加快推进农业现代化背景下新型农业经营主体培育研究*

张秀生，单 娇

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

党的十八大报告指出:“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”党的十八届三中全会的《决定》指出:“加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”

培育新型农业经营主体是发展现代农业的基础。现代农业具有市场化、产业化、集约化、智能化等特征，同传统的分散农户相比，专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等规模化生产的经营主体更符合现代农业发展的要求，较容易接受和采用新品种、新技术，是各种先进生产要素更加有效的载体。培育新型农业经营主体是解决农业劳动力结构性矛盾的客观要求。在工业化和城镇化的背景下，农村劳动力大量向城镇和二、三产业转移，谁来种地的问题日益凸显，为了解决农业劳动力的结构性矛盾和农业后继无人的问题，迫切需要发展新型农业经营主体。培育新型农业经营主体是提高农业抗风险能力和竞争力的必然选择。我国以往以传统农户作为生产主体的农业经营体系应对剧烈变化的农产品市场的能力有限，加快培育新型农业经营主体，提高农业的组织化程度和农产品的附加值，推动农业产前、产中和产后各个环节的深度融合，大大提高应对农产品市场风险能力和农产品市场竞争力。培育新型农业经营主体是满足居民对农产品质量安全要求的保障。食品安全源头在农产品，首先必须把农产品质量抓好，培育新型农业经营主体，有利于统一进行全过程、全产业链的生产和质量监督管理，保障农产品的质量安全。

各地在加快发展现代农业、构建新型农业经营体系的过程中，培育发展了一批专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体。新型农业经营主体发展成效明显，专业大户和家庭农场初具规模，专业合作社蓬勃发展，龙头企业不断壮大，新型职业农民开始形成。新型农业经营主体的培育推动了农业的标准化和产业化经营，提高了农业的生产效率，但其在发展过程中也存在一些困难和问题，需要采取强有力的措施，加大培育新型农业经营主体的力度。

一、新型农业经营主体的类型及其特点

(一)新型农业经营主体的类型

新型农业经营主体是相对于我国传统的、半自给的农户家庭经营提出的，克服了农户家庭经营在规模经济和生产要素利用效率等方面的不足，具有生产经营规模较大、劳动生产率较高等特征，是推动我国传统农业转型的重要力量。新型农业经营主体主要有专业大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业，既包括了农业生产过程环节的生产经营组织，也涵盖了为农业生产中各个环节提供服务的经营组织。

1.专业大户

专业大户统指种植或者养殖的规模明显大于传统分散经营农户的种养大户，其主要特征是在家庭经营的基础上，农民以家庭为单位承包较大数量的土地，以种植业收入为家庭务农劳动力的重要收入来源。他们以家庭自有劳动力和基本生产工具为主，并利用各级、各部门提供的社会化服务进行经营。目前的专业大户很多是通过土地流转而形成的。当然，经营土地的量在各个地区不尽一致。

专业大户保持了双层经营、户营为主的特点，农户经济利益和其经营状况直接挂钩，既克服了经营规模过小的弱点，又保留了家庭经营的优点，农民的积极性能够得到充分的发挥。

2.家庭农场

家庭农场原本是指在欧洲、美国等一些农业比较发达国家经营规模较大的农户。自党的十七届三中全会提出可以在有条件的地方发展家庭农场之后，家庭农场逐渐成为我国新型农业经营主体的一个重要类型。家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化和商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体，其特征如下:一是家庭经营。家庭农场是在家庭承包经营基础上发展起来的，同一般的专业大户相比，家庭农场在生产经营的稳定性、集约化水平和经营管理水平等方面具有更高的要求，但二者都属于家庭经营。家庭农场经营单位的主体仍然是家庭，家庭农场主是所有者、劳动者和经营者的统一体。在保留家庭承包经营传统优势的同时，家庭农场也吸纳了现代农业生产要素，是对家庭承包经营制度的发展和完善。二是农业生产的适度规模化。家庭农场必须达到一定的规模，才能够融合现代农业生产要素，具备产业化经营的特征。但农业规模经营也存在一个“度”的问题，当经营规模超过一定程度时，随着劳动生产率的提高，土地的产出率就有可能下降。受资源利用能力、经营管理能力和风险防范能力的限制，家庭农场的经营规模必须处在可控的范围内。三是市场化经营。四是企业化管理。［1］48-56

