公共预算中公众参与模式比较研究*

胡肖华，蒋文龙，陈戈垠

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

一、公共预算中公众参与的法理基础与价值表征

何谓公共预算?有学者将它描述为“通过政治程序分配财源的尝试”［1］23。有的则认为公共预算应该被视为政策制定与实施资源分配所需信息的一种聚合［2］3。尽管基于不同的角度对公共预算之概念有着相异的分析，但一般都认为，公共预算是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度［3］1，是通过一定的政治程序对于公共资源所进行的配置过程。公共预算虽然在形式上表现为金钱、资金和资源，但它必须与国家权力的概念联系起来才能正确理解它的含义［4］73。公共预算在本质上有着政治学属性，但学界的以上分析，似没有突出公民个人私权——确切地说是没有突出公民宪法财产权［5］3——对于公共预算的基础性作用;因为，公共预算，它的逻辑与历史的起点不是“公共”的，而是公民“私人”宪法财产权①宪法财产权是指公民创造的全部财产不受任何侵犯的自然法权，它由公法上的纳税人权利与民法上的物权两个部分组成。的衍生品。

由于公共预算关乎“公”与“私”两个层面，因而，无论古今中外都备受公众关注，于是，“公共预算公众参与”的概念应运而生。那么，从法治层面而言，支撑这一概念的法理基础是什么?我们认为主要有以下三个方面:

第一，人民主权理论。按照卢梭的社会契约论，国家的权力源于人民权利的让渡，人民、公众与国家签订了一份隐形的契约，每位公民让渡一部分权益给国家来集中行使。与此同时，国家创造环境、秩序来维护每一位公民的权利。因此，公众有权了解并参与公共政策的制定，尤其是公共预算政策的决策。

第二，基层民主理论。从现代预算制度的发展历程看，公共预算是在西方国家新兴资产阶级限制王权的斗争中诞生的，其实质是以“法治”取代“人治”，以“公权”代替“私权”。在公共预算中扩大和加强公众参与，并给予公众参与制度和程序保障，这是基层民主建设的生动典范。

第三，纳税人监督参与式预算理论。20世纪80年代兴起的“参与式民主理论”，要求作为纳税人的公众广泛参与到公共政策的制定。这种理论诉求体现了在新时代背景下公众作为国家权力主体、政府服务对象的本质要求。由纳税人、公众来考核政府的服务质量、评估政府的绩效管理水平已经成为主导和趋势。

在公共预算中，扩大、加强公众参与的力度与效果，强化公众参与程序保障，是现代民主政治建设的必然要求。公共预算公众参与模式，至少具有四个维度的价值:

第一，它是依据民众意愿分配稀缺性公共资源的政策工具。

第二，它是公众参与政府行政管理和社会治理的途径和工具，通过公众参与的形式促使政府提供满足公共需要的公共产品及服务。

第三，它是一种财务管理方法和问责工具，以确保政府各职能部门对执行项目负责，向公众提供问责工具。

第四，它是拉动国家与地区经济发展、推动就业、促进收入再分配同时响应公众呼唤、满足公众需求的工具。

二、国外公共预算中公众参与的主要模式

(一)巴西阿雷格里港市模式

巴西是世界上最早实施参与式预算的国家。早在20世纪70～80年代，巴西阿雷格里港市就已开始探索参与式预算并初步成型，堪称阿雷格里港市的一笔巨大政治遗产。阿雷格里港市民间“参与式预算”拥有规范的项目产生程序，健全的组织管理机构，完整科学的评估考核标准。社区以计分的方法来迎合建设需求，确定产生项目，然后在社区产生二位参与式委员会委员，对选出项目进行评估考核，再由政府派出的协调员进行协调沟通，经过投票表决产生第二轮项目。

巴西阿雷格里港市参与式预算的实施分为两个阶段:第一阶段是每年的3～6月;第二阶段是7～11月。第一阶段主要是由社区代表参加所在的地区会议。与会代表针对各个地区提交的项目预选提案进行分别审议，并对审议项目进行先后排序。第二阶段包括地区会议和全市会议。与会代表对第一阶段提出的项目实施先后顺序进行研究讨论和实地考察，然后由公众参与者投票来决定最终上报的项目及其优先顺序。上报的项目及其优先顺序将被递交到市预算办公室，市预算办公室根据递交的材料起草预算提案并递交给市长，市长再递交给市议会，市议会再进行最后的表决来确定下一年度的预算安排，政府将会根据议会的最后预算提案安排下一年度的公共工程及相关财政政策。

