因的限制，他们并没有因为进入城镇而迅速市民化或获得与城镇居民同等的社会权利及保障，只是作为城镇的流动人口而存在于各个城镇。云南省致力于解决进城农民的问题，提出了“两床被子，十件衣服”*“两床被子”，即进城农民保留“城乡兼有”的特殊身份。“十件衣服”，即进城农民仍然保留：承包地、宅基地、林地、计划生育、集体经济资产分红等五项基本权益，并同时享有城镇居民所享有的就业、社保、住房、教育、医疗等五项保障权益。的优惠措施和“把云南建设成为我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区”的目标，但缺少专门针对少数民族流动人口的专门性政策措施，致使云南城镇化难以达到完美。

一、云南省城乡少数民族流动人口现状

据调查，2010年云南省城镇少数民族流动人口约237万人，占全省少数民族人口的15%，占城镇居民总人口 1 168 万人的20%。社区常住人口917.44万人，其中少数民族常住人口174万人，占城镇社区常住人口的19%；社区少数民族流动人口近63万人，占社区流动人口的25%。全省城镇社区中，少数民族常住人口占社区人口数30%以上的有377个，占20%以上的有505个，少数民族人口占10%以上的有918个社区，少数民族流动人口成为城镇社区人口结构的重要组成部分。据2012年的统计数据，云南省外出务工经商少数民族群众(包括赴邻国、赴外省及省内跨州市的少数民族务工人员)共有 1 055 207 人。从族别来看，外出人数超过 5 000 人以上的少数民族有：彝族、壮族、苗族、白族、回族、哈尼族、傣族、傈僳族、佤族、拉祜族、纳西族、瑶族、藏族等13个；在地域分布上，外出务工人数超过10万人以上的州市有文山州、红河州、大理州、昭通市；外出务工人数较少的州市有德宏州、保山市、怒江州；到省外务工的少数民族主要流向为广东、浙江、福建、贵州、四川等省，到国外主要为老挝、缅甸、越南等与云南接壤的国家；省内主要流向昆明、曲靖市、楚雄市、大理市、景洪市、芒市等城镇，省外主要是东部沿海地区城镇；边境沿线流动主要是在边境沿线城镇。据调查，1991—2000年云南省少数民族流动人口年平均增长速度达13.8%。近年来达到15%以上，并呈递增态势。云南正迎来数量和规模最大的少数民族人口流动热潮，将对云南城镇未来的人口结构，特别是少数民族地区产生长期而深远的历史影响。

二、存在困难和问题

(一)云南城镇少数民族流动人口面临的困难

目前云南省城镇少数民族流动人口在住房保障、子女教育、城镇融入、就业及劳动权益保障等方面存在的问题较为突出，主要表现为“七难”。

1.难就业。城镇就业门槛高：各大中城镇招聘员工的文化准入门槛大多要求大专以上学历，工作条件是要具备相关工作一年以上工作经验、有相关职业技能等级证书等硬性条件。对于绝大多数少数民族城镇流动人口而言，这些几乎成为跨不过去的“门槛”，绝大多数人只能选择不要求文化条件和工作经验的岗位就业，这使他们多集中于劳动力密集型区域，靠体力为生。其次是立业基础差：大部分的城镇少数民族流动人口工资收入在平均工资水平之下，收入用于日常生活开支后往往所剩无几，靠自身省吃俭用来积累创业资本非常困难，由于对城镇的不了解，自我创业的意愿很低。再次是成业几率低：少数创业者有自主创业的意愿，但在城镇受户籍限制，面临的困难远超同城的居民。

2.难安居。由于自身的经济条件、制度障碍等影响，云南城镇少数民族流动人口大多变成所在城镇的新“三无”人员：一是无住房、无户口，身份难获认同，难以融入所在城镇社会生活。二是无家庭，有的人成了名副其实的“漂二代”，甚至“漂三代”，即使在所在城镇居住超过二十年，仍然是农民，难以享受同城待遇。三是无稳定的收入来源，申请城镇公租房、廉租房等保障性住房困难，这三难使他们难以安居乐业，大部分人对未来的规划是一旦赚到钱就回老家，有的选择结婚后就不再到城镇打工，安心在家生活，部分人选择上年纪后难以找到工作时回家，不愿意在城镇安居。

