农村金融支持“四化同步”的路径选择与立法保障

鲍国良

内容摘要：加大对农业的资本投入，实现工业反哺农业、城镇支持农村，是“四化同步”推进的关键所在。农村金融作为中介城市与农村两大部门的重要媒介，其支持“四化同步”应坚持目标清晰、功能健全、体系完善、政府干预的发展路径。在此进程中，特别要通过广泛、持续的立法确保农村金融功能作用的有效发挥。

关键词：农村金融 四化同步 路径 立法

引言

党的十八大指出，要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，可以说，实现城乡一体化是二元经济转换的阶段性目标，而“四化同步”则是二元经济转换的战略性路径，而在此过程中农村金融作为关联城乡金融资源的金融媒介，具有不可或缺、不可替代的重要作用。农村金融如何有效发挥其功能作用，有力支持“四化同步”推进，是一个具有重要理论意义和现实意义的课题，本文拟就此作一点理论探索。

“四化同步”的关键是加大对农业的资本投入

众所周知，传统一元经济向二元经济突破，二元经济向现代一元经济转换是人类走出中世纪、实现现代化的历史潮流。整体来看，这可以分为五个阶段，第一是传统一元经济阶段。在这个阶段，传统农业和手工业普遍存在，没有或几乎没有任何工业；第二是传统一元经济向二元经济突破阶段，表现为工业萌芽、城镇初现，而农业为工业发展提供资本、劳动力剩余；第三是二元经济形成、深化阶段，表现为在部门比较劳动生产率客观存在及国家政策推进等因素作用下，工业相对农业快速发展、城镇化进程加快，而资本、劳动力仍由农业、农村流向工业、城镇，农业发展缓慢甚或停滞，城乡差距相对扩大；第四是二元经济缓解、现代一元经济初步形成阶段，表现为在工业、服务业获得一定程度发展后，工业反哺农业、城镇支持农村成为可能，工业化、城镇化与农业现代化同步推进，城乡差距缩小，现代一元经济模式初步显现；第五即现代一元经济阶段，第一、二、三产业比较劳动生产率基本趋同，城乡差别消失。从前面分析来看，就“三化”而言，第二、三个阶段，大体可看成是农业支持工业、农村支持城镇的阶段；第四个阶段，大体可看成是工业反哺农业、城镇支持乡村的阶段。

通过前面分析看，“四化同步”推进实质是二元经济转换进入中后期后，工业化、城镇化达到相当程度，工业、城镇具有了反哺、支持农业、农村的“可能性”，社会具备了这个“容忍度”，“四化”之间获得均衡。“四化同步”的这种均衡状态，只是二元经济转换中后期阶段的一个理想模式，人类历史上始自工业革命的二元经济转换反复证明，并不是任何一个国家都会自然形成这种均衡，一些国家工业化、城镇化取得明显进步后农业停滞不前，或大量贫困人口涌入城镇形成“贫民窑”等就是反证。

根据发展经济学关于在二元经济转换中最重要的标志是农业剩余劳动力转移及与之对应的非农业部门劳动力比例增加的基本原理，本文认为“四化同步”均衡互动的条件是：一方面，工业、城镇形成的资本剩余对农业、农村资本投入的速度，决定农业部门对非农部门劳动力转移的速度；另一方面，农业部门对工业、信息业、城镇劳动力转移的速度，决定工业、信息业、城镇资本增长的速度。

进一步分析，加大对农业的资本投入，实现工业反哺农业、城镇支持农村是“四化同步”均衡实现的关键所在。从要素投入角度而言，农业生产的投入主要是土地、劳动力、资本和技术。随着经济发展，特别是工业反哺农业阶段的到来，农业的土地和劳动力投入将逐步减少，而资本和技术投入将日益增加，并成为现代农业的主要因素。换言之，正是资本、技术投入在农业部门的持续增加，才可能有农村剩余劳动力向工业和城镇的持续转移，从而也才可能有工业、城镇对农业持续提供资本反哺，实现“四化同步”均衡。这一点，我们可以从中国台湾上世纪五十至八十年代“四化同步”取得较好发展中获得启示。据测算，1953-1986年中国台湾农业平均年增长率为2.04%。在农业增长的四个主要要素—资本投入、劳动工时、作物面积和技术进步中，贡献最大的是技术进步，达102%；其次是资本投入，达27.8%，而劳动工时和作物播种面积的贡献都呈负数，这表明在农村劳动力向外转移过程中我们必须高度重视农业资本投入和农业技术提高（见表1）。

