民事执行检察监督若干问题构想

张衍路 夏思扬 曹忠鲁

一、民事案件执行监督线索来源与受理

民事案件执行监督线索来源是检察机关做好民事执行监督工作的前提，优质的线索更是提高监督效率、效果的前提。在检察机关民事监督的司法实践中，通常各级人民检察院受理的民事执行检察案件主要有以下来源：第一种当事人或其他利害关系人向人民检察院申诉的；第二种其他单位和个人向人民检察院举报的；第三种上级人民检察院或本院检察长交办的；第四种人民检察院在办案过程中自行发现的；第五种国家机关或人民团体、社会组织转办的；第六种互联网或其它媒体披露的。

在上述六种发现渠道中，第一种最为常见，这如同抗诉监督的线索发现一样，因为案件当事人和利害关系人对判决、裁定的执行最为关心，违法执行的后果会直接导致其利益受损。其次，是其他单位和个人在向人民检察院举报法官违法犯罪线索中发现的。再次为上级人民检察院或本院检察长交办或通过人大、政协交办的。从立法本意和发现的线索来源渠道看，民事执行监督是一种主动监督，只要人民法院在执行环节有违法执行情形，人民检察院均有权主动对其监督，而非执行“不告不理”被动监督原则，这为人民检察院更好全面履行法律监督职责提供了广阔发展空间。

人民检察院受理的民事执行监督案件是有一定条件的，一般来说，符合下列条件应当予以受理：申诉人为民事执行活动当事人或利害关系人（案外人）；有书面具体的申诉理由和请求；申诉人在人民法院民事执行活动中或自人民法院民事执行活动终结之日起6个月内提出的。其他渠道反映要求人民检察院执行监督案件的受理条件，可参照上述条件执行。

二、办理民事执行监督案件的程序

（一）立案

对于符合受理条件的民事执行监督案件，经承办人审查对有下列情形之一的，經分管检察长批准，人民检察院应当立案审查：执行裁定、决定认定事实的主要证据不足的；执行裁定、决定适用法律错误的；违反法定程序，可能导致执行裁定、决定错误的；可能存在违法采取强制执行措施的；人民法院超过规定期限未将已执行的案款支付给申请执行人的；人民法院未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的；没有正当理由，超期执行案件的；人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施的；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；执行活动有损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的违法情形的；有证据证明执行人员在履行职务过程中有贪污受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权、接受当事人及其诉讼代理人的请客送礼、违反规定会见当事人等违法违纪行为的；人民法院执行活动中有其他违法情形的。

对于不符合以上立案标准的民事执行监督案件，人民检察院应在15日内作出不立案决定。

对于决定立案或不立案的处理结果，检察院承办人要制作《立案决定书》或《不立案决定书》等法律文书，经科处室负责人审核，分管检察长批准，由案管部门送达申诉人，并做好相应息诉工作。

（二）立案后的审查办理

审查办理程序可考虑：首先，承办人对申诉人的材料进行书面审查。对照申诉人的申诉理由和原判决、裁定法律文书及执行裁定书、决定书或执行行为，审查人民法院是否及时进入执行程序，执行活动（过程）是否合法，执行结果是否侵害了当事人或案外人的合法权益。其次，调卷审查。对案件执行裁定、决定认定的主要事实和证据或执行程序可能错误的情形，承办人要及时向部门领导提出调阅人民法院案件卷宗等材料申请，调阅的手续与办理抗诉案件相同。对于调卷中发现的与实际执行中的矛盾点，必要时案件承办人可以进行必要调查，以核实人民法院执行裁定、决定或执行行为的合法性。再次，制作审查终结报告。经书面审查和调卷审查，承办人应当制作相应的审查终结报告，经科处室同志集体讨论，提出具体民事执行监督处理意见。

需要说明的是，一是对正在审查的民事执行监督案件，若尚未执行终结，且继续执行可能造成执行回转困难或不能执行回转的，人民检察院可向人民法院发出中止执行建议书或暂缓执行通知书。当中止执行的情形消失后，人民检察院应在得知情形消失之日起3日内发出恢复执行建议书，建议人民法院恢复执行。二是具有下列情形之一的，人民检察院应终止审查：申诉人撤回申诉，且不损害国家利益和社会公共利益的；人民法院已经自行纠正违法执行裁定、决定或行为的；当事人已自愿执行和解，且不损害国家利益和社会公共利益的；应当终止审查的其他情形。

