新型城镇化背景下我国土地资源管理的核心问题研究＊

娄成武，张景奇

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819）

国家新型城镇化规划（2014—2020年），是在中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制的基础上提出的。从规划文本中可以看出，这一次的规划主题是高效、包容和可持续，并由此衍生出“以人为核心、1亿人进城、积分落户、农民工参政、主攻中小城市、住房信息联网、扩大社保覆盖面、培育中西部城市群、完善交通和生态文明”十大核心词[1]。城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济社会深刻的变化，需要各项配套推进[2]；城镇化过程又是一个调结构的过程，“中国城乡和区域发展还很不平衡，差距大、潜力也大，推进以人为核心的新型城镇化，是最大的结构调整”[3]；城镇化过程还是一个文化建设的过程，国家新型城镇化规划提出“注重人文城市建设”，代表着我国从经济型城市化向文化型城市化的重大战略转型，是我国新型城镇化战略的点睛之笔[4]。在该规划的多方影响下，我国未来15年的城市发展与管理模式势必有所改变，而在此背景下的土地资源管理，则不可回避地要面对这种变化带来的影响，如何围绕这一“宏观性、战略性和基础性”的规划进行土地资源管理模式的调整，如何认清并解决新型城镇化背景下土地资源管理的核心问题，是今后一段时期内土地资源管理工作需要突破的难点。

一、新型城镇化背景下土地资源管理的核心问题

核心问题是土地资源管理的生命线，而土地资源管理的生命线又与国家的和谐稳定、繁荣发展紧紧相连，无论是“民以食为天”，还是“耕者有其田”都离不开土地，由此引发的问题便是土地资源管理科学研究的核心问题，是需要我们不断革新理念、技术、管理、政策和法律来解决的。

1.粮食问题是国家安全的核心战略问题

粮食问题仍然是我们国家安全的核心战略问题。尽管我国粮食产量连年增产，连年超过5亿吨大关，面对粮食丰产，在城镇化建设方面，仍要谨防“粮食过关论”“粮食次要论”及“粮食无关论”，避免误认为城镇化问题重要的是户籍、土地、住房、财税、区划、就业、教育、医疗等，而非粮食问题，误认为人口转移后的农村自然有空地可种，粮食问题与城镇化关系不大或无关系，没有必要提上议事日程[5]。新型城镇化不是为了扩城而建设，盲目地扩大城市只会形成城市蔓延，使得耕地面积锐减，威胁粮食安全，而国际形势的复杂突变使新一代领导集体更加重视粮食安全的重要性。新一代领导者青年时代正是生活在困难时期，深知粮食在我国的战略地位，甚至有的领导者认为粮食问题比飞机导弹更为重要，因为它是一个基础性的问题，我国是泱泱大国人口众多，如果忽略土地和粮食问题，我们国家就没有前途。可也有人提出，随着科技水平的不断提高（如转基因技术、育种技术、种植技术等），粮食将不再短缺，况且在经济全球化视角下，中国可以利用国际资源到国外去租赁买地转移粮食生产，转移出来的土地可为城镇化铺路，实际上，这是一种危险的信号。

关于粮食安全问题，国家社会科学基金、国家自然科学基金、教育部人文社会科学研究项目近年来曾多次立项，说明在学术界，粮食问题一直是被关注的核心问题。而在2012年，一份题目为《转型时期中国粮食问题发展战略》的研究报告更加明确了中国坚持粮食安全战略的态度，在国外因粮租地再多、能买到的粮食再多，一旦国家遭受外敌入侵切断运输线，国内现存粮食不能长时间满足国民需求，战略储备粮将压力极大。近300年来没有任何一个工业化国家依靠外援增加粮食，我国也坚决不能走依靠外国土地来补充本国粮食需求的道路，而且必须像坚持四项基本原则一样决不动摇。粮食来源于土地，粮食安全引申为土地安全，应该上升为国家核心战略问题，我国的粮食安全基本方针是“立足国内资源，实现粮食基本自给”，但问题就在于国内满足自给需求的耕地资源在不断下降，成为我国粮食安全的一大隐患。