3.难保障。在全国和云南省的保障制度建设中，很多农民工因为制度原因选择退出保障机制。在调查中我们发现，云南城镇少数民族居民的社会保险参保率低于50%。即使是在就业情况相对好的昆明市(云南省唯一的特大城镇)，少数民族城镇失业率高达20%，远远高于全市城镇登记失业率4%的控制目标，也高于全省城镇失业率。云南城镇少数民族流动人口的社会保障体系中，养老、医疗、失业、工伤、生育保险等制度的实施困难较多，参加人员意愿低，一旦有事故，他们首先想到的是亲戚、同乡的帮助，而不是寻求保障制度提供的帮助。

4.难社交。农村少数民族人员进入城镇，面临着语言、心理和文化上的差异，特别是离城镇距离越远，与城镇的差异就越大。在社交方面，地域的差异带来的是语言关，沟通困难，加上是少数民族语言和各城镇地方语言的交流也存在困难，工作、生活中的交流与沟通困难不小，特别是工作中需要用普通话交流，很多人刚开始时都很少讲话。少数民族心理因素方面负担重，主要是文化和地区差别导致各种不尊重少数民族风俗习惯的摩擦时有发生，社会交往圈子小，而城镇影响他们的工作、就业、婚恋及其他方面。

5.难生存。城镇化进程中，部分城镇少数民族失地人群民生问题突出。2010年，云南省因扶贫、建设大型公益设施征地、城镇化扩张等使129个县(市、区)的256个乡(镇、街道办事处)768个社区涉及失地问题，社区失地人员 1 564 141 人，其中少数民族 286 305 人。据调查，失地少数民族中目前实现就业的仅占一半，并且这部分人员的收入较低、靠打零工生活。这些失地少数民族群众的养老、医疗、子女教育、民族文化活动场所等都成了新的社会问题。这些无地、无业、无稳定生活来源的失地人员，在加入城镇流动人群后，面临诸多的生存难题。

6.难融入。大量的少数民族流动人口进入城镇，特别是离开家乡的距离越远，就会感到离精神家园越远。这其实是当前的城镇化受工业化的影响，需要把各种为工业发展的要素集中，而较少的关注到劳动力的精神文化的需要，尽管有工人之家，有俱乐部及城镇的各种消费娱乐设施，但作为公共设施，难以做到对每个民族、地域及不同人群的细化需求的满足。他们不愿意主动融入大众。但作为80后、90后这些新生劳动力，在互联网、手机、微信、QQ等网络时代的条件下，他们融入城镇显然要比前几代更加容易，他们工作、生活、消费、娱乐及处理问题方式与城镇人口差异小。只是作为社会的中坚力量，一旦80后、90后因为经济原因难以在城镇立足，将会成为社会不安定的隐患。

7.难消费。与农民工相同，进城务工的少数民族流动人口还因户籍制度而难以消费，他们为所在的城镇贡献了力量，但因为没有当地的户籍，使他们难于购房，虽然云南省城镇化对户籍的条件越开越开放，但昆明的条件仍然非常高，一般而言，在地州就业难度较大，他们更愿意进入到特大城镇昆明就业，但由于没有昆明户籍，不能享受昆明市民的社会保障，无法在城镇平等地获得教育、医疗和其他服务。并且农民工与工人也存在着巨大的收入差距，农民工收入多为一次性，他们收入还要用于子女教育、回乡建房，他们除满足基本生活需要外，难以进行适度消费，即使他们有能力在当地城镇买房，户籍制度也对他们提出很多限制。

(二)云南城镇少数民族流动人口管理存在问题

1.管理意识发展滞后。从城镇发展的多元共存来看，城镇管理意识落后于服务意识。城镇管理缺少顶层设计，特别是以往的城镇化中，只要农民的土地和人力资源，不愿让农民进城成为城镇支出的负担的思想仍然存在，对城镇发展缺少长远规划和突出特色，对城镇的民族、宗教、文化管理措施远远落后于城镇和谐社会的需要，对城镇少数民族流动人口缺少特色化和特殊的应对措施。