(二)欧洲模式

1.德国。德国的参与式预算分为三个阶段:第一个阶段为信息公开阶段。公民可以查询到市财政收入和财政开支、税收等详细信息以及一些政府固定开支。第二个阶段为咨询、调查阶段。包括公民在公共会议上对公共预算进行咨询，同时政府组织在互联网上对公众的调查问卷。如从2001年起，埃姆斯代滕(Emsdetten)市行政当局便定期举行公民会议。第三个阶段为报告审议阶段。市议会对预算进行审议讨论表决。在这三个阶段里，每一阶段实施运行过程中也具有灵活性和变通性。

2.法国。法国于2002年颁布了《勇士法案》。法案强制在人口超过8万的城市都必须建立城市委员会。城市委员会的作用是进行咨询并同公共机构进行联系。在一些地区，公共预算也引入了公众参与的共同管理，公众通过公开的会议或通过代表会议决定资金的分配。法国的预算参与式旨在实现三个目标:第一，调整社会各个群体之间的关系。通过社会群体间的沟通对话达成共识。第二，通过将地方政治事务进行整合，促进社会行动者之间的横向联系，以提升公共管理和地方治理效率。第三，促进参与式民主。

3.意大利。意大利在2003年至2005年间把参与式预算作为试验性的项目加以展开。意大利最初是以巴西经验为模式的，其制度实施包括两个阶段:第一阶段是举行公开会议，通过投票和严格时间限制口头观点阐述的方式进行辩论;第二个阶段则是在参与规划委员会的过程中进行。在委员会，政府官员、专家、学者、民间组织和公众聚在一起，就第一阶段提出的方案和问题进行研讨，并探讨解决方法，评估可行性。

(三)美国模式

美国参与式预算制度比较成熟，主要由听证制度、公民问卷、公民论坛、咨询顾问委员会等制度构成。

第一，听证制度。它旨在让政府在决策前听取公众的声音。听证制度是公众表达自己呼声和关切利益的正当渠道，但是，无论公众还是政府都发现，这不是一种很理想的参与模式。因为经过制度实践，公众逐渐发现他们在听证会上发表的意见对于政府的最终决策没有产生任何实际性的影响，因此需要不断改进。

第二，公民问卷。这种方式是将现代社会科学问卷调查的研究方法应用到公民参与中。首先设计调查问卷，然后以随机抽样方法将调查问卷发放给公民，以此收集公民对于政府行政管理满意度、公民关切关心的利益问题等。如果问卷设计科学合理，随机抽样运行得当，那就可获得深具代表性的公众意见。然而，这种方式缺乏公众与政府之间、公众相互之间面对面的对话交流。

第三，公民论坛。它是政府在需要解决某个实质问题或需要了解社区成员对某些利益问题的意见时，邀请公众参加会议的论坛。但它不采取随机抽样的方式抽取参与的公民，而是点对点的就政府想要了解的社区或利益影响方进行。在公民论坛召开之前，参与的公众通常没有多少时间就讨论的问题进行准备。

第四，咨询顾问委员会。一般来说，咨询顾问委员会成员是由政府任命，在选任委员会成员时主要考虑他们的兴趣和专长。咨询顾问委员会将公民的意见引入政策制定的考虑过程，将一些具体的问题开会讨论并将意见、建议反馈给政府。咨询顾问委员会的影响力比听证会要大。但是，它仍然存在参与程度较低并且容易被政府和利益集团所控制的难题。

三、我国公共预算中公众参与的主要模式

(一)浙江温岭市新河模式

第一，政治层面:补充代议制民主。

这种模式以预算民主为切入点，以民主恳谈带动人大功能的发挥，将预算监督由“软”变“硬”，加强对预算的实质性审查，从而使人大质询和监督的运作过程真正体现出代议制民主的内在要求［6］37。具体做法是:通过强化公众参与，使人大代表和社会公众能够参与公共政策的制定，其意见能够对政府产生约束和制衡作用;通过增加会议次数和延长会期的方式，使得不设常设机构的乡镇人大一年一次的会议之外的履职问题得以解决;加强人大主席团和人大财经小组对政府预算执行的全程刚性监督，遏制了政府花钱的随意性。全过程的有效监督，推进了财政民主与法制建设，促使代议制民主以更好的方式实现。

第二，参与层面:增强群众话语权。

温岭参与式预算将民主恳谈这一现有体制外自发生长多年的基层民主形式以制度形式确定下来并与现有体制对接，与基层乡镇人民代表大会制度相融合，由经过民主选举产生的民意代表——镇人大代表直接参与政府预算的审批、运行与监督，使基层人大能够更好地履行其法定权力和法定职能，表达公民偏好和公众意愿，代表广大人民监督政府。

