云南省社区矫正工作存在的问题及对策

袁爱华，袁 玲, 林怀满

(1.云南师范大学商学院 法学院，云南 昆明 650106；2.云南省昆明市司法局，云南 昆明 650500)

“社区矫正”是将犯罪人放在社区服刑，利用社会资源对其进行教育、改造的行刑方式，它体现了行刑的社会化、人道化。自从2003年全国开展试点工作以来，理论界、实务界和各级政府都很重视社区矫正工作。十八届三中全会指出要废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。这更是体现了党和国家对社区矫正制度的重视。2005年6月30日，云南选取了昆明市盘龙区、曲靖市麒麟区等6个区(市)作为全省社区矫正工作第一批试点地区。2007年5月24日，云南省又将昭通市水富县等11个县(市、区)列入第二批社区矫正试点。为进一步巩固社区矫正的工作成果，2009年1月，社区矫正工作在全省全面推开。最近几年，云南省社区矫正成效显著，获得了一些成功的经验，但社区矫正在执行过程中也凸显了一些问题。对这些问题进行梳理、剖析，提出相应的对策，以期推进云南省社区矫正工作的发展再上一个新台阶。

一、 云南省社区矫正工作中成功的经验和做法

(一)社区矫正有法可依

云南省先后出台了一系列关于社区矫正的规范性文件：《云南省社区矫正衔接工作若干规定》、《云南社区矫正对象计分考核规定》、《云南省社区矫正对象考核奖励规定》、《云南省社区矫正工作办法》、《云南省社区矫正工作实施方案》、《云南省社区矫正工作实施细则》、《云南省社区矫正对象管理工作规定》、《关于给予社区矫正对象相关社会保障的通知》。这些规范性文件对社区矫正的执法程序、各个工作环节、部门之间的衔接、配合等问题明文做出规定，使得云南省社区矫正工作步入了制度化、规范化的轨道。

(二)社区矫正实现了“人防和技防”相结合

云南省建立了网上监管、网上办公、网上审批、网上查询的四级社区矫正动态监管网络。云南省社区矫正机构还与中国电信合作，为社区服刑人员配发GPS定位手机，建立集统计分析、人员定位、信息交换等功能于一体的司法e通信息管理平台，全省实现了“人防”与“技防”相结合的监管模式。该系统运行以来，使得司法行政机构可以更好地对被矫正人员实施动态监控，使云南社区矫正工作步入了新的发展阶段。

(三)社区矫正的监管、教育、帮教工作得到加强

云南省各地的社区矫正机构都对被矫正对象开展各种形式的监管、教育工作，比如定期走访、电话汇报、书面汇报、集中教育、现身说法、警示教育、公益劳动、心理矫治等。有的地方的司法行政机构还和高校联合，利用高校的教育资源为社区矫正工作服务。比如红河州蒙自市司法局就与红河学院联合成立蒙自市社区矫正心理咨询室，红河学院的教师充当心理咨询师，为有需要的矫正对象提供心理咨询服务。云南省出台的有关社区矫正的规范性文件明文规定，民政部门为家庭困难的社区矫正对象提供低保救助、生活帮扶，劳动和社会保障部门为有劳动能力和就业愿望的社区矫正对象提供职业培训和就业指导，进行创业帮扶，各地都在积极落实这些规定。这些措施说明云南省社区矫正的监管、教育、帮教工作正在得到加强。

二、 云南省社区矫正工作中存在的问题

(一) 社区矫正工作缺乏法律依据

刑法和刑事诉讼法对社区矫正的规定不具有可操作性，专门的社区矫正法还未出台，社区矫正具体如何执行，法律依据就是最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合发布的有关文件和地方的一些规范性文件。这些法律文件的性质属于部门规章或司法解释或地方规范性文件，但内容却是有关限制人身自由和刑罚执行的。《立法法》规定凡属于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能制定法律，因此，由部门规章或司法解释或地方规范性文件规定限制人身自由和刑罚执行的内容，不符合《立法法》的规定[1]。虽然这只是社区矫正法出台之前的权宜之计，但这个问题不容回避。