根据相关统计数据显示，20世纪美国的家庭农场数量逐渐减少，单个农场经营规模不断扩大，基本上每个家庭农场仅专注生产一两种农产品，呈现出农业经营规模化、农业生产专业化和经营主体组织方式多样化等特点，农场主对土地的权利受国家保障，家庭农场的经营较为稳定。日本家庭农场的主要特征是规模较小，这是因为日本的国土面积较小，耕地规模有限。为了防止出现大规模的土地兼并，日本将农业用地的所有权和使用权相结合，如果农民不再进行农业生产，可以将土地委托给农业合作社。日本政府通过采取土地分散占有和集中生产经营的政策，有效避免了土地经营分散和土地过于集中所带来的弊端。［2］44-45

从美国和日本家庭农场发展的经验来看，我国家庭农场需要在制度、政策、经营体制等方面实现创新。在坚持家庭联产承包责任制维护农民承包权益的基础上，保障土地相对集中的生产和经营，为农业机械化和专业化生产创造条件。

3.农民合作社

农民合作社是指农民在家庭承包经营基础之上，按照自愿联合和民主管理的原则组织起来的互助性生产经营组织。农民合作主要包括农牧业生产合作、农业生产资料供应合作、农产品加工销售合作以及金融信贷保险合作等。

通过农户之间的联系与合作，农民合作社能够解决传统农户的家庭经营中存在的规模不经济问题，并且可以通过在技术和资金等方面的合作，提高农户生产集约化水平，推动农业产业化经营的步伐。农民合作社有其存在的必然性，当商品经济发展到一定程度时，农民需要有代表自身利益的专业化组织来抵御市场风险，从而提高农民的市场地位和谈判能力。农民合作社的基本特征如下:一是坚持家庭承包经营为基础。与农村的集体经济组织不同，农民合作社是以依法享有农村土地承包经营权的农民为主体，自愿组织起来的，农户加入农民合作社并不改变基本的农村家庭联产承包责任制。二是以服务社员为根本。农业合作社是农民或小生产者组成的利益共同体，根据组织成员的需要来开展经营活动，利用合作社的力量维护农户的利益，提升农户的市场地位，也就是所谓的“生产在家，服务在社”。三是具有互助性质。农民合作社是农业劳动者进行自我服务的经济组织，加入农业合作社的成员，都是在农产品生产、经营或销售领域提供服务的农业生产经营者。合作社成立的目的在于通过农户之间的合作互助来实现规模效益，完成单个农户无法完成的事情。这种互助性的特点决定了合作社“对成员服务不以盈利为目的”的经营原则。四是效率优先，兼顾公平。效率表现在合作社通过农户之间经济联合的方式优化农业生产资料和各种资源的优化配置，依据市场的需求，利用统一生产、统一经营和集体谈判等途径实现农户利益的最大化。公平表现在合作社遵循农民自愿加入的原则，规定农民合作社的每个成员在组织内部的地位都是平等的，并且实行“社员民主管理原则”，在决策上坚持以人为本的“一人一票制”。［3］31-43

农民合作社模式在欧洲比较普遍，为了解决农户分散经营所带来的种种问题，自19世纪以后欧洲各国基本都组建了农民合作社。合作社多由中小农户在自愿联合的基础上进行集体加工和销售，社内各项事务由所有成员共同协商，合作社的收入一般也是在扣除必要的开支费用和积累资金后，按照每个成员投入的多少进行分配。农民合作社在欧洲农业领域具有很高的普及程度，法国大多数农场主加入了流通领域的合作社，瑞典有90%以上的农民加入了合作社，德国几乎全部农户都参加了合作社。欧洲农民合作社的主要特点是具有很强的专业性、完整的组织体系和规范化的运作方式，各地合作社自愿按照产业进行联合，逐步形成从地方到中央的农业合作联社。例如，芬兰占全国80%以上的奶牛户组成了47个乳制品的合作社，进行牛奶的加工和销售，在经过资产的重组之后，乳制品合作社以股份制的形式组成了全国联社性质的公司，生产的产品多达1400种，乳制品加工量占全国总量的77%，年营业额高达18亿美元。［4］24-25

