当前涉检信访的现状及机制完善探讨

王宁

信访是我国特有的一种矛盾诉求形式，而涉检信访则是集中反映了司法机关执法过程中的一些突出矛盾。目前，涉检信访反映出来的问题广泛而复杂，而伴随着涉检信访问题的是违法信访行为，如重复信访、越级访、缠访、闹访等，严重干扰了检察机关正常的工作秩序。如何发挥法律监督职能，妥善解决涉检信访诉求，化解矛盾纠纷，营造和谐的社会环境，促进经济社会发展，已成为检察机关刻不容缓的一项重要工作。为此，笔者对涉检信访情况进行分析梳理，并提出相应的建议，以期为解决涉检信访问题提供参考。

一、当前涉检信访的特点

（一）信访总量大、诉求内容广泛

据统计，全国检察机关自2009年至2011年受理的群众来信来访总量分别是421306件次、439750件次、421306件次，近几年信访总量居高不下。与此同时，涉检信访的诉求内容非常广泛，可以涵盖检察工作的各个方面。既有不服检察机关处理决定、反映检察机关违法违规和检察人员违纪违法的涉检信访案件，也有不服公安机关处理决定、不服法院判决裁定，请求检察机关法律监督的刑事、民事申诉；既有反映国家工作人员涉嫌职务犯罪的控告举报、也有对检察机关工作提出的建议、批评、表扬、献计献策等；既有正在诉讼程序中的案件，也有已经穷尽司法程序，当事人仍要讨“说法”的信访诉求；既有实体问题，也有程序问题；既有事实认定，也有法律适用。现实中与民生问题息息相关的征地拆迁、企业改制、教育医疗、社会保障、农民负担、城镇建设、环境污染等领域的社会问题，也以信访形式涌向国家法律监督机关。

（二）形式多样，重复、越级信访比例大

过去信访形式主要是来信、来访和举报电话，现在随着信息技术的迅猛发展，检察机关相继开通“12309”举报电话、网上举报受理系统、视频接访等便民利民举措，一些电话访、电子邮件访、传真访、网络访等新的信访形式不断涌现。还有一些信访人寻求新闻媒体的介入和支持，成为新的信访形式。过去主要是个人信访，现在单位信访、集体信访、越级信访和联名信访甚至无理访、缠访和闹访兼而有之。在各种各样的涉检信访形式中，越级信访、重复信访等现象十分突出。一直以来，控告检察部门受理的信访量呈倒三角形，越是上一级的检察机关信访总量越多，最高人民检察院控告检察厅受理的来信和来访数量最多。部分信访人片面认为只要反复信访，多头告状，就能引起注意，问题就会被解决，所以针对同一事项重复信访，到不同级别的检察机关信访。也有信访人抱着认为检察机关级别越高，问题就解决得越快的心理，越级信访，动辄就进京上访。特别是每年各级“两会”召开期间和重大政治活动发生时，信访数量明显增加，而且多数是重复信访、越级信访。

（三）集体信访、缠访闹访问题突出，息诉罢访难

实践中，联名信、集体访主要集中在国有企业职工反映在企业转制过程中，国有资产被低价评估、转让，侵吞，导致职工保障无法落实和村民举报村民委员会等村基层组织人员非法转让、出租集体土地，侵吞、贪污征地补偿款和集体财产的控告、举报类信访中。这些问题敏感性强，关系错综复杂，处理难度大。近年来，不文明上访行为增多，过激行为增多。有的长期纠缠，有的张挂标语、横幅，有的谩骂侮辱检察机关及其工作人员，有的甚至长期堵在办公场所内，影响了检察机关正常的办公秩序。过去群众诉求一般只要求解决法律问题，就事论事，现在群众诉求不仅仅要求解决实际困难，还要求给予司法协助和生活帮助，更有甚者要求解决子女就业、养老问题，超越了检察职权范围，给涉检信访问题的解决设置了诸多障碍。