三、民事执行监督案件的监督手段、方式（办理结果的运用形式）

（一）发出检察建议书

人民检察院经审查，发现人民法院的执行活动有下列情形之一的，可发出书面检察建议书，建议人民法院审查处理：执行裁定、决定依据错误；执行裁定、决定认定事实的主要证据不足；执行裁定、决定适用法律确有错误；人民法院未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益；其它需要监督的情形。

值得说明的是，检察建议书是检察机关最为常见、最为有效的一种监督方式，主要适用于法院所作出的执行裁定、决定在适用法律、认定事实或执行程序中出现的重大问题，如不及时加以纠正，必然导致严重后果，是对实体执行的一种有效监督方式。但执行监督不能采用抗诉形式，因为监督的具体对象毕竟不是针对人民法院审判活动所形成的判决、裁定，而是执行裁定、决定和执行行为。

（二）发出纠正违法通知书

经人民检察院审查，发现人民法院的执行活动有下列情形之一的，可向人民法院发出纠正违法通知书， 督促其及时纠正：人民法院超过规定期限未将案款支付给申请执行人的；执行裁定、决定、执行行为违反法定程序的；违法采用强制执行措施的；执行人员在执行过程中违反执行纪律，造成不良影响的，或有贪污、受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为的；其他需要发出纠正违法通知书的情形。

值得说明的是，纠正违法通知书是检察机关常用的一种法律文书。通常为人民检察院发现人民法院作出执行裁定、决定违法或在具体实施执行过程中执行人员行为违法，如不及时加以纠正可能导致严重后果时适用。其施用效果仅次于检察建议书。

（三）更换承办人员建议书

人民检察院经审查，发现人民法院有下列情形之一的执行活动，可发出更换承办人员建议书：执行人员接受当事人、诉讼代理人请吃送礼的；没有正当理由，超期执行案件的；人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施的；承办人有法定回避情形未回避的；其它需要监督的情形。

值得说明的是，建议更换承办人的做法是中央司改文件中明确的，本次民诉法修改未涉及此项措施，根据高检院实施民诉法相关要求精神，实践中仍可采取此措施。这一措施的运用，旨在对监督过程中及时发现执行法官自身有违法情形苗头但未造成严重后果的情形及时加以阻止、纠正，通过建议更换承办人，体现检察机关监督的及时性、公正性。

（四）派员现场执行监督

有下列情形之一的案件进入执行程序后，经人民法院邀请，报院分管领导同意后，人民检察院可以派员到执行活动现场进行监督：涉及国家利益、社会公共利益的案件；涉及社会和谐稳定的群体性案件；事关地方经济发展、党委政府明确要求检察机关参与的执行案件。除以上情形外，人民检察院不得采用现场同步监督的方式。

值得说明的是，派员现场执行监督只适用执行活动重大、涉及社会稳定、被执行人员众多等情形，应当慎重施用。在现场监督过程中，若双方当事人有和解可能的，人民检察院可配合人民法院做好执行和解工作。当发现人民法院执行活动有不当之处的，可当场向人民法院执行人员提出口头纠正意见。若人民法院执行人员未采纳的，在工作日结束后，报检察长同意，可向人民法院提出书面纠正意见。

（五）移送职务犯罪线索

人民检察院在办理民事执行检察案件过程中，发现法院执行人员在执行过程中有贪污、受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权等行为涉嫌构成犯罪的，应及时将线索移送本院职务犯罪侦查部门，并协助做好查办职务犯罪工作。

值得说明的是，检察机关发现法院有关人员涉嫌犯罪的线索在及时移送的同时，也要做到准确，并将相关事实和证据一并移送到职务犯罪侦查部门，必要时积极做好配合查办工作，不能一送了之。