尽管各个国家在农业产业化发展过程中，选择的农民合作组织的方式不尽相同，但不同的农民专业合作组织形式都具有相同的特点，即农户的参与程度高、领域覆盖面广、内部运行机制完善、政府支持力度大，对农业的生产和经营产生了广泛而深刻的影响。从发达国家农业发展来看，农民合作社在农业的现代化过程中发挥了极其重要的作用，这主要是由于农民合作社与其他经营模式相比，在组织形式上具有更加鲜明的特点和优势。但由于各国的国情不同、资源禀赋不同以及市场发育的程度不同，不同国家的农民合作社发展路径和组织形式也不尽相同，一个国家农民合作社的选择是与该国经济发展水平、历史文化条件和农业发展所处阶段相适应的。我国与发达国家的农业发展水平和发展背景都不尽相同，即便在我国不同的省份和地区之间农业发展水平也不同，这就要求我国在发展农民合作社的过程中必须因地制宜，根据各地区的具体情况来选择与各地农业发展相适应的形式，不能一刀切，要发展多种形式的农民合作社，例如信贷合作社、服务合作社、供销合作社等。

需要提及的是，农民专业协会是国外农业产业化发展的一种模式。专业协会是以农民为主体组成的社会团体，通过农业技术服务、信息服务、金融服务等环节将分散的农户联结起来，形成利益共享的农业社会化生产和销售体系。其中比较有代表性的有美国的农场主协会和日本的农协。美国的农业市场化程度较高，农场主协会以合作加工和产品销售为主，专业化程度高、经济实力雄厚，分散的农场主通过加入农场主协会实现了高度的组织化。日本人均耕地面积较少，为了稳定农业发展，日本通过政府的引导和支持在全国建立了适合本国国情的“农协”组织，实现了农民的高度组织化。日本农协主要为参与的成员提供各类综合性服务，例如农业的生产指导服务、农产品的销售和代购服务、农业资金的金融信用服务等。根据相关统计数据，目前日本共有2472个综合性农协，3513个专业性农协，平均每个综合性农协有3037 个成员。［5］57-61

4.农业企业

在联合国粮农组织的研究报告中，农业企业被认为是农产品价值链的非农联系环节。农业企业用订单合同或合作等方式与农户建立利益纽带，通过带动农户进入市场实现产供销、贸工农一体化，并且通过对农产品的加工、处理、运输和销售，将农业领域与消费者联结起来。农业企业包括农产品生产企业和为农产品的生产提供直接或间接服务的企业，其主要特征是:它们都是涉农的企业，可以是从事农产品产供销一体化经营的企业，也可以是从事一体化经营中某一个环节的企业;它们把农业产业链联结在了一起，实现了农业产前、产中和产后的一体化经营，在进行管理创新的基础上降低了企业经营成本，多元化的运作更为明显;此外，同其他产业不同，农业在生产经营中还会受到自然因素的影响，农户需要承担比较大的自然风险，这就要求农业企业在产业化经营中能够为农户承担部分自然风险和市场风险。

发达国家农业企业发展的经验主要表现在:一是农业生产经营企业化和公司化成为现代农业的发展趋势。专业合作社、农业企业等新型经营主体越来越多地将现代工业组织模式引入农业生产经营领域，这种组织模式在降低农业的生产经营风险、提高农业的技术水平、拓宽农业的融资渠道和获取农业的规模效应等方面具有明显的优势。二是对农业企业的设立进行规范和引导，防止农用土地的非农化。与其他产业相比，农业生产的比较效益相对较低，资本出于逐利性往往会选择经济利益较高的领域，将原本应该用于农业生产的土地用作其他用途。为了防止农业用地的非农化倾向，政府应在农业经营过程中加强规范和引导，对农业公司或法人的经营资格和经营项目进行严格的审核和限定。例如，法国规定在每一个农业经营单位中，必须要有一个以上的通过资格认定的农业经营者;日本规定农业法人单位的经营项目必须限定在从事农业或其相关产业上，且对农业企业的成员也进行了限定。

与日本、法国等发达国家相比，我国农业企业的发展还处于比较低级的阶段，企业的经济效益较低，覆盖面较窄，整体实力较弱，缺乏统一的规划，尚未形成企业和农户之间有效的合作机制。发达国家农业企业发展的经验，对我国农业企业的完善和壮大具有较强的借鉴意义。