第三，制度层面:制定和完善参与规则。

自2006年以来，温岭市先后制定《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》、《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》、《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》等制度，将镇级恳谈预算的民主形式导入制度化、规范化、法制化轨道［7］45。这些制度在会前初审、大会审查、会后监督三个不同环节对预算审查监督程序进行了规范，对预算审议的会议时间、会议程序、会议次数、草案细化、预算修正议案的提出程序和预算执行的监督程序、人大财经小组的工作程序与职能等一系列相关制度做出了具体明确的规定，成为改革实践得以顺利推行的重要保证。

第四，技术层面:细化与公开预算信息。

温岭模式将具体而详实的“财政预算细化说明”分发在人大代表会议材料中，将政府支出按经济性质和支出功能进一步细分，分解为若干个子类。同时，政府履行信息公开职责，公开预算草案和预算程序。预算审查的每一环节，包括公开发言、公开辩论、公开答复等都在公开透明的状态下进行，提高了预算信息的透明度。

温岭参与式预算模式始于2005年浙江温岭的泽国镇和新河镇。虽然在全国属于理论和实践创新，对推进中国预算民主化进程起了重大作用，但该模式的最大缺憾是仅仅停留于街道、乡镇级的实践，辐射面明显不足。

(二)河南焦作模式

第一，公开层面:利用媒体网络公开接受公众监督。

河南焦作通过预算信息网上公布的形式，公开预算支出，接受公众监督。焦作财政部门把包括国有资本经营、社会保障、政府采购、政府债务、政府非税收入、住房公积金、国有土地使用权出让收支和社会性预算等八个类别的预算信息全部向公众公开。公众可通过财政服务大厅或“焦作财政财经沙盘”信息在线联网查询到包括市级领导和普通公务人员工资信息在内的所有基本支出和项目支出预算公开信息。

第二，质询层面:依据公众听证质询调整项目资金。

河南焦作对重大支出项目和事关民生等公共支出进行项目梳理排队，提出项目公示意见，通过媒体、网络等形式进行项目公示，公开征集社会公众意见。然后，财政部门邀请人大代表、政协委员、预算单位和公众代表等参加预算编制听证会，对初步确定的预算项目进行质询和评价，并对反面意见较多、设置不合理的项目予以变更或取消。

第三，专家层面:聘请专家进行论证和评价。

河南焦作财政部门除向社会公示公共支出项目外，还从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择委员、专家，对市委市政府工作经费保障和涉及民生发展的公共民生支出项目和重大项目资金安排展开研讨论证，并将每位专家的意见汇集成册，形成论证报告，作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。

河南焦作模式的参与式预算项目主要局限于市政工程，而对一般的社会政策涉及较少。例如主要围绕巷路修建、庭院改造，而对于节能减排、环境保护、文化设施、社会保障与救助等资金总量相对较小。

(三)江苏无锡模式

第一，规范实施流程，让公众真正参与。

无锡市参与式预算主要着眼于关乎群众切身利益的公共项目建设上，由群众当家作主，让群众真正参与。预算坚持“政府主导、群众参与、规范操作、促进发展”的原则，其中“群众参与”是参与式预算的核心所在，也是“让民做主”这一根本理念的集中体现。

在项目的立项、实施过程中，尊重民情民意，推荐群众代表，通过组织听证会、座谈会等形式充分收集群众意见，组织群众代表讨论并提出本辖区参与式预算候选项目，由群众代表以无记名投票方式进行表决，投票结果当场公布，以决定项目的取舍和优先顺序，让公众真正参与。

第二，注重项目效果，使公众真正受益。

公众参与的目的是推动项目为民谋利。科学合理地进行项目实施，为参与式预算获得成功奠定了基础。无锡参与式预算主要有三类项目:一是满足群众日益增长的物质文化需求，提高群众生活质量，主要涉及医疗卫生、环境整治、文化教育和安全保障等民众关注的热点领域项目;二是能够较快产生社会效益使群众受益的、与群众生活密切相关的为民办实事项目;三是周期短、规模小、切合实际、体现民情、符合民愿、贴近民意、顺应民心、多方支持的项目［8］。

第三，项目事后评审，促公众真正监督。

在项目的具体实施中，群众代表参与招投标管理监督和工程施工监理，财政部门根据招投标结果按照工程进度落实预算项目经费，群众全程质询和监督。项目竣工后，依照招投标管理监督、工程监理监督以及审计监督的监督结果进行财政预算的决算审计，组织群众代表对项目实施情况、工程质量情况、预算资金去向情况进行绩效评估和满意度评议，并公布审计和评估结果，做到公众真正参与监督。