总之，如果说加大对农业的资本投入，实现工业反哺农业、城镇支持农村是“四化同步”均衡实现的关键所在，那么包括城市金融、农村金融在内的整体金融支持“四化同步”的基本态势为：一方面，城市金融将仍然主要发挥支持工业、信息业、城镇的功能作用，以确保工业化、信息化、城镇化所需资金的支持，工业化、信息化、城镇化持续推进。另一方面，农村金融将发挥支持农业现代化、农村发展的功能作用，将农村金融剩余全部配置到农村；同时，全社会还通过市场与政府的“无形之手”与“有形之手”，将部分工业、信息业、城镇的金融剩余转移到农业、农村，以实现农业现代化同步于工业化、信息化、城镇化。其中，“无形之手”表现为农村金融与城市金融联同，将一部分城市金融剩余转移到农村（如通过发行政策性金融债将部分城市金融剩余转移到农村等）；“有形之手”表现为在国家政策强制下城市金融将一部分工业、信息业、城镇金融剩余投放到农村（如国家通过法律强制商业银行以一定比例资金投放农村等）。通过上述金融运行，最终实现在工业化、信息化、城镇化获得发展的同时，工业反哺农业、城镇支持农村，农业现代化同步推进。

农村金融支持“四化同步”的路径选择

（一）目标清晰：促进农业现代化使其同步于工业化、信息化、城镇化

“四化同步”推进虽然是二元经济转换的中后期，但现代一元经济仍未形成，经济的二元性仍然客观存在。经济的二元性决定金融的二元性，在二元经济背景下，我国作为一个发展中国家，城市金融与农村金融将仍然长期分野。整体而言，城市金融将仍然主要发挥支持工业、城镇的功能作用，农村金融则将通过农村金融剩余的“保水于田”、与城市金融的联同将部分城市金融剩余“导流农村”而主要发挥支持农业现代化、农村发展的功能作用。如果农村金融目标淡化甚至蜕变，如二元经济转换的第三阶段一样存在“脱农化”倾向、实际具有“抽水机”功能，那么农业发展所需资金将更加难以为继，农业现代化将无从谈起。从发达国家经验来看，这个阶段农村金融发展路径的首要特征亦在于其具有清晰的目标，即支持农业现代化。endprint

（二）功能健全：农村金融不能简单商业化

“四化同步”推进是现代一元经济形成前的一个特殊阶段。在这一历史阶段，第一产业与第二、三产业的比较劳动生产率差异仍将长期、客观存在，农村金融如果商业化，或者抽象地认为越“先进”、越市场化就越好，那将加剧农村资金外流、减少农业资本投入，延缓农业现代化。在农村金融改革发展中，一部分人在简单考察英、美、法等已经形成现代一元经济的国家农村金融商业化转型后，简单认为我国农村金融也应推进商业化转型。这种不顾国情的形而上学的观点，没有看到我国与这些发达国家具体、历史的差别，将可能使农村金融改革进入误区，最终限制农业现代化。

（三）体系完善：政策性、合作性、商业性、微型金融与非正式金融优势互补、适度竞争

就农村金融而言，其基本目标、金融功能是促进农业现代化。在农业现代化过程中，中国农村金融需求具有主体多元化、层次多样化的明显特征：一是农户的生产性和生活性行为将形成农村金融的微观层次金融需求，而且必须认识到，满足这部分需求对中国“三农”问题解决、实现农业现代化具有极其重要意义。二是随着农业小微企业、农产品企业集团、产业化龙头企业的发展，以及公司+农户模式的进一步推广，农产品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售链条的整合延伸等，将产生与农业现代化直接相关的农村金融中观需求。三是传统农业现代化改造、农业结构调整、农村劳动力培训转移、农村基础设施改善、粮食安全保障等将形成农村金融的宏观需求。在满足上述金融需求过程中，政策性金融、合作性金融、商业性金融、微型金融与非正式金融各有成本、管理、服务优势，要借鉴世界各国农村金融发展经验，建立一个契合农村金融需求特点、优势互补、适度竞争的农村金融供给体系。