2.组织化发展慢。当前云南各城镇对流动人口的管理仍然是以基层社区管理模式，原有的制度是以户籍管理为基础。少数民族流动人口更因其特殊地域、心理、文化和生活方式使其组织程度更低，管理措施缺乏创新。城镇少数民族流动人口的管理和服务部门除民委外，大多未设专门服务机构来保障城镇少数民族流动人口的合法权益。部分城镇提出的网格化管理，但网络化管理又缺少对个体差异的管理方式，使少数民族流动人口管理缺少人文关怀，他们在城镇生活困难更大，除非他们主动融入当地社区，加之社区面临着工作多，机构人员缺少，少数民族流动人口在城镇的社会化管理缺少有效的方式。

3.制度不健全甚至空白。大多数城镇颁布了相关的管理办法和措施，以规范流动人口的管理工作。除对宗教和穆斯林清真食品提出制度化的管理外，其他方面缺少相关制度。云南各地的社会管理制度具有明显的地区差异，省会城镇管理优前一些，州、市目前正在启动阶段，县、区则仍然是“盲区”，在民族自治区域，这种差异更加明显。

4.管理方式待改进、措施不力。目前，城镇对流动人口的管理以行政管理为主，尚难真正实现依法行政；管理措施更多地侧重于防范性，而非服务性；管理部门分散，多头管理，部门之间还存在利益摩擦，协调困难。管理思路仍处于20世纪的防范性管理，主要侧重治安管理和整治打击，以及过分依赖收费来代替管理，缺少人性化服务和科学化管理，缺乏对流动人口需求的基本了解和沟通，观念有待与时俱进。

三、加强对少数民族流动人口管理的对策与建议

(一)健全管理机构

1.依托城镇管理机构，做好少数民族流动人口管理无缝对接。少数民族流动人口流出地与流入地要建立协同共管机制，加强流入地与流出地的对接和联动。采用网格化动态管理，建立辖区少数民族流动人口数据库。

2.有序推动少数民族流动人口实现市民化。切实做好动员、组织、服务少数民族人口流入城镇的工作，提高少数民族群众输入率。城镇户籍管理部门及其他有关部门要简化办事程序，积极支持少数民族群众在城镇创业和务工，对各类符合条件人员给予办理落户手续。积极探索建设少数民族管理服务站和流动少数民族维权中心，为少数民族群众提供民政、计生、社保、安全等保障。

(二)制订实施云南特色的就业政策

1.不断完善少数民族流动人口就业政策，打破一切阻碍少数民族流动人口就业障碍。要深化城乡一体化建设户籍管理制度改革,逐步取消以农业、非农业户口为主的身份传统的管理模式，统一实行居住地户口登记制度，减少少数民族进城打工的种种顾虑，增加他们外出的意愿和信心。同时，要在民族地区建立城乡统一的劳动力市场，逐步撤销二元结构下的就业制度对少数民族流动人口的各种限制，实行城乡统筹的就业管理制度，加强劳动力市场的建设，使少数民族流动人口在劳动力市场上得到公平公正的待遇。

2.加强就业引导，指导少数民族流动人口就近或就地就业。依托省内重点建设工程，开展以政府为主导、企业为载体的少数民族劳务输出、人才培养、劳动力管理等工作，培养订单型的少数民族就业方式。建立全省就业信息资料库，加强就业信息公开，为少数民族流动人口提供更多的外出打工信息。加强沟通渠道，组织较大规模的劳务输出，鼓励少数民族群众走出大山、融入城镇。政府要积极出面与企业签订合同，要求企业严格按照国家法律规定进行生产，确保少数民族利益，避免在工作过程中受到不公平待遇。

3.发展云南省高原特色农业和庄园经济，利用云南独特的生物、土地、气候、水利资源，打造云南高原特色农业产品，使各地少数民族可以把自己的生产技能、劳动力、土地等资源有效利用起来，实现离土不离乡，打工不出县的目标，既可以外出打工，也可以照顾家庭，发展庄园经济，实现公司+农户的发展方式，使各地少数民族群众可以就近就地就业，享受本地发展带来的各种机遇和福利，增加当地少数民族群众的财富。