2.消除城乡差别与公共服务均等化的问题

中国共产党历来强调要“消除三大差别”。三大差别是指工农差别、城乡差别和脑力劳动与体力劳动的差别，其中，工农差别、城乡差别都与土地资源管理有关。我国政治学、管理学等多方学者一直呼吁坚决取消城乡二元分治，城乡二元分治解决不了，中国永远消除不了城乡差距。“十八大”指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而实现城乡一体化发展关键在于加快推进我国基本公共服务均等化进程。它有利于破解城乡二元结构制度性障碍，有利于破解农村“三农”发展难题，有利于推进新型城镇化和新型工业化进程，以及有利于让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果[6]，而统筹城乡发展综合配套改革，也应本着三个有利于的原则进行，即“有利于农民问题的解决，有利于农村问题的解决，有利于农业问题的解决”[7]。西方很多国家已经解决或部分解决了城乡差距问题，从公共管理学科的角度去看，解决该问题的表现是：第一，农民和市民享受同等的公共服务，城乡公共服务的覆盖面是均等的；第二，农民和市民拥有同样的公共服务设施，城乡公共服务设施的投入和建设水平是均等的。公共服务和公共服务设施城乡均等化的结果是使一大部分高收入群体住到城郊地区，以便拥有更舒适的居住环境。就美国而言，在郊区拥有一栋独居的别墅是绝大部分中产阶级的追求，是实现他们“美国梦”的体现，与此同时，低收入群体只能住在相对廉价的市中心地区，但为此需要承担高犯罪率、环境污染、交通拥堵等风险和代价，即所谓的“城市病”，这是西方国家城市蔓延的典型特征，城郊地区的无序扩展和城中地带的拥乱不堪并行。

汽车行业的发展使得时空距离缩短，在此情况下，中国会不会出现发达国家曾经出现的人口大规模向郊区流动的现象呢？答案是否定的，第一，人口大规模地向郊区的流动取决于公共服务、公共设施的均等化，我国目前还达不到这种水平；第二，即便有了均等的公共服务、相同的公共设施，中国人的文化习俗和居住习惯也使得国内不会出现这种大规模的“郊区潮”。这是不同文化带来的影响，但是解决我国土地问题的真正方向是解决城乡的二元分治，解决城乡二元分治可以从解决公共服务均等化问题来考虑。城乡差别是中西方最典型的差别，消除城乡差别需要消除城乡二元分治，这也是中国共产党将来努力的方向，它关乎新型城镇化道路建设的根本问题，因此党在十八届三中全会报告指出，要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。从公共管理学科角度来看，构建新型城镇化健康发展的体制不是简单地把农民都赶到城市居住，也不是人为地建造一些城镇，而是用自身的发展来带动城镇化。健康的城镇化意味着城市之实与城市之表相匹配，健康来源于推进城镇化过程中城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，新型城镇化首先要解决农民的吃饭问题，农民离开了土地等于失去了最擅长的谋生手段，等于失去了最稳定的生活来源，因此必须首先解决他们的收入来源问题；其次，公共设施建设水平必须和城市一样发达，没有发达的公共设施，没有完善的公共服务，新型城镇化也只会有名无实。

