新形势下经济欠发达地区交通建设投融资的再思考

文/胡方俊

新形势下经济欠发达地区交通建设投融资的再思考

文/胡方俊

胡方俊交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所所长。曾先后主持了《“十二五”期公路、水路交通发展投融资政策研究》、《公路建设债务问题研究》、《加入GPA对我国交通行业的影响及对策研究》、《车辆购置税征收与使用政策研究》、《金融租赁在交通运输行业应用研究》、《物联网智能交通应用中关键技术研究》等财政部和交通运输部重大课题，以及《新疆交通发展资金筹措政策研究》、《安徽省港口航道建设投融资策略研究》等地方筹融资课题，发表了相关研究成果文章。

党的十八大以来，财税和金融体制改革对公路建设投融资产生了不小的影响。本文结合当前经济欠发达地区交通建设存在的财政资金投资不足、收费还贷政策“效应衰减”、融资渠道单一、融资成本偏高和债务风险突出等问题，提出了完善经济欠发达地区交通建设投融资机制的相关政策建议。

党的十八届三中全会，全面研究了深化改革的若干重大问题,特别是对财税体制改革进行了部署安排，主要包括财政收入体制改革、财政支出体制改革和预算管理体制改革三个方面，将会对未来交通运输行业的发展产生较大影响。

财税金融体制改革对经济欠发达地区交通投融资的影响

财税体制改革对经济欠发达地区交通投融资的影响

在财政收入体制改革方面，通过重建地方主体税体系和推动地方政府自主发债，真正做到“一级事权、一级财权、一级预算”，解决地方财力空虚的问题，将使地方有更多的财力支持公路建设。财政收入体制改革中鼓励地方政府发债的做法，可以将地方隐性债务显性化，有利于规范经济欠发达地区交通运输债务，防止发生债务风险。同时，发行地方债也为交通行业争取更多的地方财政支持创造了条件。

在财政支出体制改革方面，调整中央与地方之间的财权事权关系，上收部分地方事权，适当增加中央支出责任，将外溢效应比较明显的全国性重大基础设施，以及边防等事权划为中央事权。当前国高网中大量未修建断头路地处经济欠发达地区，另外这些地区多数地处祖国边疆，在战备、边防方面具有特殊重要的战略地位。从完善路网结构和维护国家安全角度出发，有利于我们争取中央政府加大对经济欠发达地区交通基础设施的支持。

在预算管理体制改革方面，建立全口径预算管理体制，健全地方政府会计制度，编制政府资产负债表，将地方政府性债务和或有负债纳入预算管理，将有利于增强交通运输行业的抗风险能力，降低融资风险。随着规范、透明的预算制度的建立，政府支出与融资将逐步规范，虽然短期内一些地方原有的不规范融资渠道将被堵塞，但长期来看有利于促进交通运输的持续健康发展。

金融市场化及对经济欠发达地区交通投融资的影响

在十八届三中全会上，提出了“完善金融市场体系，健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重”和“加快推进利率市场化”等举措。

中国人民银行自2013年7月20日起已经全面放开金融机构贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。今年两会，周小川行长提出1-2年内全面放开存款利率。伴随金融市场化、利率市场化改革稳步推进，银行信贷等间接融资方式在社会融资总额中的占比呈现逐渐下降趋势，以企业债券、信托、融资租赁等为代表的直接融资比例则持续扩大。

金融市场化、利率市场化改革对经济欠发达地区交通运输行业投融资是把“双刃剑”，因为依照市场规律，越是优质客户越能享受较低的借贷利率，如果信誉较差，融资成本有可能反而较改革之前更高。下一步应重点研究如何把握好国家和地方政府对交通行业的支持政策、利用好行业内外的优质资源，尽快打造经济欠发达地区交通运输优质的融资平台。

投融资体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。在基础设施和公共服务领域，将进一步深化政府改革，将政府投资范围主要限制在社会资本不愿进入的非营利性和公益性领域，从而保持政府与市场的合理边界。