(三)加强城镇民族关系沟通协调

1.做好云南省城镇少数民族流动人口的联系沟通协调工作。要实施流动人口社区化管理及加强少数民族流动人口与城镇的联系，对他们进行教育引导、培训技能、提供社会保障等项目服务，维护他们在城镇的合法权益，促进少数民族流动人口在各方面与城镇发展协调，逐步增强他们的文化认同感和生活归属感，促进城镇各民族成员之间和睦相处，共建和谐城镇。

2.发挥职能部门的统筹协调作用。民族事务工作部门要切实维护好城镇少数民族的合法权益，保障好他们的权利，同时成立在地方党委领导下的由民族、公安、工商、卫生、城建监察、新闻出版等部门组成的民族关系协调小组，由民族宗教部门牵头，各相关部门各司其职，各负其责，齐抓共管，在民族敏感问题初露端倪时紧密配合及时进行处理。

3.妥善处理影响城镇民族关系的事件。城镇化进程中影响城镇民族关系的事件绝大部分属人民内部矛盾，必须通过说服教育加以化解，通过多做群众的思想工作，多做双方的沟通工作，消除民族之间的心理隔阂。遇有发生突发民族问题事件，党政领导及有关部门负责人要第一时间亲临现场，坚决及时地就将其消灭在萌芽状态，以免给民族团结和社会稳定造成危害。

(四)创新社会化管理模式

1.创新社会保障机制，关注少数民族流动人口的民生需求。逐步将符合办理入户手续的少数民族群众，纳入城镇社会保障范围，建立起包括城镇少数民族下岗职工和进城群众在内的就业困难群体的扶助体系和制度，确保少数民族困难群体不被社会“遗忘”。

2.探索少数民族流动人口社会化管理新方式。要推动民族团结进步创建活动进社区，把创建民族团结进步示范社区活动与建设和谐社区有机结合，建立纵向到底，横向到边的市、区、街道、社区四级民族工作网络，形成和谐的城镇民族关系。要建立城镇管理应急预警系统与联动机制，通过协调沟通，化解矛盾，解决纠纷，加强民族团结。

3.建立城镇少数民族流动人口救助机制。要建立健全机制，确保符合条件的城乡少数民族人群纳入最低生活保障范围内。维护好进城少数民族人口的权益，取消对少数民族进城就业的歧视性政策，切实做好进城少数民族群众的服务和管理工作。民委等职能部门应加强对使用少数民族较多的用工单位的考察，提出改进城镇少数民族用工管理的有效机制。协调劳动保障执法检查部门，着力解决拖欠和克扣少数民族群众工资的问题，切实维护少数民族群众的合法权益。

4.推动城镇少数民族流动人口管理法制建设。应尽快起草、制定《散居少数民族权益保障条例》、《清真食品管理条例》等相关法律法规，落实好《云南省城镇民族工作条例》的具体内容，以保证城镇民族工作发展的法律需求。坚决依法办事，对民族方面的涉法问题要讲政策、讲方法、讲策略，把民事、刑事、治安等问题与民族问题严格区分开来。建立城镇少数民族法律援助制度，帮助城镇少数民族群众学法、懂法、守法，学会用法律保护自己权益。

5.提高城镇少数民族流动人员的服务水平。建立完善的市场就业服务体系，要加强城镇少数民族流动人口就业服务和技能培训，鼓励企业招收少数民族员工，帮助少数民族在城镇就业中享受与本地居民同城待遇。要建立社会救助体系，将城镇少数民族流动人员中的低收入群体纳入当地社区最低生活保障制度保障范围，将少数民族流动人口纳入大病统筹医疗和大病医疗救助体系，使他们过上有尊严的城镇生活而不是在贫困和缺少救助中自生自灭。要建立少数民族流出地与流入地的协同管理机制，畅通沟通渠道，协同共管，加强遵纪守法和民族团结教育以及基本实用技术的培训，提供就业指导，变无序流动为有序流动。