3.土地管理中的公平正义与效率问题

公共政策尤其是土地政策要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。在构建中国特色社会主义的进程中，我国在提高经济发展速度，坚持社会主义市场经济改革方向，不断解放思想、解放生产力的同时，无时不在强调“提高资源配置效率和公平性”。1978年改革开放伊始，从政治学角度来分析，相关政策一直在效率与公平之间摇摆不定，初期强调效率优先兼顾公平，但因为当时全党的工作重心在经济建设上，公平被或多或少地忽视，实质上是效率优先，即便如此这也是多方权衡下的选择。结果是，在20世纪90年代以后，公平和效率之间矛盾越来越尖锐，政治和公共管理学界的多次座谈会也达成共识：改革开放成绩巨大，但同时积累矛盾较多，急需创新社会管理来解决人民群众普遍关心的涉及到人民生命财产安全、生存和谐稳定、祖国未来发展，以及人民自身全面发展的问题。无可置疑的是，正义一直存于中国共产党心中，公平正义是我国现在必须要解决的问题，现在强调的关注民生，注重效率的同时要兼顾公平，那就意味着公平和效率是同等地位。然而理解公平效率问题时，一定要把发展经济放在核心位置，如果只顾公平不发展经济，从公共管理方面讲，一级政府则缺乏吸取财政的能力，而良性运转的政府必须有汲取财政的能力，这是政府可持续发展的根本保证，如果政府只靠举债维持，则不是“好”政府，从公共管理角度，吸取财政的能力是判断政府好坏的可靠标准之一。

在中国，政府吸取财政涉及到一个重要问题——土地财政，地方政府传统的吸取财政方式多依靠土地出让，包括北京、沈阳等多个城市皆是如此。土地财政并非毫无益处，地方政府先补贴工业生产再贴现土地收益的行为，克服了城市化初期阶段资本短缺和无法自主增长的困境，土地财政模式对过去一段时期经济增长和城镇化发展具有促进作用，但在引导资源配置和跨期分配效果方面不合理，使得土地财政出现了有效性和合理性的分离[8]。我国实行的是中央统一领导下的各级政府分级负责制，以致地方领导发展城市的思维模式几近一致，强调城市统一财政所占的重要地位，进而加速推动土地财政计划，在无地可卖时又发明了“土地置换”等新名词，在郊区甚至是农村地区建大学城，让出的土地留给房产开发商。地方政府这种吸取资金的模式是不可持续的，如果过分依赖土地财政，实质上发生的问题是代际转移，几十年过后，子孙将陷入无地可卖的窘境，这正是过当代人的生活——吃子孙的饭。从公共管理的角度，没有可持续发展能力的模式是绝不允许的，因此土地财政问题不解决的话，很容易出现日本曾发生过的房地产泡沫。世界近300年的经济发展证明，没有任何一个国家是靠土地财政使城市发展起来，使国家资产富强起来的，而且这句话，亦可反方面证明，凡是靠土地来赚取财政能力的这些国家，都曾经发生过泡沫经济，这是世界性的规律。我国要想避免经济危机就必须挤掉土地财政中的泡沫，而想要挤掉泡沫首先需要了解它产生的原因。我国制度化刚性造成了地区差，造成了土地价格不一样，例如北京的土地价格和黑龙江差之千里，制度的刚性造成了价格的惯性，所以，二者没有起到价格和市场的约束作用，失去了约束作用以后市场就是盲目的，进而出现泡沫甚至是经济危机。因此，在研究土地政策、研究城市发展时，不仅仅是要研究土地、城市本身，还要研究社会的公平与正义，为了维护社会的公平和正义，在关注经济发展的同时必须关注民生，当代人的问题要当代人来解决，这是公共管理学一个非常重要的原则，不能把当代人问题留给后代人去解决。经济学上有经济发展陷阱，经济发展陷阱的根源是当代人使用后代人的资源，当代人不给当代人解决问题而留给子孙去解决，那就必然导致陷阱。我国为避免这样的陷阱，应在保证效率的同时，保障公平，这应是未来十年我国政府工作的逻辑起点，也是土地资源管理工作的重心。

二、新型城镇化背景下土地资源管理未来应重视的问题

随着我国城镇化的推进，土地资源管理中的生态文明建设问题、土地政策的时效性问题、技术与治理的融合问题等愈加受到关注，这些问题不仅关系到土地资源、土地政策本身，还涉及与之密切相关的生态文明建设及地方政府的治理力等多个方面，是新背景下应重视的问题，关系到土地资源管理的未来发展。