投融资体制改革及对经济欠发达地区交通投融资的影响

投融资体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。在基础设施和公共服务领域，将进一步深化政府改革，将政府投资范围主要限制在社会资本不愿进入的非营利性和公益性领域，从而保持政府与市场的合理边界。对经济欠发达地区交通而言，国防公路、普通公路等属于非营利性领域，应由政府投资建设。高速公路具有准公益性，可以营造良好的政策环境吸引社会资本进入，对效益不理想的高速公路项目，可以探讨三中全会提出的“积极发展混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股”的方式引进社会资金。

经济欠发达地区交通建设投融资存在的困局和问题

一是建设资金缺口大，供需矛盾突出。“十二五”期，经济欠发达地区公路建设仍然处于实现跨越式发展的关键时期。短期内，仅依靠财政资金难以满足公路建设的巨大资金需求，部分地区资金缺口占比超过一半以上，这些项目建设需要通过市场化渠道去筹集，资金供需矛盾非常突出。

二是收费还贷政策在经济欠发达地区“效应衰减”。一方面由于大量经济欠发达地区地处边陲、处于国家公路网的末梢，通行车辆大部分为区域内自有车辆、交通量偏低；另一方面由于经济欠发达、收费标准偏低。两种因素叠加直接导致了经济欠发达地区公路通行费收入偏低，收费公路项目效益普遍较差，债务负担沉重，偿债风险问题日益突出，收费还贷政策在经济欠发达地区“效应衰减”。

三是政府财力有限，财政补贴不足。经济欠发达地区财政收入偏低，如调研新疆发现，全区财政自给率仅为32.3%，近50%的地州、98.9%县财政不能自给，尽管新疆自治区政府对交通基础设施建设非常重视，出台了一系列支持政策，但是由于政府财力有限，财政补贴仍显不足。新疆自治区出台了交通专项资金政策，资金从2008年的2.3亿元增加至2012年的18.14亿元。中央对新疆高速公路项目也提高了车购税资金补助标准。2012年新疆交通建设争取的各级财政资金总计近50亿元，但对于年均400亿元公路投资总额而言，仍然杯水车薪。

四是融资渠道单一，融资成本偏高。筹融资体制机制不畅，引导社会各方参与交通发展的联动机制尚未真正形成，导致融资渠道单一，融资成本偏高。银行贷款一直以来是经济欠发达地区公路建设资金的主要来源。其中，经济欠发达地区公路建设债务性资金的80%以上为银行贷款。以贷款为主的间接融资方式较为单一，且成本偏高。

五是信贷规模收紧，资金筹措压力激增。在当前信贷规模收紧、强化金融监管的情况下，交通项目建设所需信贷资金筹措难度增加。其一，银行对政府融资平台贷款规模不足，已签订贷款的项目不能按项目实际需求进度足额及时提取项目贷款资金。其二，国家取消了流动资金搭桥固定资金贷款，己开工未签订合同的项目不能取得前期周转贷款，造成项目贷款资金短缺。其三，银行对尚未撤站地区的二级收费公路项目贷款评审不积极或不支持，造成信贷资金难以落实。其四，非收费公路和农村公路停止贷款支持。

六是建设成本上升，债务负担加重。近年来受国家土地政策的影响，公路建设使用土地的成本不断上升，同时公路建设所需沥青、水泥等原材料的价格持续上涨，人员工资不断增加，致使公路建设成本加快上升，在政府投入资金有限的情况下，加重了经济欠发达地区公路建设债务负担。

部分地区应尽快成立交通投资公司，将优质公路资产及沿线服务设施资产（广告、服务区、公路沿线加油站）、政府划拨的行业外土地、矿产等资产资源，债务和部分人员划入交通投资公司。

对经济欠发达地区交通建设投融资的再思考

经济欠发达地区交通发展要与经济发社会展相匹配。公路发展要与经济社会发展需求相适应，与综合交通运输体系发展要求相协调。深入落实交通运输部部党组关于公路建设“调结构、控规模、保重点、促稳定”的要求，结合路网的功能和定位，科学规划公路建设布局、规模和标准。统筹考虑财力状况、偿债能力、社会负担和未来发展需求，分轻重缓急、远近结合、有序发展。