四、办理民事执行监督案件应注意的问题

（一）注重加强与人民法院的沟通

各级检察机关尤其是民事检察部门要主动与法院沟通协调，加强信息交流，增强两院工作的前瞻性、预见性，确保检察机关和审判机关贯彻落实修改后民诉法协调有序有效推进。要通过建立完善联席会议、联合调研、工作信息交流和案件研讨等长效机制，使检法信息交流、类案和重大个案的沟通、监督制度化。既要文来文往，又要人来人往，保持两院领导、部门和办案人员之间常态化的良性互动。既要敢于监督，又要善于监督，树立监督与支持并重的理念。既要坚持原则又要讲究策略，注意多沟通、多换位思考。要下大力气提高包括检察建议在内的民事执行监督意见的准确性和成功率，增强监督实效。要在监督法院执行活动的同时，也要主动接受法院对检察工作的意见建议，不断改进和完善开展执行监督的方式和手段，提高依法监督、规范监督的能力和水平。

在实务操作时，要特别注意把握两点：一是各级检察机关在制定有关民事执行监督办法（标准）时要认真听取人民法院的意见。理由是修改后的《民事诉讼法》第235条规定的“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”太原则，由于没有现成、统一的实施标准，各级检察机关在经过一段实践的基础上可先行制定一个实施办法，但这个实施办法一定要征得人民法院的同意、理解、配合和支持，否则就会变成“单相思”，实践中不可行，自然谈不上实效性。二是各级检察机关要在对实施办法（标准）执行的过程中遇到的新情况、新问题及时与人民法院沟通，本着敢于监督、善于监督的原则采取灵活的方式适时进行跟踪监督。

（二）建议最高人民检察在总结各地经验的基础上，适时出台民事执行监督实施办法

理由是此项工作是一项创新，且实践性很强，没有现成的经验可借鉴，只有放手大胆让省级以下检察机关先行先试，在实践中认真探索，经过一定时间（最好是一年）的探索，待条件成熟时再制定全国检察机关通行的实施办法（标准）。

（三）切實加强人员力量配备，注重素质能力的提高

一是要严格落实高检院《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》，加强民事检察人员数量配备，增加办案力量，改善队伍结构。对照修改后民诉法的工作任务，适当增加民行检察部门人员编制，提高民行检察人员的比例，新增政法专项编制要向民行检察部门倾斜，重点对民诉法修改后案多人少矛盾比较突出的地方和部门予以倾斜和保障，特别是要用好现有空编补充人员。招录新进检察人员时，要注意从法官和律师队伍中引进一批办案经验丰富的骨干。要在政治上、工作上、生活上关心爱护民行检察干部，加强对民行检察干部的培养使用力度，完善激励表彰机制，保持民行检察队伍的相对稳定。二是要进一步加强民行检察部门的能力素质建设，提高民行检察队伍专业化水平。专业化的民行检察队伍是履行好执行监督职能的重要保证。要通过干部遴选、公务员招录、内部调配等方式，挑选一批具有民商事法律知识、有办案经验的人员，充实到民行检察队伍之中。要改善民行检察人员结构，可适当调配一些有自侦、刑检工作经历的干部充实到民行检察部门。三是要加大民行检察人员的业务培训力度。要通过聘请法院执行业务专家、检察机关民行业务专家传授执行监督业务知识；通过开展业务知识竟赛，深入开展全员岗位大练兵活动；通过开展到法院等单位挂职锻炼工作，使民行检察人员深入了解民事诉讼（执行）全过程，全面丰富业务知识，增强专业化水平，以适应执行监督工作发展的需要。

（四）要加强各级院对执行监督办案工作规律性问题的调查研究

尤其是省、市院要加强增强办案指导的针对性和有效性。各级检察机关要加强调查研究，结合民行检察执行监督工作实际，认真分析修改后民诉法对民事检察工作的深刻影响，及时研判贯彻执行监督实施中出现或可能出现的重大疑难问题，提出对策建议。要在实施修改后民诉法过程中，梳理出需要重点研究解决的重大执行监督问题，组织力量加强理论和实务研究，为民行检察工作的改革发展提供有力的理论支持。

（五）要加强队伍管理，严肃政治纪律

要加强对民行检察队伍的管理和监督，严格规范民行检察人员与当事人、律师和执行法官的关系，深化检务公开，坚决杜绝以权谋私、以案谋私，以及办人情案、关系案、金钱案等问题的发生，以铁的决心、铁的纪律打造铁的队伍。