二、处理涉检信访事项中存在的问题

（一）涉检信访面临的新形势与一些检察人员缺乏大局意识、责任意识之间的矛盾

“化解社会矛盾、促进社会和谐”是一项涉及方方面面的系统工程，党政机关和公检法司各部门都有责任。检察机关的性质、法定职责和公平正义的追求目标，都说明检察机关发挥法律监督职能与化解社会矛盾、构建和谐社会的目的是相一致的，在社会矛盾化解系统中具有不可替代的重要职能作用。各级检察机关已经把化解涉检矛盾纠纷，维护和谐稳定，作为检察机关加强党的建设、更新执法理念、改进工作作风的一项重要内容去落实。然而，长期以来，部分办案人员存在重打击轻保护，重办案轻效果，呆板办案，机械办案，对案件中暴露的社会矛盾麻木冷漠，对涉案当事人的合理诉求漠然视之的思想痼疾。一些检察机关缺乏大局意识、稳定意识、责任意识，在明知案件处理不当的情况下，怕揭短亮丑，影响单位形象，不能正确采取补救措施，严格依法追究。在遇有疑难案、缠手案，“怕”字当头，不积极主动地寻求解决问题的办法，而是推给上级机关，造成当事人产生对立情绪。

（二）涉检信访的复杂性与检察机关部门之间协调不畅、监督制约不力之间存在矛盾

涉检信访矛盾纠纷的复杂性使以往那种单纯依靠某一内设部门或某一种工作机制就能全面有效解决的观念已不适应新形势的要求。目前，检察机关处理涉检信访问题基本上还各处一隅、各自为战，满足于兵来将挡、水来土掩，上下级检察机关之间、同级各个检察院部门之间，缺乏经验、信息交流，缺乏应对处置信访的统一的工作方式方法。首先，检察机关虽然在内部建立了首办责任制等规定，但是在同一个单位还未真正做到相互配合、相互制约。实践中，检察机关各业务部门对控告检察部门转送的信访事项很少主动回复办理结果，致使部分涉检信访案件答复逾期，答复工作显得被动。其次，有关业务部门对涉检信访矛盾纠纷化解和善后工作的参与度不高，处理涉检信访问题，往往都是控告检察部门独自作战。第三，长期以来，检察机关处理涉检信访工作一直具有被动性，没有相应预案，等到大量的信访事件出现后便疲于应对，不利于稳控，效果也不好。

三、人民群众对公平正义的新期待与检察机关处理信访职能手段有限之间的矛盾

检察机关践行“以人为本、执法为民”理念，强化法律监督，维护公平正义，自觉服务于党和国家工作大局，关注民生、服务民生，以公心、诚心、耐心解决人民群众的诉求，用公正树权威，赢得了广大人民群众的支持和拥护。但是，目前涉检信访的合理诉求与不合理诉求相交织，合理诉求与不合法方式相交织屡见不鲜，久诉不息、复杂的诱因给涉检信访问题的矛盾化解，息诉罢访带来相当大的难度。面对复杂的信访诉求，受理的检察机关只能依法处理，不可能也不应该超越法律的规定，但是以法律手段解决纠纷是有限度的，检察机关无法承载所有信访问题的全部处理责任，不可能完全满足信访人的迫切要求。对于不属于其管辖的案件，检察机关只能移送其他管辖机关处理；属于其管辖的，也要按照法律的程序处理。信访人“法度之外”信访事由的解决，最终还是取决于其他相关部门。实践中，往往是案件已结，但事情未了，特别是对于信访人提出的管辖外的实质性困难和问题，检察机关无解决问题的实际能力。

四、防止和减少涉检信访问题的对策

（一）正确的执法理念是必然要求

检察机关要强化执法为民、司法为民的宗旨意识，不断强化大局意识、政治意识、服务意识和责任意识，认真践行党的群众路线教育实践活动，端正执法理念、转变执法观念、规范执法行为、依法文明办案。在和谐语境中，树立打击犯罪，维护公平正义和维护国家利益及公民个人合法利益同等重要的价值观念，重塑适应于新形势的新理念。既要充分发挥执法办案在化解矛盾纠纷中的基础作用，同时还要更多地融入调停社会冲突和平抑矛盾纠纷的内涵，将化解矛盾纠纷贯穿于执法办案始终，着眼于法律效果和社会效果的有机统一。只有把主动化解矛盾纠纷，维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定、建设平安中国的意识融入每一个执法办案人员的头脑，融入每一个检察人员的职务行为中，内化于心、外践于行，才能从源头上减少和预防涉检信访问题的发生。

