我国创业教育政策的价值结构探析——基于政策文本分析的视角

王莉方，周华丽

（北京联合大学a.应用型高等教育发展研究中心b.教师教学发展中心，北京100101）

一、问题提出

创业教育源于现代社会对创业型、创新型人才的迫切需求。 它强调运用各种资源将机会转化为现实的能力[1]。 创业教育政策是国家在一定历史时期内，对创业教育及相关主体利益进行表达整合的战略性和准则性的政治行为和政策措施，是国家在干预创业教育过程中，调整创业教育与社会经济矛盾而采取的公共政策总和。 创业教育政策是在特定价值观和价值标准（即价值体系）主导下形成的，这些特定的价值观念和标准将对政策实施效果产生重要影响。创业教育政策的价值体系是由不同种类的价值构成，了解不同种类的价值在创业教育政策中的构成，既可观察政府部门在特定情境下如何控制不同的价值，又可观察这些价值本身体现的价值观。 这对于规范和指导创业政策主体行为、提高创业政策效率，具有重要意义。

（一）中国创业教育政策概况

从20 世纪90 年代末开始，为缓解大学生就业压力，提升创业者人数、提升国家竞争力，培养具有企业和创新精神的复合型、外向型人才，中国政府开始提倡创业教育。 经过20 多年发展，中国创业教育经历了从自发性探索到系统推进的历程，出现了全社会高度关注、支持创业教育的局面[2]，创业教育已经成为当前我国高等教育改革的一项重要举措。 进入21 世纪，为提高人才培养质量，促进创业教育的发展，中国各级政府相关部门出台了一系列创业教育政策。 从这些政策出台背景和价值取向看，可划分为两个主要阶段。 2001-2009 年为第一阶段，此阶段创业教育政策主要针对缓解扩招带来的巨大就业压力而制定，政策出台不但涉及国务院办公厅、劳动和社会保障部、国家工商总局等多个中央机关，而且也涉及各地方政府。总体而言，这一阶段创业教育政策属于教育系统外部驱动型的，且相关政策规定较为粗放，可称之为“外部需求驱动、粗放推进阶段”。 2010 年至今属于第二阶段，创业教育政策的出台开始以教育行政主管部门为主，旨在满足缓解就业压力、建设创新型国家，以及维护社会稳定的需要。在这一阶段，创业教育政策条文涉及面广，内容相对系统；初步形成一套较为完善的大学生创业教育政策体系；营造全社会共同参与的创业教育环境，凸显教育行政主导，社会、学校多方利益群体共同推进。 因此，该阶段可称之为“教育行政主导、系统推进阶段”。 总而言之，经过10 多年地不断探索，中国在创业教育政策方面积累了一定经验，然而，从各国创业教育政策发展来看，中国的创业教育政策仍存在诸多问题，其中之一是对创业教育政策背后的价值结构研究尚未引起重视，急需进行系统深入研究。

（二）教育政策价值结构研究综述

通过梳理相关文献发现，在教育政策价值构成问题上存在多元研究视角。 有的学者从教育政策价值的主体进行研究。 刘复兴认为，教育政策价值主体分为教育政策决策主体、执行主体、利益主体[3]。有的学者从教育政策的意识形态和价值取向等视角进行研究。桑德拉认为，教育政策至少包含三种价值:自由价值、公民价值和职业价值[4]。 祁型雨认为，教育政策包含政治价值、社会价值、教育价值和人的价值四方面[5]。 有的学者从价值的表现状态进行研究，这是国内通过政策文本对教育政策价值结构研究的主流观点。 涂端午以此为标准对1978 年以来中国高等教育政策价值结构进行了深入系统的分析[6]；朱春奎以此为标准对国家教育中长期发展规划（2010-2020 年）的价值结构进行了分析[7]。

然而到目前为止，学界以创业教育政策为研究对象，通过政策文本对其价值结构特征的相关研究较少。 这导致研究者缺少对创业教育政策现象的深入了解和理论探求，难以对创业教育决策产生影响。 因此，本研究以2001 年来中国创业教育政策为研究对象，通过规范的文本分析，梳理、阐释相关数据，分析中国创业教育政策包含的价值结构，以期为中国创业教育政策价值研究提供新的视角。

二、研究设计与方法

（一）研究框架设计

马克思主义哲学认为，物质和精神关系问题是全部哲学的基本问题，是处理和驾驭同外部世界关系的一切活动必须解决的根本问题。 这一点同样适用于教育政策价值研究。 价值是指在教育领域中具有公共性效用并反映在教育政策文本中的事物，可以相应划分为物质层面的实体价值和精神层面的符号价值[8]。 实体价值是价值的客观形态，是一种所期待的目标事物，它包括经济、权力、知识、技术和福利。 符号价值是一种信仰、伦理、标准，它包括专有称谓、名誉、意识形态、规划目标[6]。