参与式预算改革的无锡模式，是财政预算编制民主管理方式的创新，是建设阳光财政实践的生动典范，是民主决策、民主管理、民主监督的有益尝试。它实现了由“为民作主”到“让民作主”的历史性转变，是民主形态深化的一个重大飞跃。从社会层面来看，政府工作的透明度和公信力得以增强;从经济层面来看，财政资金使用效率得以提高;从法纪层面来看，违法违纪现象的滋生得以抑制。其不足之处在于:公众参与的法治化和程序化程度有待强化。

(四)上海闵行模式

上海市闵行区政府于2007年开始探索推行系统性的财政预算改革。此次改革以强化公共财政理念为出发点，在形式上表现为人大对政府预算的审查监督，在内容上体现为财政资金的支出更趋合理。其具体做法是:

第一，以强化人大预算审查作为闵行区公众参与公共预算改革的一个重要环节。

审查政府预算，是宪法和法律明确赋予各级人大的基本职权。不过由于人大会期过短加上预算信息过于简单或者专业性太强，导致以往的人大预算审查常常流于形式。在2008年1月的四届人大三次会议上，闵行区人大常委会财政经济工作委员会把整个2008年的闵行区政府财政预算细化为一本358页的财政预算详表，并发送给每位代表。同时，在审议时间上，为保证代表充分行使审议权，闵行区人大常委会采取了提前介入审议预算等措施。

第二，以规范公开听证程序作为公众参与公共预算的纽带。

由人大进行预算公开听证，相关政府部门和财政局官员向听证公众代表陈述政府的预算资金如何花，以及花钱的理由和依据，并接受公众的质询、质疑和监督。此外，另一重点是公众参与，公开透明。财政局将各个部门的预算在网上公布，让民众发表质询意见。

第三，以结果为导向编制预算，确保公共预算的公共属性。

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政府预算支出所取得的效果需要进行绩效评估。闵行区为此做了一项重大改革，就是以结果为导向编制预算，以结果实现程度来判断预算完成与否。不仅考核预算支出项目和支出数额，更关心支出的资金是否取得实效。

上海闵行模式的实施以良好的经济基础和社会发展状况为基本前提并取得了较好成效。但在经济和文化欠发达的地区和乡镇，推行这种模式依然存在一定难度。

四、公共预算中公众参与的理想化模式建构

域内外各种形式的公共预算公众参与模式给予我们如下启示:

第一，财力充足是公众参与公共预算的前提保障。预算规模决定着地方政府满足本地区公众偏好的能力。民营经济较发达、财力较充足的地区，公共资源可以更多地投入到公共服务领域。而对于经济欠发达地区来说，财政支出基本上靠上级政府拨款，财政资金大多用于维持机构的正常运转和人员支出，政府财力困难，在民生问题妥善解决之前，参与预算民主的实践活动，对普通公众在一定程度上仍旧属于一种“奢侈品”［9］。政府没有多余的自有财力用于基础设施建设等资本支出，参与式预算的实践缺乏财力支持。

第二，群众代表的素质是公众参与的效果保障。公共预算不同于一般的个人计划或财务计划，反映的是政府未来的支出重点和发展方向，其编制和实施过程涉及众多领域，具有很强的专业性。因此，预算参与者必须具备一定的专业知识，才能够进行科学合理的预算决策，并对其结果进行绩效分析。作为参与式预算的主体，群众代表的素质对改革的方向与效果有着显著影响。如果代表看不懂预算文件，对预算审查知识缺乏了解，那么，在审议预算的过程中，将无法提出有针对性的意见与建议。

第三，参与制度化是公众参与的制度保障。参与式预算在中国的兴起主要源于个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性，这难免出现政策的不稳定性。与此同时，健全的预算审查制度，以法律条文的形式明确规定人大在财政中的权力和地位、预算审议和实施细则，才能保证人大在实施的过程中做到有法可依、有章可循。因此，必须将参与式预算实践纳入制度内的有序规范之中，否则，改革将缺乏法律保障，缺乏稳定性。

(一)公共预算中公众参与理想化模式的要素预设

第一，主体社会化。NGO(Non-Governmental Organization)、志愿者活动及其与社区资源的结合程度在公众参与公共预算的过程中发挥着重要作用，在利益协调、矛盾化解、服务提供与监督等方面作用独特。在NGO活跃而又组织良好的地区，公共预算公众参与实施效果也比较好。从公众参与公共预算的功能来看，NGO具有作为咨询机构向参与者提供支持的社会功能。