（二）健全完善制度是根本途径

1.建立健全首办责任制。2012年修改后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》结合涉检信访案件的具体情况分别对承办部门的办理期限、反馈标准及控告检察部门的答复期限和要求等作了具体规定，一定程度上强化了控告检察工作对内监督制约的效力。要健全完善首办责任制，充分发挥各业务部门的职能作用。首办责任部门对于本部门承办的控告、举报和申诉案件，应当及时指定首办责任人，按照法律及有关工作规定办理，并按时将办理情况反馈给控告检察部门，力争把问题解决在首办环节。

2.完善重复信访案件的终结制度。完善《人民检察院信访案件终结办法》，对地方各级检察机关经复查认为原处理结论正确的涉检信访案件，应当组织有关部门答疑释惑；对仍不息诉罢访的，应当组织公开评查听证、公开答复；对合理诉求已解决到位、实际困难已妥善解决的，可依法作出终结决定。并采取适当方式发布相关情况和终结决定。已终结的案件，信访人以同一事实和理由继续信访的，检察机关不再登记、不再办理、不再通报。

3.实行涉检信访案件分级受理制度。分级受理制度是指上级检察机关主要受理反映下一级检察机关久拖不决的案件、不服下一级检察机关处理决定的案件、需要跨地区协调的案件等信访案件。对应当由下级检察机关受理的越级访案件，劝导当事人按法定程序逐级上访。分级受理制度是与终结机制配套的工作制度，是确保涉检信访案件终结机制实施的重要措施。

4.建立公开审查听证制度。公开是保证公正的有效途径，阳光执法，公正合理的结论可以促使信访人息诉罢访。一是建立公开听证制度。对于重大、疑难案件，特别是上访人缠访闹访的案件以及当事人要求听证的案件应当公开听证、是非曲直，接受公众的评判。二是建立公开答询制度，将检察机关处理控告、举报和申诉问题的程序、信访人的权利义务以及信访案件处理的结果公之于众，接受信访人的质询和监督。

五、加强源头治理是重要渠道

（一）高度重视初信初访的办理工作

认真处理每一件群众来信，文明接待每一个群众来访，防止初信初访的涉检信访案件变成涉检信访矛盾纠纷。积极构建联系群众的工作平台，聘请涉检信访信息联络员，设立乡镇检察工作站，定期或不定期开展法律宣传，提供法律咨询，现场接待群众来信来访，努力把问题化解在基层和萌芽状态。

（二）建立涉检信访案件风险评估预警制度

检察机关有关部门或案件承办人在执法办案过程中，对拟决定事项和执法行为是否存在信访风险进行评估论证，及时预测发生涉检信访问题的可能性，对有可能发生涉检信访的，及时向控告检察部门发出预警通报。加强部门协调配合，共同化解矛盾。一时难以化解的，及时制定处置预案，有效防范和控制风险。

六、集中处理是有效方法

（一）开展涉检信访矛盾纠纷的集中排查

控告检察部门应及时掌握涉检信访的动态情况，坚持定期开展对涉检信访矛盾纠纷的经常性排查和集中性排查，做到早发现、早协调、早化解，将重点信访案件纳入信息库，实行动态管理。对重信重访、可能引发集体访或群体性事件的涉检信访问题要进行重点排查，准确掌握影响稳定的重点人群、重点环节和重点案件。对排查出的疑难复杂问题，要制定工作方案，重点督办，限期解决。

（二）定期组织下访、巡访活动

要注重关口前移，坚持定期组织检察干警下访，深入农村、企业、社区，按照案件管辖范围就地接待上访群众，方便群众反映问题。对上访量比较大的地区，上级检察机关要定期组织巡访活动，对有涉检信访苗头的案件，做好涉检信访的预防工作，力争不在检察环节产生涉检信访。综合运用带案下访、联合接访、督查督办、调查研究等方式，督促下级检察机关不断改进工作，就地及时解决涉检信访问题。

七、创新工作方法是当务之急

（一）推广视频接待系统，畅通群众诉求反映渠道

加快推广视频接待系统，建立信访信息资源共享机制，加强对群众书信、走访、网站和“12309”举报电话等信访系统的衔接，实现涉检信访问题的网上管理、网上传输、网上交办、网上反馈。为群众方便反映诉求、查询办理情况提供上下统一、便捷高效的服务平台。

（二）建立联席会议制度

定期召开多方联席会议，邀请人大、政法委、公安、法院和司法行政部门负责信访工作的领导参加，讨论信访状况、制定工作预案，交流工作经验，互通信访信息，确保重大信访案件的及时就地解决，使外部力量与检察机关的工作形成化解矛盾纠纷的合力。