新修订的刑法和刑事诉讼法未明确规定司法行政机关是社区矫正的执行机关，导致司法行政机关对社区矫正的执行权没有法律依据。同时，《社区矫正实施办法》第15～18 条规定了如何进行教育矫正、帮困扶助，但内容太过笼统，不具有可操作性，又没有相应的法律后果以及奖惩机制做保障，使得这些规定实际上无法落实[2]。

上述问题属于全国性普遍存在的问题。云南省虽然出台了一系列有关社区矫正的规范性文件，但由于缺少全国性的上位法的支持，使得这些规范性文件的性质和内容同样受到质疑。

(二)矫正工作的人、财、物力资源不能满足需要

社区矫正工作是一项复杂的社会系统工程，只有充分整合和利用各种社会资源，实现资源配置的最优化，才能发挥最大效能。云南省有关的社区矫正规范性文件虽然也明确规定，司法行政部门具体组织实施社区矫正，各部门、各单位大力支持，社会力量广泛参与。实践中，由于没有明确规定权利义务和监督、奖惩机制，各部门对做好这项工作缺乏热情和主动性，各单位之间的相互协调、配合很少，各种人力、财力、物力方面的社会资源未得到充分的整合，导致对社区矫正工作的合力无法发挥出来，严重影响着社区矫正社会效果的实现。

虽然《云南省社区矫正工作实施方案(试行)》明文规定，财政部门应当将社区矫正工作经费纳入年度同级财政预算，但有的地方由于财政紧张，地方政府对社区矫正工作没有高度重视，对社区矫正工作的财政拨款满足不了开展工作的实际需要。司法所普遍反映工作经费不足，办公设施、条件差、交通车辆陈旧，存在安全隐患等问题，这些硬件设施的不足也影响着社区矫正的效率和效果。

实践中，基层的司法所承担着社区矫正的各项日常工作。目前，云南有 1 369 个司法所，司法所编制均不足2人，却承担着人民调解、社区矫正、法律服务等9项工作职能，人少事多，人员编制不足，对社区矫正工作的开展力不从心。为了解决这一难题，2010年以来，昆明市采取政府购买公益性岗位的形式，公开招录一批法律、教育、心理学等专业的大学本科毕业生作为社区矫正工作者，派遣到基层司法所，开展社区矫正工作。但报名门槛偏高，待遇偏低，且没有编制，每次都未能足额招聘。已经招聘进来的因待遇低，已陆陆续续有几十人辞职。同时，由于宣传力度不够等原因，志愿者的招聘也存在人数不够、志愿者自身素质不高、接触到新鲜事物不多，缺乏必要的专业知识等问题。特别是在广大农村地区，要招聘到满足矫正需要的、足额的志愿者比城市更困难。因此，作为社区矫正执法机构的司法所，存在矫正工作者数量严重不足，流动性较大，专业水平不能满足社区矫正实践需要等问题。

(三)对矫正对象监督管理的刚性不足

目前，司法所负责对矫正对象的日常监管、教育和考核。司法所原来主要承担的是普法、人民调解、安置帮教等法律服务职能，而社区矫正本质是刑罚执行，具有一定的强制性和惩罚性。司法所的服务职能和刑罚执行功能有一定的冲突，会影响社区矫正工作的权威性。同时，司法所人员作为刑罚执行主体，本身不属于司法警察系列，缺乏执法权, 又缺乏监狱、劳教人民警察的管教经验，因此，司法所人员普遍觉得对社区矫正对象的监督管理刚性不足，方法欠缺，效果差强人意。

部分社区矫正工作人员将社区矫正等同于行政工作，忽视刑罚执行的法定性、程序性和强制性，监督管理措施松散、不到位、不落实，执法程序不严谨、不完备，执法文书不规范，奖惩不依法展开，这些都影响着社区矫正监督管理工作的实际效果，使得社区矫正的惩罚性大打折扣。

根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定，对社区矫正对象可以根据其表现设立奖惩措施。奖励包括表扬和减刑，惩罚包括警告、提请有关部门给予警告、记过、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释或者收监执行。作为社区矫正执行机关的司法所所拥有的、可直接行使的奖惩权就是可以直接对被矫正对象做出警告、记过和表扬。在对矫正对象的日常管理和帮教工作中，司法所缺少更多的奖励、激励措施，对那些积极配合矫正、表现良好的矫正对象未能充分发挥他们的矫正积极性和良好的示范作用。同时，司法所可以直接及时采取的惩罚措施也比较单一，对那些违反监督管理规定，既达不到收监执行的条件，也不能进行治安管理处罚的对象，缺乏恰当有效的法律制裁措施，致使对矫正对象执行刑罚，体现不出应具有的惩罚性和威慑力。监督管理不到位、惩罚性不足的社区矫正既不利于对被矫正对象的改造，也不利于社区、公众的安全。

