开展政策环境评价的若干思考

◎朱源

开展政策环境评价的若干思考

◎朱源

政策环境评价是中国环境影响评价制度发展的必然，但将于2015年正式实施的新《环境保护法》的相关规定却过于笼统和粗略，特别是在评价对象上。近年来，一些发达国家和国际组织在开展政策环境评价工作时，逐渐形成了以影响分析为主和侧重制度分析的两类模式，我国也在政策环境评价领域开展了相关工作，可资借鉴的国内外经验丰富。总体来说，我国的政策环境评价开展既面临着机遇也存在挑战，现阶段要着重明确评价对象、探索评价方法和推动能力建设。

一、政策环境评价是环境影响评价制度发展的必然

环境影响评价制度是美国在其1970年生效的《国家环境政策法》中提出的一项环境管理制度，是在制定和实施法律法规、政策、规划和建设项目等前，预测和评估其资源和环境影响，比较和优选负面资源环境影响较小和可接受的方案，并采取相应的资源环境保护措施。至今，全球已有超过150个国家、许多重要的国际环境条约和国际组织，都采纳了环境影响评价制度。环境影响评价制度也与国家环境保护立法、设立国家级的环境管理机构一道，成为全球最重要的环境管理制度和工具。

我国在1970年代就引入了环境影响评价的程序和方法，并与我国当时的基本建设项目管理程序相结合，逐渐形成了具有我国特色的建设项目环境影响评价制度体系。经过30多年的实践，建设项目层面的环境影响评价在我国的环境管理中发挥了重要的作用，制止了一些具有重大和不可逆资源环境影响的项目、对许多项目强化了环境管理措施。但是，项目环境影响评价在我国仍存在“未批先建”、“批建不符”、“久拖不验”等问题，特别是在行政审批制度改革、精简和下放审批事项、建设项目环境影响评价仍有较重的计划经济体制下的基本建设项目管理程序的痕迹、转向市场经济的管理模式有待完善等背景下，我国的建设项目环境影响评价制度仍有加强和完善的空间。

随着我国改革开放以来的经济高速增长，资源消耗和环境污染问题日趋严重，越来越多的人意识到有效的环境管理并不仅仅局限于环境部门，而是所有地区和部门都要纳入环境管理。由此，通过规划环境影响评价这个抓手，“绿化”各地区各部门的规划制定，逐渐受到了关注。2003年生效的《环境影响评价法》，不仅系统化和法定了我国的建设项目环境影响评价制度，还规定了规划环境影响评价制度。规划，特别是五年规划，是我国计划经济体制的遗存，但在社会主义市场经济的运行和管理中，仍起着重要的作用。五年规划体系纵向从国家的国民经济和社会发展规划到省、市、县乃至乡镇和村级的国民经济和社会发展规划，横向又从国民经济和社会发展规划衍生出各行业的总体规划以及细分部门的行业规划，这样一个上下贯通、左右关联的五年规划体系，对我国的经济社会综合管理起到了政策支撑和骨架的作用。规划环境影响评价试图通过环境影响评价这一工具，预测拟定规划的环境污染和生态破坏，提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，提高规划制定和实施的科学性和可持续性。经过10年的实践，规划环境影响评价的作用逐渐显现，各部门对其认识和重视程度也逐渐提高，一些规划环境影响评价工作也起到了环境风险防范和强化环境保护管理的作用，但同时也仍存在一些亟待解决的问题，例如一些重要的规划未纳入规划环境影响评价的范围、一些规划的环境影响评价深度不够、规划环境影响评价的有效性有待提高等。

在建设项目和规划环境影响评价发展的同时，更高层次的政策环境评价也开始被提出。在本世纪初制定《环境影响评价法》时，就有将政策环境评价入法的动议，但由于相关部门存在政策环评是环保部门扩权、国内缺乏政策环评的经验和实践、政策环评缺乏操作性等反对意见而未能入法。2012年开始修订《环境保护法》时，政策环境评价直到第三轮审议才进入草案，并于第四轮审议正式通过。新修订的《环境保护法》第14条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。虽然当日全国人大常委会在新闻发布会中解释说第14条“没有政策环评的概念”，但这事实上已经打开了政策环境评价的窗口，我国也因此在政策环境评价立法上，走到了世界各国的前列。

二、“软法”的软弱之处

新修订的《环境保护法》第14条被认为是约束力弱的“软法”，该条款规定政策环境评价的主体是部委和省级政府，虽然明确，但责任并未到人（部长或省长）；评价对象是经济和技术政策，不仅不清楚，且与我国现有的政策类型不对应；评价的介入时点是政策组织制定时，却没有规定政策实施后的评价；对公众参与的要求是听取有关方面和专家意见，不仅公众参与的对象范围狭窄，且参与效果难以保证；评价的质量要求是“充分考虑”，非常含糊；评价的程序、方法、监督责任、能力建设等，都缺乏规定。因此，有人认为这是现阶段推动政策环境评价工作的必然选择，只有无约束、鼓励性和弹性的规定，才能激励政策部门开展政策环境评价工作，而在一段时间的实践后，才能逐步完善相关法律和制度。不过，也有人认为这样的法律规定，有不如无，因为“软法”给了政策部门不执行的借口。