第二，预算民主化。民主和参与是两个不可分离交相辉映的基本概念。预算民主化必然要求公共预算决策以广泛的民意基础为支撑，最大程度地保障公众的参与权，把公众参与和监督作为预算政策制定的必要环节。预算过程中的参与既应包括公众通过人大机关、审计机关等的间接参与和监督，也应包括针对项目和资金的直接参与和监督。

第三，预算法治化。法治化的公共预算是公共参与制度化得以实现的保证。预算法治化有两个方面的意义，第一个方面的意义为建立科学完备的公共预算法律制度体系，第二方面意义为设定冲破制度的惩罚性措施。即所有公共预算活动的全过程必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这是实现公共预算公众参与的制度保障。

第四，预算透明化。只有透明化的预算制度下才存在真正意义上的公众参与。公共预算改革的一个重要指向就是要变“预算软约束”为刚性约束。公共预算中的预算软约束，其实质是预算资金流向的控制权不在公众而在政府，政府实际支配着财政资金流转方向的自由裁量权，在缺乏公众参与的背景下容易产生预算支出的盲目性、随意性和不合民意性。因此，建立“公众参与公共预算中民众代表可以监督整个预算过程，并根据程序规则变更和修改预算。”［10］

第五，预算参与度。公共预算中公众的深度参与是取得实践成功的重要保证。将公共事务的利益相关各方集中在一起，通过多种形式的沟通交流和讨论，如听证会、研讨会等形式，充分表达各利益群体的利益诉求，是保证公共预算更符合民意、更具有效性的重要条件。

(二)公共预算中公众参与理想化模式的运行路径

真正意义上的公众参与公共预算就是要把预算作为重大公共政策制定，包括对预算制定、预算审批、预算执行、预算绩效评价四个阶段的公开透明的公众参与全程监督的公共过程。

首先，在预算制定环节，要编制一套科学、易懂、详实的预算信息表以方便公众参与。在研究借鉴国外预算编制经验的基础上，结合我国国情，应当制定一套分类科学、资金流向清晰易懂，契合人大代表和普通公众的一般理解的预算编制表，将公众普遍关心的预算信息予以充分展示。

其次，在预算审批环节，要构建和完善人大审批预算为基础的、制度化的、公众有序参与的民主审查预算制度。预算审查批准环节中，以人大专门委员会提前介入审查为先导，以公民论证和公开听证的方式扩大和保障公民参与。对预算进行审查批准时，有公众代表进行专题询问、质疑，保障与会代表和公众对预算的修正提议权。

最后，在预算执行和绩效评价监督环节，要通过公众参与加强公共预算的执行力度和对公共预算执行的监督，提高预算编制的执行率和实质效果。加强预算执行和绩效评价监督关键在于科学设置绩效考核评估体系，即首先需要设置一套科学合理的评估指标，以评估指标量化细化考核要素。同时，预算执行过程中的变更调整必须报人大常委会批准，预算执行的现实情况以及调整变更后的落实情况必须悉数报人大常委会批准，使人大和人大常委会的监督变成实质有效的“硬监督”。此外，要加强和扩大媒体和公众对公共预算的监督，以媒体参与、公共参与的形式，推进并最终实现对预算的全民参与、全民监督。

［1］［美］里查德·J·斯蒂尔曼.公共行政学(下册)［M］.李方等译.北京:中国社会科学出版社，1988.

［2］［美］爱伦·鲁宾.公共预算中的政治:收入与支出，借贷与平衡［M］.马骏等译.北京:中国人民大学出版社，2001.

［3］Donald Axeirod，Sudgeting for Modern Government，New York U.S.A.Martin’s Spress，Inc.(1988).

［4］［美］杰克·瑞宾，托马斯·D·林奇.国家预算与财政管理［M］.丁学东，居吴，王子林等译.北京:中国财政经济出版社，1990.

［5］陶庆.宪法财产权与纳税人权利保障的宪政维度［J］.求是学刊，2007(5).

［6］陈朋，李守琴.参与式预算:使乡镇人大运转起来——浙江温岭新河镇的案例启示［J］.理论视野，2009(1).

［7］刘再杰，李艳.论中国参与式预算实践的经验与启示［J］.当代经济，2011(3).

［8］钱芳.无锡:参与式预算改革激活基层民主意识［EB/OL］.http://www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2012-04/02/content_25003937.htm，2012-4-2.

［9］马蔡琛.听马蔡琛讲如何管“钱袋子”［EB/OL］.http://www.wlrd.gov.cn/article/view/2651.htm，2013-10-30.

［10］李冬妍.民主与法治为导向推进公共预算制度建设［EB/OL］.http://theory.gmw.cn/2013-09/13/content_8895011.htm，2013-9-13.