专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体在我国现代农业发展过程中具有不同的定位和功能。专业大户、家庭农场作为规模生产的主体，承担着农产品生产尤其是商品生产的功能，发挥着对小规模分散经营农户的示范效应，带动小规模分散农户向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加其对技术、资本等生产要素的投入，提高农业生产集约化水平。农民合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能，应成为引领农民进入国内外市场的主要经营组织，发挥其提升农民组织化程度的作用。农业企业是具有资金、技术、人才、设备等方面的比较优势，应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务。［6］78-87我国新型农业经营主体发展的历史较短，尚处于起步阶段，各种类型经营主体的模式体系尚不完善。伴随着我国市场经济改革的不断深化，新型农业经营主体的培育可以在总结发达国家相关经营主体发展特点、吸收借鉴农业组织和技术经验的基础上，结合我国的具体国情来实现。

(二)新型农业经营主体的特点

新型农业经营主体是在实现中国特色农业现代化的背景下提出的，既要具有较高的技术装备水平和经营管理水平，同时也要适应我国人多地少的具体国情，适度规模经营。由此可以将新型农业经营主体的特点概括为:适度规模的专业化生产、集约化经营和较高的市场化程度。适度规模的专业化生产是指新型农业经营主体的经营规模要高于传统农户家庭经营的规模，通过专门化的农业生产来实现对各种生产资源的充分利用，获得规模经济效益。集约化经营是指相对于传统的小规模家庭经营而言，新型农业经营主体的物质装备条件、生产技术和经营管理水平较高，可以实现对生产资源要素的集约利用，进而提高农业生产的劳动生产率和土地产出率。市场化程度高是指新型农业经营主体的农产品商品化率和经济效益都要明显高于传统的农户，新型农业经营主体依照市场的产品需求来安排农业的生产活动，实现和市场的有效对接，使产品都能够进入市场，获得较高的经济效益。

二、新型农业经营主体发展现状、存在的问题及原因

(一)新型农业经营主体发展现状

1.专业大户。目前我国共有2.6亿农户，在今后相当长一段时间内，广大承包农户都是我国农业生产经营的重要基础和数量最多的主体，也是其他新型农业经营主体扩大经营规模的源泉。根据农业部的统计数据，截至2012年末，我国经营面积在50亩以上的专业大户有287万户，经营面积在100亩以上的专业大户有270万户，［7］覆盖了粮食种植、经济作物种植、畜牧养殖、农机服务、经纪服务等农业生产服务的全产业链。

2.家庭农场。根据2013年农业部对全国家庭农场发展情况的统计调查结果显示，2012年全国30个省、区、市(不含西藏)共有家庭农场87.7万个，经营耕地面积达1.76亿亩，占全国承包耕地总面积的13.4%;平均每个家庭农场有劳动力6.01人，其中家庭成员4.33人，长期雇工1.68人;全国家庭农场经营总收入为1620亿元，平均每个家庭农场收入为18.47万元。从行业分布方面看，从事种植业的家庭农场有40.95万个，占家庭农场总数的比重为46.7%;从事养殖业的家庭农场有39.93万个，占比45.5%;从事种养结合的家庭农场有5.26万个，占比6%;从事其他行业的家庭农场有1.56万个，占比1.8%。从生产经营规模方面看，单个家庭农场平均经营规模达200.2亩，是全国承包农户平均经营耕地面积的近27倍。目前已有3.32万个家庭农场经有关部门认定或注册，其中农业部门认定1.79万个，工商部门注册1.53万个。①数据来源于中研网http://www.chinairn.com/print/3155645.html。

3.农民合作社。近年来，国家加大对农民合作社发展的支持力度。2012年7月国务院批准成立全国农民合作社发展部际联席会议，负责农民合作社的重大政策调研、协调落实扶持政策、制定国家示范社评定监测管理办法等工作。在总结各地农民专业合作示范社经验的基础上，2012年12月联席会议出台了《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》，对国家农民合作社示范社的评定原则、申报和监测等方面做出了具体规定。财政支持农民合作社的力度也明显加强，2013年财政部安排农民合作社发展资金18.5亿元，支持各地农民合作社引进新品种、推广新技术、对成员开展服务等;安排9.96亿元农业综合开发资金，扶持2425个农民合作社项目。截至2013年底，全国依法登记的专业合作、股份合作等农民合作社共有95.07万家，实有成员7221万户，占农户总数的27.8%;联合社有5600多家，联合会有2554家。②数据来源于李存才:《全国农民合作社达到95.07万家》，载《中国财经报》，2014年2月7日。农民合作社的发展由数量扩张向数量增长与质量提升并重转变，由注重生产联合向产供销一体化经营转变，由单一要素合作向劳动、技术、资金、土地等多要素合作转变。