本研究选取2001 年至今中国政府发布的创业教育典型政策文本，采用文本分析法，结合创业教育教育发展实际， 依据国内教育政策研究的主流观点， 从实体价值和符号价值两个维度，对中国创业教育政策价值结构的整体特征，以及处于不同发展阶段创业教育政策的价值结构特征进行分析，以期为我国创业教育的发展提供参考。 研究框架如图1 所示。

图1 研究框架图

（二）主要研究方法

本研究采用文本分析法。 文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法。 它可以通过文本深入到文本背后所蕴含的内容， 并透过文本话语揭示政策过程中价值冲突和选择的过程。文本分析最初来源于信息科学，后来逐渐成为社会学领域的研究方法。在政策研究领域，文本分析通常作为重要工具来分析政策文件以获得政策制定者的知觉重点。 在政策文本中，文字的使用频次反映了文字使用者对事务重视程度与认知变化。 正式文件作为重要文本，与具体决策存在紧密关系， 文字中关键词的频次统计可作为决策者认知集中度或重要性的指示器。 因此，可以通过抓取文本中的关键词，分析其在文本中的频次，分析政策制定者的知觉重点。

（三）研究样本的选取

考虑到地方政策通常具有地域性，本研究所采用的创业教育政策仅限于国家层面颁布的政策文件。研究样本采用2001 年来国务院及中央各部委颁布的代表性创业教育政策文件。经过收集与遴选，最后选定代表性文本7 份，如表1 所示。 为保证研究的信度和效度，研究样本全部为公开的、关联性强的政策文本。

表1 2001-至今中国创业教育政策文本一览表

（四）研究变量的界定

本研究以政策文本为研究对象，借鉴国内对教育政策价值结构研究的主流观点，从符号价值和实体价值两个维度出发，分别对不同价值变量赋予操作性定义，相关价值变量的操作性定义如表2 所示，并对应于文本中相关标志性词语（关键词）。

表2 价值变量的操作性定义

三、研究过程与结果

本研究以前述所选的代表性政策文本为基本分析单位，根据表2 中创业教育价值变量的操作性定义，计算出创业教育政策价值结构的各维度及关键词的频次，计算出其在总价值中所占的比例，并进行排名，然后针对不同阶段进行合并，从而得出中国创业教育政策对各价值维度的关注度，以及不同阶段创业教育的价值结构。 研究结果如表3、表4 所示。

表3 2001 至今中国创业教育政策价值结构表

表4 不同阶段创业教育价值结构表

考虑到本研究选择样本为小样本，且样本虽为定量数据，但不清楚分布形态，因此，选用非参数检验方法，来分别验证两个发展阶段的创业教育政策文本在实体价值和符号价值方面的差异是否显著。 本研究提出如下两个假设:

假设1:H0:两个发展阶段的政策文本在实体价值上总体分布相同；

H1:两个发展阶段的政策文本在实体价值上总体分布不同。

假设2:H0:两个发展阶段的政策文本在符号价值上总体分布相同；

H1:两个发展阶段的政策文本在符号价值上总体分布不同。

选用极端反应检验（Moses test of extreme reaction）方法，得到的非参数检验检验结果如表5 所示。

表5 不同阶段创业教育政策价值结构差异的非参数检验结果

由表5 可以看出，设定显著性水平为а=0.05 的情况下，两个假设均为P=0.000,显然，都拒绝了零假设，由此说明:两个发展阶段的创业教育政策文本，在实体价值和符号价值上都存在极其显著的差异。

四、研究结论及对策建议

（一）研究结论

1.创业教育政策对实体价值的整体关注度远高于符号价值

如表4 所示， 在中国创业教育政策文本中实体价值出现的频次远高于符号价值。 实体价值出现512 频次，占文本价值频次总数的82.98%；符号价值出现105 频次，占文本价值频次总数的17.02%。 从表5 可以看出，处于不同发展阶段的创业教育政策的实体价值的各价值变量普遍高于符号价值的各价值变量。

从两个阶段的创业教育政策价值比较可看出:在两个阶段对实体价值的关注均高于对于符号价值的关注， 如图2 所示； 知识价值呈上升趋势， 在第一阶段， 知识价值占总价值的34.52%； 在第二阶段， 知识价值占总价值的36.02%； 经济价值呈上升趋势， 在第一阶段为17.86%，而在第二阶段上升到20.64%；技术价值呈下降趋势，从第一阶段的23.81%下降到第二阶段的10.13%；权力价值却成上升趋势，从1.19%上升至16.51%，如图3 所示。