(四)教育矫正和帮困扶助不到位

有学者提出，官方对社区矫正的定位是集教育矫正、监督管理和帮困扶助三位于一体，且教育矫正提到了首要的位置。然而，实践中受浓厚的刑罚执行思想的影响，还受到整个社会“维稳”思想的影响，执行机关普遍重视、担心脱管、再犯等社会稳定问题，因此，监督管理成了整个社区矫正的重心，教育矫正和帮困扶助没有得到应有的重视[3]。这种状况在云南省的社区矫正工作中也存在。

在实践中，监督管理虽然被重视，但正如上文所提到的一样，监管措施落实不到位，加之方法欠缺，惩罚措施单一，致使监督管理的效果不佳，惩罚性不足。另一方面，由于各部门对社区矫正的教育性、帮扶性认识不足，参与社区矫正的教育、帮扶工作积极性不够。同时，各部门各自为政，相互之间的联系较弱，既没有形成统一的协调机制，又缺乏支持的平台和载体，没有形成全社会参与社区矫正的合力，社会影响力不大。加之，实施社区矫正的工作人员严重不足，现有的司法所人员既缺乏管教经验，又缺乏教育矫正所必需的心理矫治、行为矫治的专业能力和技术, 只能开展思想教育、公益劳动等简单的矫正活动，且流于形式，内容没有针对性，效果不理想。专业社会工作者存在“高素质的招不进，现有的留不住”等问题，他们参与社区矫正工作的积极性和效果基本未发挥出来。志愿者队伍学历普遍偏低，不具备相关的专业知识，难以胜任教育矫正的任务。这些问题使得一部分县(市)区的社区矫正工作只是简单停留在转接材料、建立档案、常规的监督管理方面，教育、矫治和帮扶工作的开展心有余而力不足，矫正效果有待提高。

(五)对社区矫正的宣传力度不够

由于对社区矫正这一新的刑罚执行措施宣传不够，社会各阶层对社区矫正的认识有误区。一些群众认为一个人犯了罪，不但不用去“坐牢”，还可以在社区、在村子里生活，而且还可享受教育、就业培训、帮扶等待遇，觉得罪犯没有受到应有的惩罚，是对社会和被害人的一种不公平。还有的人甚至认为社区矫正就是有关系的犯罪分子的特权，是让其逃脱监禁刑的惩罚，放纵了对犯罪的打击。这些认识误区影响到了志愿者的招募和群众对被矫正对象的接纳，给社区矫正工作带来了困难。同时，少部分矫正对象认为社区矫正就是“政府帮助解决工作，没钱给钱，没物给物”，一旦这些要求得不到满足便发泄不满，不配合监管、教育工作，使社区矫正工作难以开展。

三、 完善云南省社区矫正工作的对策思考

针对云南省社区矫正存在的问题，提出以下对策建议。

(一) 国家应尽快出台专门的社区矫正法

对于社区矫正的立法，因为立法模式、立法原则和立法内容等根本问题还未达成共识，所以，社区矫正立法的时机还不完全成熟。就立法内容而言，至少应该规定社区矫正的执行主体、适用对象、社区矫正对象的权利义务、社区矫正的工作程序、社区矫正的监督管理、奖惩措施及程序、教育矫正、帮困扶助等问题。除此之外，有学者提出，社区矫正立法应解决以下几个重点问题：一是强化人民政府的保障责任，将社区矫正经费纳入中央和地方两级财政预算。二是明确执法工作者的警察身份。社区矫正是刑罚执行活动，社区服刑人员是罪犯，执法工作者的警察身份和标识对于社区服刑人员才能产生威慑力，更好地监管、约束矫正对象，提高监管的效能[4]。笔者认为，社区矫正的立法内容还应该明确各单位在社区矫正中的义务和责任，并规定不履行特定义务和责任对应的法律后果，以期能实现充分利用社会资源参与矫正的初衷。