（四）政府干预：确保对农业资本的投入和工业反哺农业、城镇支持农村

我国农村金融支持“四化同步”推进，应当借鉴发达国家对农村金融进行适度干预的经验，可以从两部分入手：一是对农村金融机构的优惠与支持，二是对城市金融反哺农村的强制与监管。就前者而言，主要包括：财税政策方面，遵循普惠制原则，对凡是农业贷款规模达到一定支农要求的金融机构，都给予所得税和营业税优惠，逐步建立健全支农贷款项目的财政配套机制、利益补偿机制等，调动投资主体的积极性，降低投资的风险；建立农业贷款风险保障机制，推动金融机构加大对农业发展的投资力度等。货币政策方面，降低对农村金融机构的支农再贷款利率，适度安排免息专项借款；在信贷总量调控过程中，对涉农贷款规模给予一定倾斜，实行涉农贷款规模单列；根据农村金融机构存款流动性强弱、银行规模大小、银行所处地域等实行差别准备金率，降低农村金融机构存款准备金率等。就后者而言，主要包括强制商业银行以一定比例资金投放农村等。

农村金融支持“四化同步”的立法保障

加快制定《农业政策性银行法》。加快制定一部农业政策性金融法对“四化同步”推进具有重要意义。结合实际，可考虑先行制定一部《农业政策性银行法》。立法过程中，应把握好以下几个方面：一是立法原则。应当遵从政府主导、自主经营、适度盈利、原则性和规范性相统一的原则。二是立法重点。政策性银行的发展方向、发展蓝图、政策体制框架、监管等方面的问题，以及内部管理、内部控制体系、财务管理、公司治理等方面的问题，可以说是政策性银行立法的重点。三是立法内容。要理顺外部关系，包括与政府、中央银行、商业银行的关系，特别是要规范我国政策性银行的资金来源、补偿机制等；要完善内部关系，包括股权设置、内部治理结构等。四是立法技术。在立法过程中，应借鉴国外先进经验，使其立法既符合中国实际，又具备前瞻性和可操作性；在立法模式上，可以采取单一立法的立法模式。

制定强制城市商业性金融“反哺”农业的法律。一是应该在农村金融领域借鉴《社区再投资法》立法模式，尽快出台一部《县域经济促进法》，规定一定的金融机构在农村地区吸收的存款按比例支持农业、农村、农民，有效保证农村资金回流农村或“保水于田”。二是以立法明确类似印度的“优先部门贷款”惩罚机制，规定商业银行对优先部门贷款年均增长率高于同期银行总贷款的年均增长率，对商业性金融进入农村实行“硬约束”。

加强微型金融立法。应当学习借鉴孟加拉等国乡村银行的发展经验，通过立法鼓励民间资本设立乡村金融机构、建立专门针对乡村银行的贷款风险补偿资金、支持乡村银行将信贷资金主要投入到农村地区、实施乡村银行税收优惠政策等，使微型金融发展进入法制轨道获得快速发展。

加快非正式金融立法。在有效监管、风险防范前提下给予非正式金融适当的承认与扶持，发挥其信息、成本优势，为农村地区的农户、农村企业等提供适当的农村金融服务，可以缓解正式金融的供给不足。下阶段，应当加快立法，不是简单地对非正式金融实行取缔或打压，而是通过法律手段引导私人钱庄、民间金融合会等民间金融组织从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化转变。endprint

（二）功能健全：农村金融不能简单商业化

“四化同步”推进是现代一元经济形成前的一个特殊阶段。在这一历史阶段，第一产业与第二、三产业的比较劳动生产率差异仍将长期、客观存在，农村金融如果商业化，或者抽象地认为越“先进”、越市场化就越好，那将加剧农村资金外流、减少农业资本投入，延缓农业现代化。在农村金融改革发展中，一部分人在简单考察英、美、法等已经形成现代一元经济的国家农村金融商业化转型后，简单认为我国农村金融也应推进商业化转型。这种不顾国情的形而上学的观点，没有看到我国与这些发达国家具体、历史的差别，将可能使农村金融改革进入误区，最终限制农业现代化。

（三）体系完善：政策性、合作性、商业性、微型金融与非正式金融优势互补、适度竞争

就农村金融而言，其基本目标、金融功能是促进农业现代化。在农业现代化过程中，中国农村金融需求具有主体多元化、层次多样化的明显特征：一是农户的生产性和生活性行为将形成农村金融的微观层次金融需求，而且必须认识到，满足这部分需求对中国“三农”问题解决、实现农业现代化具有极其重要意义。二是随着农业小微企业、农产品企业集团、产业化龙头企业的发展，以及公司+农户模式的进一步推广，农产品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售链条的整合延伸等，将产生与农业现代化直接相关的农村金融中观需求。三是传统农业现代化改造、农业结构调整、农村劳动力培训转移、农村基础设施改善、粮食安全保障等将形成农村金融的宏观需求。在满足上述金融需求过程中，政策性金融、合作性金融、商业性金融、微型金融与非正式金融各有成本、管理、服务优势，要借鉴世界各国农村金融发展经验，建立一个契合农村金融需求特点、优势互补、适度竞争的农村金融供给体系。