因地制宜，制定符合经济欠发达地区特点的公路建设标准。根据经济欠发达地区地广人稀和地处边陲的地理特点、经济社会发展水平和政府财力的实际情况，在保证交通需求的基础上，科学规划和制定公路等级和建设标准，部分路段可以考虑以建设一、二级公路替代高速公路，高速公路以双向四车道为主，在符合公路建设规范和标准的情况下，注重节省公路建设成本。

尽快搭建企业化融资平台。公路建设发展市场化融资需要搭建企业化融资新平台。部分地区应尽快成立交通投资公司，将优质公路资产及沿线服务设施资产（广告、服务区、公路沿线加油站）、政府划拨的行业外土地、矿产等资产资源，债务和部分人员划入交通投资公司。新平台的成立，将有利于进行发行企业债券和中期票据等直接融资，所筹资金一方面可用于公路网项目建设、降低融资成本；另一方面用于置换已建成公路的银行贷款，调整债务结构。

用好金融租赁等工具，盘活存量资产。在当前银行贷款受限的情况下，应积极利用好金融租赁、PPP等金融工具，拓宽融资渠道，盘活存量资产。金融租赁等在交通建设的应用可以有四种方式：

其一，选择合适路段进行售后回租，具体操作为：借款人形式上将所属标的物先转让金融租赁公司再租回。即对高速公路路面资产进行名义上的转让，资产的收益权即收费权没有转让，实物资产也未转移，仅通过收费权质押进行担保而实现融资。所融资金一次性到位，且使用期限较长，一般可达10年以上。租金为付息和还本，前期只付息基本不还本，后期逐步加大还本，租赁期满本息全部归还，同时解除质押，将转让的标的物再返还给借款人。

其二，由于第一种方式需要对路产先解除质押，目前经济欠发达地区适宜解除质押进行售后回租的路段较少，因此可以考虑在不解除质押的情况下，对已通车公路项目的附属资产（机电工程、服务区加油站、广告牌等）进行重新评估后采取售后回租的方式盘活。

其三，对新建公路项目的“收费、监控、通信、照明”四套系统以及服务区、加油站、广告牌等附属设施，由租赁公司招标建设，租赁给高速公路建设使用，由一次投资改为租赁模式节省成本，高速公路运营主体通过支付租金的方式偿还本息。

其四，以政府购买服务方式，大力发展PPP、优先股等新型融资模式。客观的认清收费还贷政策在经济欠发达地区“效益衰减”的特点，在项目收益不高，以现有的招商引资方式引入社会资金较为困难的情况下，为有效打消社会资本进入交通领域的风险顾虑，可以通过政府给予财政贴息、财政补贴、土地补偿等优惠政策，以政府购买服务等方式，采取PPP、优先股等模式，引导社会资金直接投资经济欠发达地区公路建设，降低负债比例，化解债务风险。

建立基于交通运输物联网体系的交通产业基金。建设基于物联网技术的经济欠发达地区高速公路管理服务系统，以预存的车辆通行费、加油费等为基础，搭建交通产业发展基金。由于预存费用在未被消费前可被发行单位无偿使用，客观上形成了一个新的无成本融资渠道（如北京市通过销售2000多万张市政公交一卡通沉淀资金上百亿元），该部分资金可以作为融资平台的一项重要资金来源，并以此资金为基础向社会融资。

目前经济欠发达地区适宜解除质押进行售后回租的路段较少，因此可以考虑在不解除质押的情况下，对已通车公路项目的附属资产（机电工程、服务区加油站、广告牌等）进行重新评估后采取售后回租的方式盘活。

建立公路建设偿债准备金制度。建立公路建设偿债准备金，资金来源为政府财政投入、通行费收入等财政性资金，用途为：担保发行企业债券，降低融资成本；在公路债务偿还发生困难时，用于偿还利息，避免公路债务引发金融风险和财政风险。建立完善债务统计制度，加强对交通债务的动态监测和预警。