(二)保证人、财、物力资源满足社区矫正的需要

1.应当划拨足额的社区矫正经费

对此问题，可以借鉴“富源经验”。云南省富源县出台专门文件，明确规定县财政每年根据社区服刑人员在册人数，按不低于 1 700 元/人的社区矫正工作经费标准列入财政预算，并根据工作发展的实际需要，逐年增长，保证了社区矫正的经费能满足实际需要。云南省的社区矫正立法也应该出台类似的文件，明确各级财政必须投入足额的社区矫正专项经费，保证划拨的标准不低于富源的标准，用于建立司法e通信息管理平台、改善办公条件、购买公益岗位、公共服务等，吸收社会专业力量广泛参与社区矫正工作。

2.设立专门负责监管的社区矫正执法大队

考虑到作为社区矫正执行主体的基层司法所现有人员严重不足，又缺乏社区矫正监督管理、教育、矫正的经验，不能胜任社区矫正的监督管理工作的问题，可以借鉴“富源经验”，在每个县级司法行政部门建立社区矫正的专门执行机构——社区矫正执法大队，在乡(镇)一级设立社区矫正执法中队。随着劳动教养制度慢慢淡出历史舞台，可以从劳动教养机构选调一部分懂法学、心理学、教育学、社会学等方面的知识，而且具有管教经验的干警，经考核、培训合格后，作为社区矫正执法大队的执法人员，专门负责管理社区矫正的执行工作，统一行使管理、奖惩、监督、考察等执法权，指导社会工作者及志愿者进行教育矫正工作，并采取有效措施整合和利用社会资源为矫正工作服务等。这样，既解决了劳动教养机构人员的分流、安置问题，又可以利用这一部分人员更好地服务于社区矫正的监督管理工作。

(三)通过各种措施提高监督管理的刚性

正如上面所提到的，建立社区矫正专业的执法队伍——社区矫正执法大队，避免了和司法所工作人员分工和职能的冲突，可以提高监督管理的效果。但从长远来看，国家的立法应当给予社区矫正执法人员司法警察的身份，使其和监狱的管教民警身份相同。有观点认为：“社区矫正，由于矫正方式具有开放性、社会性等内涵因素，其矫正机构执法人员的身份应当体现社会性，而不应该是人民警察。”[5]笔者不赞同这种观点，社区矫正，目前被官方定位为刑罚的执行方式，具有刑罚执行的强制性，又有社会福利性。建立社区矫正警察执法队伍，有以下优点：“一是有利于增强社区矫正作为刑罚执行活动的强制性和权威性；二是有利于加强社区矫正工作的统一性和规范性； 三是有利于强化社区矫正工作的效果和成效；四是有利于增强从事社区矫正工作人员的使命感和责任感。”[6]因此，明确执法工作者的警察身份，统一配备警察制式服装，授警衔、发放特岗津贴，可以产生威慑力，提高监督管理的效果；同时，还可以加强社区矫正执法人员的职业荣誉感和使命感；最后，警察身份还有利于他们整合各种社会资源，协调各单位、各部门参与社区矫正的工作。

同时，立法还可以在现有基础上增加对社区矫正人员的奖惩措施。对表现好、积极接受矫正、确有悔改表现的社区服刑人员，可以增加以下奖励措施：予以现金、财物等方面的物质奖励、优先推荐就业机会、下调监管等级等。对不积极配合矫正工作，大错不犯、小错不断达不到给予治安管理处罚和收监执行条件的罪犯，除了警告，还可以增加以下惩罚措施：增加公益劳动的时间和量、禁闭、上调监管等级等。通过增加奖惩措施，提高社区矫正监督管理工作的刚性、惩罚性和服刑人员改造的积极性。

(四)提高教育矫正的质量和效果

1.吸纳专业的社会工作者参与社区矫正

云南省可以继续采取劳务派遣方式，向社会公开招录一批懂法律、教育、心理学、社会学等专业的大学本科毕业生作为社区矫正专职工作者，协助社区矫正执法人员对社区矫正对象进行矫治、教育、帮扶工作。但政府应该舍得投入，提高这部分人员的待遇和地位，使该队伍能稳定、安心、有积极性地工作，有职业荣誉感。从长远的角度看，可以借鉴学者的建议，对社区矫正社会工作者的入职资格建立相应的标准，设立资格准入制度，社会工作学、心理学、教育学、犯罪学、法学等相关学科的本科毕业生，接受一定期限的社区矫正社会工作的专门训练后，经考试、考核合格后，取得相应的职业资格，才能作为专业的社区矫正的社会工作者参与社区矫正。这样可以确保社区矫正社会工作者具备相应的职业道德与专业水平，能胜任矫正工作，提高其职业荣誉感，提高教育矫正工作的质量和效果[7]。