由此可见，政府在各阶段创业教育政策文本中，对实体价值的关注呈递增趋势，这反映了政府在推进该项工作方面的决心和工作力度。 但各阶段政策文本中对符号价值的关注则远远落后于实体价值。 值得注意的是，在第二阶段对符号价值的关注呈现下降趋势，这提醒相关行政部门在通过政策制度推进创业教育过程中，应该加强对创业教育内涵和规律的深入系统的研究。

图2 不同发展阶段创业教育政策实体价值和符号价值的关注度

2.对实体价值的关注更多集中在知识、经济、权力和技术方面，对福利的关注极为薄弱

从表3、图4 可以看出:从2001 年至今，在中国创业教育政策实体价值中关注最多是知识价值，出现221 频次，占35.82%；其次是经济价值，出现125 频次，占20.26%；接下来是权力和技术价值，福利价值关注的最少。 在不同发展阶段，创业教育政策对实体价值中知识价值的关注始终居于首位，并呈现递增趋势，如图4 所示。 这反映了中国在创业教育促进政策中，始终将知识作为首要要素予以重视；随着创业教育的推进，在政策中对经济要素的关注呈现递增趋势，对权力的关注尤其呈现剧增态势，与之形成对比的是,对技术的关注出现明显下降趋势，对福利的关注则始终处于最低水平，而且在第二阶段呈现下降趋势。

图3 不同发展阶段创业教育政策的实体价值特征

图4 2001 至今中国教育政策文本不同类型价值变量频次百分比分布

图5 不同发展阶段创业教育政策的符号价值特征

3.对符号价值的关注更多集中于规划目标，对专有称谓和荣誉等的关注极为薄弱

从表3、图5 可以看出，中国自2001 年至今的创业教育政策符号价值中，频次最多的是规划目标，出现83 频次，占13.45%；其次是意识形态，出现14 频次，占2.27%；专有称谓和名誉最少。 但与第一阶段相对比，第二阶段对规划目标的关注呈下降趋势，其原因可能是经过一段时间的探索实践,大家对创业教育的规划目标有更多了解，政策文本的价值关注重点开始向更内涵更深入的方面转移。

（二）对策建议

中国的创业环境具有一定特殊性，在制定和实施创业教育政策时必须予以充分考虑。 “科学的宏观调整，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”[9]，这一点同样也应该成为创业教育政策的出台的宏观要求。 对于创业教育政策来说，也应该体现出政府在职能转变中的作为，以及行政管理方式的创新程度。

1.适度保持或强化创业教育政策的实体价值，发挥政府主管部门的行政推动和保障作用

创业教育是一个需要教育和社会、经济、政治等相关系统协同合作的系统工程。 基于中国国情，现在乃至今后很长一段时间内，创业教育政策应继续保持甚至继续加强权力和经济方面的关注，发挥政府在创业教育推广过程中的政策引导和条件保障作用。 政府通过设立大学生创业绿色通道、提供相关税收优惠政策、提供资金支持、设立大学生创业项目等措施鼓励大学生创业活动，同时也需要增强创业教育政策的系统性、协同性，加大创业教育政策的监控力度，对创业教育政策的具体落实情况进行监督和评估[10]。 未来适当时候，在形成相对成熟的创业教育环境与氛围之后，政策对权力价值的关注可适当弱化，并逐渐放权给教育机构、知识智力群体和创业者本身。

2.在创业教育政策中，需适当加强对符号价值的关注，促进创业教育政策向专业化发展

创业教育政策的符号价值有其独特作用，符号价值很大程度上不仅决定了实体价值实现的范围和程度，同时也影响了实体价值在政策文本中配置和话语表达方式[6]。 从某种意义上看，教育政策的出台就是不同意识形态博弈的结果。 由此可见，符号价值在教育政策中占有举足轻重的地位。 因此，中国未来的创业教育政策出台需对符号价值应给予更多重视，加强对意识形态的引导。 在继续关注规划目标基础上，特别加强对专有称谓和荣誉等等的关注，促进创业教育政策向专业化发展，提高创业教育政策在提升学生的创业意识、创业动机、创业成就感和价值体验等方面的引导作用。