6.在有条件的地方、在城镇少数民族人口相对集中的区域建立有特色的少数民族社区。在部分民族自治区域，或少数民族居住较为集中的地方，要更好体现特色化服务来满足城镇少数民族流动人口需要，打造具有特色民族文化特色的街区，如楚雄彝人古镇这类具有特色的街区，更好地展示民族团结进步、民族繁荣发展的新风尚，彰显城镇的地域特色、文化特色、民族风貌。

(五)以人为本，特殊人群实施特殊帮扶政策

由于少数民族所在区域先天不足，加上城乡二元化发展，差距更大，要实现城乡一体化和共同实现中国梦，就要给予少数民族流动人口更多关爱和帮助。在推进城乡一体化方面，要考虑长远，把城镇贫困群体和少数民族流动人口进行系统规划和统筹兼顾，解决好少数民族流动人口的生活和生存问题。应将城镇少数民族流动人口纳入城镇管理体系，建立健全少数民族流动人口的基本养老、医疗保险、失业保险制度，不断完善和加强各项补贴政策，将生活困难没有就业的城镇少数民族流动人口纳入最低生活保障，使他们的基本生活得到保障。按照各级财政每年拨付一部分，街道、社区两级从征地补偿费中拿出专项资金予以补助的方式，安排专项失地农民就业经费，加强失地人员就业培训，建立创业基金，提高失地农民就业、创业率。搭建经济发展平台，帮助各个社区结合自身条件，选准和拓宽集体经济发展路子，利用自身资源投资或发展产业，从根本上解决失地农民的持续发展问题，促进“城镇上山”的云南特色城镇化战略的顺利实施和推进工作。

(六)推动包容的城镇社会人文环境建设

要做好云南传统和谐文化精神的现代“嫁接”和移植，培育当代云南特色城镇的新文化元素。以弘扬云南各族先民和谐共处的族际关系和互信文化精神，在城镇化建设中要加大包容开放的建设力度，倡导和发展和谐民族文化，培育各民族和谐文化理念，培育坦诚、宽容、大度的城镇社会心态；营造相互尊重、互相关爱、守望相助的生活理念；形成相互尊重、换位思考、维护和平、共谋发展的和谐局面，特别是当前城镇化的社会矛盾显期，建设繁荣稳定团结发展和谐的边疆民族示范区是城镇发展的重要内容，要借鉴和学习历史上云南和谐共存的传统，也要维护当代世界上和平与发展的稳定大局，把城镇建设成包容、开放、和谐、发展与富足的宜居地，使云南特色的城镇成为当代各民族平等共处、团结共奔前程的示范性城镇。

(七)构建多元民族文化内涵的城镇体系

1.在省会城镇(昆明)专门规划和建设民族街，体现中国元素、云南特色、地方风情。作为省会城镇昆明，要设计一些具有民族文化特色的标识来展现昆明这个多元包容融合的城镇特色。也会对全省其他地区具有较强的示范效应。要强化民族文化元素融入城镇规划设计和开发建设进程中，彰显昆明作为全国山水名城“满城山色半城湖、一年春光四季花”的独特魅力。让昆明城镇的现代文明与民族文化交相辉映，这样才能使昆明作为区域性的国际城镇具有软实力。

2.在州、市中心城镇规划建设民族街来增加州市的民族浓郁风情。要在每一个州市中心城镇规划建设一些民族街道，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，即使住在城里，也有乡村的感受。这既避免了千城一面，百镇一体，又有助于让流动的少数民族群众感受到处处是家乡，方便他们融入当地社会。吃得惯、住得惯、不寂寞，愿意在城镇安家乐业。通过“一城一主题，一县一风情，一镇一特色”的中心城镇民族风情街(道、路)的整体改造，注入更多民族文化元素、使云南各地城镇更具民族风俗风情和民族文化，使城镇更加宜居。

3.做好自治乡、镇民族风情特色规划及做好特色建筑，真正体现当地的民族特色。解决好民族文化的传承与发展，也使自治乡、镇成为连接城镇与乡村的纽带，让云南城镇化真正实现城乡一体化，城镇发展形成区域性的文化、经济体系，在25个世居少数民族特色得到体现的同时，还可以大力挖掘云南历史上的异国文化、土司文化、边地文化、屯垦文化、知青文化，为城镇发展提供软实力。

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