1.重视土地资源开发与利用中的生态文明建设

生态文明将是21世纪人类文明的主导，这对土地资源管理的发展影响很大。中国共产党在“十七大”上提出生态文明的治国理念，而后在“十八大”的报告中将其上升到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同等的高度，进而发展“五位一体”的中国特色社会主义事业，强调不仅要完善生态文明建设的技术手段，更要“加快建立生态文明制度”。

低碳经济是可持续发展的基础，生态文明建设又是发展低碳经济的基础[9]，对于城市而言，关注和研究低碳城市，实质上是在关注和研究生态文明时代城市的发展模式[10]，对于农村而言，生态文明又是新农村建设的重要内容[11]，因此生态文明的重要性不言而喻。围绕着生态文明，已经衍生旅游生态文明、水域生态文明，以及农村生态文明等多个概念，而土地资源更是与生态文明建设密不可分，“国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土”。

通过对中国知网数据库的搜索，近年来新涌现了上百篇关于生态文明的相关文献，说明生态文明在逐渐成为国土开发、城市规划等与土地资源管理相关领域社会经济活动的指引。已有文献中，学者们也一致认同在生态文明建设中，优化国土空间开发格局是生态文明建设的首要任务[12]的观点。以生态文明为指引的土地集约利用、城市统筹发展、开发区规划，以及景区规划等层出不穷，这些规划都在强调一点：生态文明是人类与自然相处的新形式。过去，土地资源利用强调的是经济效率，强调的是如何完成各类各项的指标，而不去重视土地资源利用的过程、不去重视实现目标时所需要付出的代价，造成了土地低效利用甚至闲置、湿地等具有重要生态环境价值的开阔空间消失、土地环境（包括土壤、地下水等）污染，以及城市内涝等各式各样“人为灾害”，这些都是片面强调土地利用经济效益的恶果。因此，要重塑国土生态关系，维护土地资源自我更新能力，以法律制度来保障土地资源开发与利用中的生态文明成就[13]。生态文明视野下的土地资源利用，强调的是过程，是综合效益，是如何能够形成土地资源利用的代际循环。以我国现在快速推进的城镇化为例，实现土地资源开发与利用中的生态文明建设十分不易但却极其重要，要知道精明增长与城市蔓延往往是一步之遥，城市蔓延实际上是一种大于实际需要的跃进式发展，是一种非理性的发展方式，它与生态文明的要求相悖。城市蔓延区承载着外迁和新增的工业，是生态文明建设的重灾区，同时，推进城镇化必须与生态文明建设同步，否则将重蹈以往不太理想的城镇化的覆辙，而城镇化是工具和手段，生态文明是最终目标，手段和工具是为目标服务的，而不是目标为工具和手段服务[14]。因此，这为土地资源的开发利用提出了新的课题，新一轮城市土地开发不能重蹈忽视生态文明建设的覆辙，更为重要的是按照治理的思路来落实生态文明的规划，而不是事后补偿。

2.重视土地政策的动态构建

毛泽东同志说过“政策和策略是党的生命”，也正因为中国共产党坚持了这一政策，改革开放经过30余年，中国才能快速接近世界第一大经济体。就土地政策而言，我国构建的土地政策，需要保证我国未来的可持续发展，保证有限的土地能够供给庞大的人口需求。人多地少是我国的基本国情，耕地资源有限、土地后备资源非常紧张，但这些土地到底能供养多少人关键是看经济的发展。我国的经济发展，必须立足于两个市场（国内市场和国际市场）、立足两种资源（国内资源和国际资源），既然是立足两个市场、两种资源，那么在制定土地政策的过程中，就应该优先考虑未来子孙的幸福而不是只顾眼前利益。我国的土地政策应该有战略，在战略的指引下进行具体规划，没有战略的规划是没有意义的规划，在构建我国土地制度和相关政策的时候，一定要考虑中国的动态变化和实际需求，例如，在耕地保护中强调的18亿亩红线，能够养活13亿人口，但现状是我国进入老龄化社会、劳动力平均年龄加大，目前，计划生育政策已部分放开，那么现在力保的18亿亩耕地红线是否能够满足未来人口增长的需要将成疑问。因此，土地政策的制定是一个动态性的问题。动态性政策的制定强调的是国家适应未来发展的能力，依据新加坡政府的治理经验，动态治理是政府能够持续调整它的公共政策和项目，以及改变政策的制定和实施方式，以实现国家的长远利益。实现动态治理政府需进行三个思考——前瞻思考、反复思考和换位思考[15]，如图1所示。