现阶段，第14条中亟需厘清的是何为“经济和技术政策”，即政策环境评价的对象。理论上，“经济和技术政策”覆盖了具有重要资源和环境影响的政策，但却与我国实际的政策类型不对应。我国的政策体系总体复杂多样，部门或地区间政策不协调的情况并不鲜见。现在较为清晰的两个政策体系是法律法规体系和规划体系。《立法法》明确了我国从宪法、法律、行政法规、规章到地方性法规的层次分明的法律法规体系，国民经济和社会发展规划、地方规划和部门规划（以5年规划为主）等组成的规划体系也较为清晰。此外，众多政策以法规性文件、规范性文件、甚至是通知、会议纪要等红头文件的形式出台，诸如意见、通知、决定、指南等，一方面深化和补充了法律法规和规划体系，另一方面也出现了各种不规范和不协调的问题。由于“经济和技术政策”与我国实际的政策类型不一一对应，所以部委和省级政府在执行第14条时，有很大的自由裁量权。

三、开展政策环境评价的国内外经验丰富

我国的政策环境评价立法过程中，一个重要的反对意见是政策环境评价怎么做？这些意见认为，如果没有成熟的案例和经验，政策环境评价将给政策制定部门造成负担，且没有明显效果。而实际上，一些发达国家和国际组织已经开展了政策环境评价的工作，积累了较为丰富的经验，我国近年来也在政策环境评价领域进行了积极的探索。

政策环境评价作为环境影响评价制度向更高层次的拓展，建设项目和规划环境影响评价的程序和方法自然可以适用到政策环境（影响）评价中。欧盟委员会、英国、加拿大、联合国欧洲经济委员会等都在积极推动和开展各具特色的政策环境评价工作，其中程序最为完善的是欧盟委员会的《影响评价导则》（2009年）。欧盟委员会的所有立法提案、有明显社会、经济或环境影响的非立法草案、决定未来政策的白皮书、行动计划、预算项目、国际协议谈判导则等在制定时，都要进行社会、经济和环境影响评价。评价的主要步骤分为识别问题、制定政策目标、设计政策可选方案、分析政策可选方案的影响、比较政策可选方案和制定政策监测和评估框架等。对政策可选方案的影响分析，首先要按照经济、社会和环境三方面进行筛查，再定性分析影响发生的可能性、强度和性质，对于定性分析出的最显著的影响，再运用定量或模型方法进行预测和评价。《影响评价导则》要求公众参与贯穿评价全过程，形式可自定，但必须满足最低标准。影响评价的一个重要问题就是预测的不确定性，因为政策对环境的影响，要经过规划、项目等多个中间环节，因此其影响的机理难以识别和定量表征。而《影响评价导则》在减少不确定性方面的经验值得借鉴，包括作为评价对象的政策本身要具体和标准化、要进行多政策方案比选、要强化公众参与、要弹性选用经济、环境和社会影响的评价方法。

近年来，侧重制度建构和完善的政策环境评价理念开始兴起。经济合作和发展组织为了推动成员国之间环境政策和制度的协调，开展了20多年的国家环境政策评价工作，主要是通过国际专家、环境部门、相关政府部门、专家、非政府组织等公共参与和同行评价的方式，识别成员国的环境政策体系的不足并提出改进建议，协调各国的环境制度和政策，减少不一致。经济合作和发展组织的这套方法也被世界银行用在推动发展中国家的政策环境评价工作中。世界银行的《政策环评和行业变革——概念模型与操作导则》（2011年）一书认为，大多数发展中国家并未建立起有利于政策环境评价的体制机制，评价的技术方法不足、不确定性大、有效性不高，因此发展中国家开展政策环境评价应侧重于制度的建构和完善。一个典型的案例是，世界银行在某发展中国家的一个大都市推动政策环境评价工作时，发现该都市的规划制定部门认为政策环境评价与己无关，且规划部门在城市发展和土地开发中有经济利益，既不愿进行机构改革，也不愿意考虑环境问题。也就是说，政策环境评价无法解决该都市产生环境问题的根本原因，因为其根本原因是环境管理的机制不足和能力缺乏。世界银行提出的政策环境评价方法包括现状分析和利益相关者分析，通过各利益相关者的对话机制，进行广泛的协商和妥协，筛选出需要优先考虑的环境问题，分析现有体制机制在处理优先环境问题方面的不足，并提出包含政策、体制、法律、管理和能力建设等方面的政策建议，以及政策实施后监测指标和环境目标等。