（四）政府干预：确保对农业资本的投入和工业反哺农业、城镇支持农村

我国农村金融支持“四化同步”推进，应当借鉴发达国家对农村金融进行适度干预的经验，可以从两部分入手：一是对农村金融机构的优惠与支持，二是对城市金融反哺农村的强制与监管。就前者而言，主要包括：财税政策方面，遵循普惠制原则，对凡是农业贷款规模达到一定支农要求的金融机构，都给予所得税和营业税优惠，逐步建立健全支农贷款项目的财政配套机制、利益补偿机制等，调动投资主体的积极性，降低投资的风险；建立农业贷款风险保障机制，推动金融机构加大对农业发展的投资力度等。货币政策方面，降低对农村金融机构的支农再贷款利率，适度安排免息专项借款；在信贷总量调控过程中，对涉农贷款规模给予一定倾斜，实行涉农贷款规模单列；根据农村金融机构存款流动性强弱、银行规模大小、银行所处地域等实行差别准备金率，降低农村金融机构存款准备金率等。就后者而言，主要包括强制商业银行以一定比例资金投放农村等。

农村金融支持“四化同步”的立法保障

加快制定《农业政策性银行法》。加快制定一部农业政策性金融法对“四化同步”推进具有重要意义。结合实际，可考虑先行制定一部《农业政策性银行法》。立法过程中，应把握好以下几个方面：一是立法原则。应当遵从政府主导、自主经营、适度盈利、原则性和规范性相统一的原则。二是立法重点。政策性银行的发展方向、发展蓝图、政策体制框架、监管等方面的问题，以及内部管理、内部控制体系、财务管理、公司治理等方面的问题，可以说是政策性银行立法的重点。三是立法内容。要理顺外部关系，包括与政府、中央银行、商业银行的关系，特别是要规范我国政策性银行的资金来源、补偿机制等；要完善内部关系，包括股权设置、内部治理结构等。四是立法技术。在立法过程中，应借鉴国外先进经验，使其立法既符合中国实际，又具备前瞻性和可操作性；在立法模式上，可以采取单一立法的立法模式。

制定强制城市商业性金融“反哺”农业的法律。一是应该在农村金融领域借鉴《社区再投资法》立法模式，尽快出台一部《县域经济促进法》，规定一定的金融机构在农村地区吸收的存款按比例支持农业、农村、农民，有效保证农村资金回流农村或“保水于田”。二是以立法明确类似印度的“优先部门贷款”惩罚机制，规定商业银行对优先部门贷款年均增长率高于同期银行总贷款的年均增长率，对商业性金融进入农村实行“硬约束”。

加强微型金融立法。应当学习借鉴孟加拉等国乡村银行的发展经验，通过立法鼓励民间资本设立乡村金融机构、建立专门针对乡村银行的贷款风险补偿资金、支持乡村银行将信贷资金主要投入到农村地区、实施乡村银行税收优惠政策等，使微型金融发展进入法制轨道获得快速发展。

加快非正式金融立法。在有效监管、风险防范前提下给予非正式金融适当的承认与扶持，发挥其信息、成本优势，为农村地区的农户、农村企业等提供适当的农村金融服务，可以缓解正式金融的供给不足。下阶段，应当加快立法，不是简单地对非正式金融实行取缔或打压，而是通过法律手段引导私人钱庄、民间金融合会等民间金融组织从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化转变。endprint

（二）功能健全：农村金融不能简单商业化

“四化同步”推进是现代一元经济形成前的一个特殊阶段。在这一历史阶段，第一产业与第二、三产业的比较劳动生产率差异仍将长期、客观存在，农村金融如果商业化，或者抽象地认为越“先进”、越市场化就越好，那将加剧农村资金外流、减少农业资本投入，延缓农业现代化。在农村金融改革发展中，一部分人在简单考察英、美、法等已经形成现代一元经济的国家农村金融商业化转型后，简单认为我国农村金融也应推进商业化转型。这种不顾国情的形而上学的观点，没有看到我国与这些发达国家具体、历史的差别，将可能使农村金融改革进入误区，最终限制农业现代化。