同时，政府可以向职业培训机构、心理咨询机构、行为矫治机构等社会服务机构购买公共服务，为社区矫正对象提供职业技能培训和心理咨询、心理矫治、行为矫治等服务，提高矫治、教育的质量和效果。

2.鼓励企业为矫正对象提供工作机会

社区矫正对象生活在社会，只有有正当的职业，才能真正减轻社会的负担。同时，职业还能使这一部分人员增强成就感、价值感和自信心，更有利于他们回归社会。因此，要采取多种途径和渠道鼓励他们自主创业或就业。为此，有学者提出，鼓励企业为社区矫正对象提供工作机会。政府可以采取减免税费等激励机制鼓励企业吸收社区矫正对象就业，根据接受矫正对象就业的数量和矫正对象在企业工作时间的长短，决定对企业各种税费优惠的幅度[8]。笔者非常赞同这种观点。

3.广泛招募合格的志愿者参与矫正工作

把社区矫正对象的亲友招募到志愿者队伍中来，鼓励他们利用亲情、友情感化社区矫正对象。动员具有专业知识、素质高的、热心社会工作的离退休干部、教师参加社区矫正志愿者队伍，让他们充分发挥余热，服务社区矫正工作。同时，政府应该考虑和高校建立联系，高校有志于培养实践能力强的应用型人才，就会想方设法建立社会实践基地和实习基地，让其教师、高年级学生参加社会实践，进行专业实习、毕业实习。各地司法局可以借鉴、完善红河州的经验，和高校达成合作协议，为高校教师和高年级学生提供实习、实践基地，让他们作为志愿者参与到社区矫正工作，这样，既促进教学，又可以服务于社区矫正工作，还可使社区矫正对象和全社会受益，达到双赢的目的。同时，政府应该采取多种激励措施鼓励律师、心理咨询师这类的专业人员能为社区矫正对象提供免费的法律服务、心理咨询服务。

4.明确各单位参与社区矫正的义务和责任

一方面，通过广泛的动员和宣传，使社会各单位、部门充分认识到社区矫正在构建和谐社会中的重要作用，发挥他们参与、支持社区矫正的积极性，为社区矫正人员提供帮扶。另一方面，正如上文所提到的，最好能通过立法，明确民政、劳动保障等单位、部门参与、支持社区矫正的义务、责任、形式和奖惩机制等。同时，社区矫正执法大队应当充分利用、整合各种社会资源，协调各单位、各部门的工作，使其发挥合力。

(五)加大对社区矫正的宣传力度

政府可以充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体做大量的宣传，普及社区矫正及志愿服务知识。比如说可以在公交站台、公共报刊栏发布宣传社区矫正的资料、图片，或在电视上、广播里滚动播出宣传社区矫正的公益广告。进行宣传的时候，首先，要进行社区矫正的性质的宣传，使全社会明白社区矫正是刑罚的执行方式，对服刑人员进行矫治、教育和帮扶。这既是对服刑人员的一种福利，也是整个社会的福利，是有利于全社会的一项很有意义的社会综合治理工程，需要全社会的理解、支持和参与，接纳、帮助社区服刑人员。其次，要广泛宣传社会力量参与社区矫正的意义、作用和重要性，让全社会明白参与社区矫正工作，发挥自己的作用是一种责任，也是对社会的一种贡献。这样有利于志愿者的招募，有利于使社会力量充分发挥自己在社区矫正中的功能和作用。三是要对在社区矫正中积极发挥作用的优秀志愿者和社工、社团、企业的事迹进行宣传，让更多的人向他们学习，认识、理解、接受和参与社会矫正工作，让社区矫正作为一种行刑趋势，能广为人接受和理解，使社区矫正能实现立法者和全社会对其期望的目的。

[参考文献]

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