图1 动态治理系统的框架

对于土地政策而言，它的制定与应用始终处于不确定和迅速变化的环境中，没有一劳永逸的变革，只有可持续的变革。土地政策的制定不能停留在小农经济时代，中国要强大，中国要利用世界资源，中华民族要立于世界民族之林，这是构建我国土地政策的一个核心出发点，也是国际起点，如果解决不了这个问题，围绕着土地仅就土地研究土地，很难研究出出路来。土地面积、人口数量受政策的影响较大，有时不是简单的线性关系，不能僵化地用作科学研究的假设，因此，有关土地政策的研究一定是动态的，假设一定是合理的，选取的研究方法是正确的，我国的土地政策的构建才能是合理的。可持续发展的国家土地政策的构建需要一代代人的不懈努力，要结合中国实际情况来重新研究我国的土地政策。

3.重视以治理理念推进技术革新

土地资源管理发展到今天，倡导采用交叉研究的方法，其中新技术手段和治理理念的交叉融合尤为重要。随着我国科技水平的不断进步，土地资源管理中的新技术、新方法不断涌现，我们有更多的辅助手段帮助政府相关部门进行发展决策，例如遥感技术、GIS技术等，这些技术的革新不断推进着土地规划的进步，可以进行数字化的图形库、数据库管理，可以进行违法用地的遥感监测等等。然而在实际工作中，即便有了最为先进的技术手段，一些问题依然存在，如形形色色的违法用地、城镇化过程中的虚假城市化等等，这是因为先进的技术并没有和治理理念进行融合。治理理念源自西方国家，引入中国本土后经探讨、实践十余载，得到了广泛推广和应用，十八届三中全会中就指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理理念之所以受到推崇，是因其具有协同的功能，它能将处于分离态的技术和管理相融合。这是一个系统论的观点，以违法用地为例，即便卫星云图上清晰地显示出违法用地的存在，管理的滞后却只能眼睁睁地看其发展壮大，接下来或是不了了之，或是调整规划使其“无奈的合法化”，形成违法用地顽疾，这里的技术只为技术负责、管理只为管理负责，二者之间缺乏有效衔接，使得技术和最终目标之间山水相隔。用治理理念来推进技术革新，或者说将新技术手段与治理理念融合，则是直接对公众服务负责，走技术治理的目的就是要认识到技术最终是为系统绩效负责的，因此除强化技术自身外，还要消除技术转换成果时的中间阻碍，避免执法过程中的人情化，为此要提高技术手段的三个置信度，即专业置信度、司法置信度和公众置信度[16]，利用技术手段、法律法规和公众监督共同来实现既定目标，这是治理理论的特征，也是传统型政府向服务型政府转变的过程中必须掌握的理论和技能。

三、结 语

新型城镇化背景下的土地资源管理，如何理解“新”是解决问题的关键，新型城镇化之“新”在于它“更加注重内涵、更加注重统筹、更加注重质量”[17]，因此要从这几个角度出发来探索解决问题的途径。在践行十八届三中全会“创新社会治理体制，加快生态文明制度建设”要求的过程中，土地资源管理中对技术和治理相融合的需求十分迫切，因为土地资源管理涉及到多个方面（土地资源与生态环境、土地资源与规划管理、土地资源与国家政策等），如果各自为战，则难以系统化、工程化，相反，应用治理理念，将分散的资源聚集，展示各自的优势，商讨合作的可能，在处理具体问题时能够采取网络化的思维模式，逐渐培养出土地资源管理的自身文化，这是21世纪初我国土地资源管理工作者最应俯首静心去做的工作。

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