3.加强创业教育课程建设，培育创新创业教育师资

在中国高校目前开展的创业教育中，从清华大学、北京航空航天大学等高校采用引进开发、试点探索，到整个高等教育的积极探索，创业教育取得了长足进展。 创业教育在人才培养的重要性得到普遍认同；很多高校将创业教育纳入学分管理，积极开发创业教育课程；结合专业教育将创业教育融入人才培养过程中，开展形式多样的创业实践活动等等。 但从世界创业教育发展经验来看，中国创业教育整体上还处于起步阶段，缺乏适合中国国情的创业教育课程和立足于学校的校本课程，缺乏吻合社会实际的创业教育实践活动，缺乏讲授创业教育所需的知识、 能力和态度的教师队伍。 这使得创业教育并没有真正融入到学校教学体系之中，多数学校停留在就业指导层面上，往往通过设立几门创业相关理论课程，通过以大学生社团活动为载体，通过开展创业讲座、创业设计、创业大赛等形式强化创业教育，这使得学生难以深入领会创业教育的内涵，难以培养创业者应具备的素质和能力结构。 这些问题都需要创业教育政策在知识和技术层面予以重视。 对于政府来说，应鼓励学校采取各种有效措施，促进创业教育的内涵发展。 对于高校来说，应创新管理体制，设立创业教育专门机构，加强创业教育课程建设，培育创业教育师资，帮助教师提升创业教育教学水平和技能，鼓励教师到企业兼职，鼓励企业家及管理人员到学校兼职，建立一支专兼职结合的高水平的创业教育师资队伍。

4.鼓励利益相关者参与创业教育，建立适合创业教育发展需求的支持体系

虽然中国创业教育走过了十多年的历程，创业教育政策从粗放到相对系统推进阶段的发展，创业教育在量上有了长足进步。但就目前形势来看，大多数高校创业教育效果并不明显,相对于美国的创业教育与来说，资金瓶颈是目前大学生创业的一大障碍[11]。创业教育本身是一个需要全社会共同参与的教育，需要政府、大学、企业、教师等的多元主体参与。 从未来创业教育来看，仅仅政策制定方面的支持是远远不够的，还需要逐步建立起适合创业教育发展需求的支持体系，采用多种措施鼓励利益相关者参与到创业教育中，形成良性发展的创业教育支持环境。 一方面，政府需要成立专门创业指导机构，实施教师和学校发展保障机制，使行业、企业能积极自愿的参与到创业教育中；另一方面高校需要依托校企联盟、创业园区、大学生校外实践基地等，开展市场调查、成果转化、项目设计等创业实践活动。

5.在不同层次，不同类型教育中开展创业教育，建立各种教育有机衔接的创业教育体系

创业教育不仅仅是促进就业的教育，更是以培养学生创业意识、企业家思维和企业家能力为目的的教育，是培养学生创业精神、提升国家竞争力的重要途径。 通过创业教育，不但可以提高学生创业意识，让学生掌握企业运营相关知识和技能，而且可以培养学生将创意转化为行动的能力，包括创造力、创新和风险意识，以及通过计划、管理达成目标的能力。 创业教育培养的能力是一种通用能力，是所有人都需要掌握的能力，也是建设创新型国家需要的能力。因此，创业教育不但涉及高等教育，而且涉及基础教育、中等教育、职业教育、高等教育，以及继续教育等，政府需要对创业教育进行统筹设计，采取多种措施建立创业教育体系，出台相应政策鼓励各种教育参与创业教育中来，同时注意不同教育之间创业教育的衔接等，为建设创新型国家打下坚实的基础。

[1] 梅伟惠.美国高校创业教育[M].杭州：浙江教育出版社，2010.

[2] 王莉方.中国创新创业教育发展阶段论[J].石油教育，2014，(4)：82-86.

[3] 刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.

[4] 刘宁雯.中长期教育改革和发展规划纲要的价值结构分析[D].复旦大学硕士学位论文，2012.

[5] 祁型雨.教育政策价值取向的几个基本理论问题探讨[J].沈阳师范大学学报：社会科学版，2006，(3)：9-13.

[6] 涂端午.高等教育政策的价值结构——基于政策文本的实证分析[J].清华大学教育研究，2010，(10)：6-13.

[7] 朱春奎，刘宁雯，吴义欢.《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》的价值结构分析[J].复旦教育论坛，2011，(5)：5-8.

[8] 涂端午，魏巍.什么是好的教育政策[J].教育研究，2014，(1)：47-53.

[9] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2014-04-16].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-11/15/c_118164235.htm.

[10] 周海涛.自主创业，蓝领变身金领[N].中国教育报，2014－04－07（6）.

[11] 林飞，郭亮.地方普通高校创业教育的现状与对策[J].四川理工学院学报：社会科学版，2011，(6)：103-106.