我国也开展了一些政策环境评价的探索工作，总体可分为6个方面。一是一些学者出版的相关专著，例如《政策层面战略环境评价理论方法与实践经验》、《政策可持续发展评价》等；二是法律法规的环境评价工作，例如原环境保护总局对《大气污染防治法》的修订草案进行的战略评价，环境保护部在制、修订环境标准时进行的成本和效益分析；三是综合政策的环境评价工作，主要是环境保护部推动开展的一些省、地市的国民经济和社会发展五年规划纲要环境评价试点；四是行业政策环境评价，涉及到新型城镇化、农业、林业、汽车业、贸易等行业政策，大多是学者的研究；五是区域政策环境评价，包括城市总体规划的环境评价、区域战略环境评价，而最为突出的是从2009年开始，环境保护部陆续开展的五大区域、西部和中部区域和行业发展战略的环境评价研究；六是政策实施后的环境评价，包括国民经济和社会发展规划的中期评估、国家环境保护规划的实施评估、一些法律法规的立法后评估等。这些工作虽然不系统，却为我国政策环境评价工作的开展奠定了基础。

四、开展政策环境评价的挑战与机遇并存

结合新修订的《环境保护法》的规定、国内外政策环境评价的理论和实践以及我国环境保护面临的形势，政策环境评价的开展在我国既有机遇也有挑战。

首先，要从建立生态文明制度体系的高度来看待政策环境评价工作。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度……，用制度保护生态环境”。2014年10月发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，也提出“用严格的法律制度保护生态环境”。环境影响评价制度是生态文明制度体系中重要的支柱，而政策环境评价将补全我国建设项目和规划环境影响评价的链条，使得从“源头保护”生态环境的理念更为完整。另一方面，政策环境评价也将对环境管理的制度和体制机制进行分析，识别缺陷和能力不足，优化环境管理制度，积极实践“用制度保护生态环境”。

其次，要正确对待政策环境评价面临的阻力。事实上，政策环境评价的相关规定早已出台。《国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕73号），赋予了环境保护部“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环境影响方面的意见”的职责。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中要求，“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估”。但这些各部委和各地方都应执行的国务院法规性文件，并未推动政策环境评价工作的广泛开展。一些政策部门之间还存在协调配合不够等问题，例如环境保护部已经开展了六批“全国生态文明建设试点”，而国家发改委等六部委又开展了“生态文明先行示范区建设”，类似这样的不协调和不配合，很可能妨碍需要政策部门与环境部门相互协同配合才能较好推动的政策环境评价工作。

第三，要尽快明确政策环境评价的对象。《环境保护法》第14条中的“经济和技术政策”，与我国现有的政策体系和类型无法对应，这将在实际工作中造成争议。为此，要对需要优先进行政策环境评价的政策进行分类和筛选，重点对具有重大资源和环境负面影响的政策进行环境评价，积累经验后再逐步扩展。根据我国政策体系的组成和环境影响评价的特征，大体上可以将需要重点考虑的政策分为综合政策、行业政策和区域政策三大类。综合政策主要包括国民经济和社会发展规划、具有经济、社会和环境综合影响的法律法规和国际条约等。行业政策主要包括行业的法律法规、部门规章和行业的总体规划等。区域政策主要包括跨省级行政区的发展战略和规划、涉及到具有国家意义的生态环境保护和经济发展的区域政策等。政策环境评价可优先在这些政策中开展试点、示范和推广。

第四，要积极探索适合中国国情的政策环境评价方法体系。国际上侧重环境影响和制度分析的政策环境评价都在发展中，而对于我国来说，可能需要综合两种模式的优势，互为补充，即一方面要分析政策的环境影响，特别是中长期的环境风险，另一方面要进行学习型的政策公众参与和制度分析，完善政策环境评价的制度构建。对于政策的经济、环境和社会评价方法，要进行逐步的学习和改进，现阶段经济影响评价一般要分析出货币化的成本和效益，环境影响一般要达到半定量和定量化水平（有时可以用诸如生态系统服务功能价值评估进行货币化估值），而社会影响达到定性和半定量化水平即可。政策环境评价还要积极覆盖政策制定和实施的全过程，既要在政策制修订时开展政策影响预测评价，也要在政策实施后进行效果评价，这既是对政策制定和实施的回顾和反思，又是政策修订的基础。

第五，要推动政策环境评价能力建设。政策环境评价的能力建设包括建立各地各部门的交流和培训平台，建设政策环境评价的公示和公众参与平台，统筹协调各部门的政策环境评价程序和方法，制定和发布政策环境评价的导则、规范和标准，发布最佳实践案例等。能力建设还可通过开展政策环境评价的国际交流与合作，特别是与美国白宫（总统办公室）内设的管理和预算办公室和环境质量委员会、欧盟委员会内设的影响评价委员会、英国内阁的管理政策委员会、加拿大的枢密院办公室和环境评价署、联合国欧洲经济委员会等具有丰富政策环境评价经验的国家和国际组织进行合作交流。国际合作交流一方面能助力我国的政策环境评价工作，另一方面也有助于我国的环境保护经验走出去，向世界传播我国的可持续发展形象。

（朱源，环境保护部环境工程评估中心副研究员，博士。本文为环境保护部2014年“重大经济政策环境评价”项目阶段性研究成果之一/责编 刘玉霞）