（三）体系完善：政策性、合作性、商业性、微型金融与非正式金融优势互补、适度竞争

就农村金融而言，其基本目标、金融功能是促进农业现代化。在农业现代化过程中，中国农村金融需求具有主体多元化、层次多样化的明显特征：一是农户的生产性和生活性行为将形成农村金融的微观层次金融需求，而且必须认识到，满足这部分需求对中国“三农”问题解决、实现农业现代化具有极其重要意义。二是随着农业小微企业、农产品企业集团、产业化龙头企业的发展，以及公司+农户模式的进一步推广，农产品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售链条的整合延伸等，将产生与农业现代化直接相关的农村金融中观需求。三是传统农业现代化改造、农业结构调整、农村劳动力培训转移、农村基础设施改善、粮食安全保障等将形成农村金融的宏观需求。在满足上述金融需求过程中，政策性金融、合作性金融、商业性金融、微型金融与非正式金融各有成本、管理、服务优势，要借鉴世界各国农村金融发展经验，建立一个契合农村金融需求特点、优势互补、适度竞争的农村金融供给体系。

（四）政府干预：确保对农业资本的投入和工业反哺农业、城镇支持农村

我国农村金融支持“四化同步”推进，应当借鉴发达国家对农村金融进行适度干预的经验，可以从两部分入手：一是对农村金融机构的优惠与支持，二是对城市金融反哺农村的强制与监管。就前者而言，主要包括：财税政策方面，遵循普惠制原则，对凡是农业贷款规模达到一定支农要求的金融机构，都给予所得税和营业税优惠，逐步建立健全支农贷款项目的财政配套机制、利益补偿机制等，调动投资主体的积极性，降低投资的风险；建立农业贷款风险保障机制，推动金融机构加大对农业发展的投资力度等。货币政策方面，降低对农村金融机构的支农再贷款利率，适度安排免息专项借款；在信贷总量调控过程中，对涉农贷款规模给予一定倾斜，实行涉农贷款规模单列；根据农村金融机构存款流动性强弱、银行规模大小、银行所处地域等实行差别准备金率，降低农村金融机构存款准备金率等。就后者而言，主要包括强制商业银行以一定比例资金投放农村等。

农村金融支持“四化同步”的立法保障

加快制定《农业政策性银行法》。加快制定一部农业政策性金融法对“四化同步”推进具有重要意义。结合实际，可考虑先行制定一部《农业政策性银行法》。立法过程中，应把握好以下几个方面：一是立法原则。应当遵从政府主导、自主经营、适度盈利、原则性和规范性相统一的原则。二是立法重点。政策性银行的发展方向、发展蓝图、政策体制框架、监管等方面的问题，以及内部管理、内部控制体系、财务管理、公司治理等方面的问题，可以说是政策性银行立法的重点。三是立法内容。要理顺外部关系，包括与政府、中央银行、商业银行的关系，特别是要规范我国政策性银行的资金来源、补偿机制等；要完善内部关系，包括股权设置、内部治理结构等。四是立法技术。在立法过程中，应借鉴国外先进经验，使其立法既符合中国实际，又具备前瞻性和可操作性；在立法模式上，可以采取单一立法的立法模式。

制定强制城市商业性金融“反哺”农业的法律。一是应该在农村金融领域借鉴《社区再投资法》立法模式，尽快出台一部《县域经济促进法》，规定一定的金融机构在农村地区吸收的存款按比例支持农业、农村、农民，有效保证农村资金回流农村或“保水于田”。二是以立法明确类似印度的“优先部门贷款”惩罚机制，规定商业银行对优先部门贷款年均增长率高于同期银行总贷款的年均增长率，对商业性金融进入农村实行“硬约束”。

加强微型金融立法。应当学习借鉴孟加拉等国乡村银行的发展经验，通过立法鼓励民间资本设立乡村金融机构、建立专门针对乡村银行的贷款风险补偿资金、支持乡村银行将信贷资金主要投入到农村地区、实施乡村银行税收优惠政策等，使微型金融发展进入法制轨道获得快速发展。

加快非正式金融立法。在有效监管、风险防范前提下给予非正式金融适当的承认与扶持，发挥其信息、成本优势，为农村地区的农户、农村企业等提供适当的农村金融服务，可以缓解正式金融的供给不足。下阶段，应当加快立法，不是简单地对非正式金融实行取缔或打压，而是通过法律手段引导私人钱庄、民间金融合会等民间金融组织从“地下”走向“地上”，向规范化、合法化、机构化转变。endprint