4.农业企业。国家高度重视发展农业企业和农业产业化，自2004年以来，中央1号文件都强调支持农业产业化经营和龙头企业发展，出台了财政、税收、信贷、出口等一系列相关政策措施，通过政策引导、资金投入和技术扶持等手段，大力推进农业企业发展，充分发挥农业龙头企业对现代农业的带动作用。根据《2013中国农业发展报告》统计数据显示，2012年全国共有规模以上农产品加工企业7.01万家，从业人员1540.98万人;完成总产值152147亿元，比2011年增长19.4%;实现主营业务收入149323亿元，增长17.2%;利润总额10415亿元，增长22.7%;出口交货值10077亿元，增长9.2%。同时，我国农业产业化组织数量也逐步增加，经济实力和辐射带动能力稳定增强，利益联结机制日趋完善，集群效应日益显著。2012年全国各类产业化经营组织超过30万个，辐射带动40%的农户从事农业生产经营;龙头企业有11.8万家，所提供的农产品及加工制品占农产品市场供应量的l/3，占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上。［8］61-632014年，国家农业综合开发共安排中央财政资金12.8亿元，扶持龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目265个。其中，龙头企业带动产业发展试点项目108个，中央财政资金6.68亿元;“一县一特”产业发展试点项目157个，中央财政资金6.12亿元。重点扶持了种植养殖基地、农副产品加工、产地批发市场以及储藏保鲜等项目建设。通过两类试点项目的建设，国家积极探索农民合作社或农民持股龙头企业的有效途径，有效推动了农业产业化的发展。③资料来源:国务院发展研究中心信息网“2014国家农业综合开发大力扶持龙头企业带动产业发展和‘一县一特’产业发展”。

(二)新型农业经营主体发展中存在的问题

1.分散经营的农户与新型经营主体在土地流转方面存在矛盾。截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例为26%。［7］分散经营的农户和新型经营主体在土地流转方面存在矛盾，一方面，农户对土地流转本身心存疑虑，担心失地，转出耕地尤其是长期转出的意愿并不强，限制了规模经营，成为制约专业大户和家庭农场等新型农业经营主体发展的障碍。在流转价格方面，流转的价格低了，农户吃亏，价格高了，种田户不划算;在流转年限方面，流出方与流入方期望值相差较大。另一方面，由于土地的集中连片流转较难，与农户存在矛盾纠纷，新型农业规模经营主体承包期普遍较短，承包没有连续性，不敢投入，影响了土地的产出效益。而且大部分新型经营主体与转让土地的农户之间仅仅是通过口头达成转包协议，没有规范的文本合同，存在不确定性。

2.农业基础设施建设不甚完善。近年来，虽然我国农业基础设施的支农能力明显得到改观，但由于历史原因，现有的农田水利工程中仍然有相当一部分已经超过规定使用年限，老化失修严重，标准不高，配套率低，抵御自然灾害的能力脆弱，效益衰减。目前，全国许多地方由于资金投入不足、资金投入渠道不畅或者资金投入效益低等问题，对农业基础设施的修复、改建和重建不够，改造占全国耕地总面积70%以上的中低产田使其达到正常产量水平的能力不足。从农业投资结构看，我国农业生产基础设施投资占农业类基本建设投资的比重仅为10%左右，而这有限的农业生产基础设施投资资金又多倾向于投向大型水利、林业和生态建设等领域，农民生产急需的农田水利设施、培肥地力改造中低产田等建设则严重缺乏资金支持。①资料来源:新华网2013年3月9日http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/09/c_114964585.htm。

3.农业社会化服务体系不够健全。农业社会化服务体系是指在家庭联产承包经营的基础上，由为农业产前、产中、产后等各个环节提供服务的各类机构和个人所形成的网络，其涵盖的内容较为广泛，包括原材料供应、技术服务、信息服务、金融服务以及农产品运输、加工、销售等多个方面。从目前情况来看，我国公益性农技服务力量薄弱，财政保障不足，公共服务能力不够强;经营性服务组织发展不够，各类机构和个人提供的农业社会化服务不能充分满足广大农民的需求，尤其是在农业技术推广、动植物防疫、农产品质量监管等方面还有待进一步提高。［9］70-78

4.新型农业经营主体自身规范化程度和竞争力有待加强。尽管现有的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业总量还不少，但有相当一部分规模较小、效益较低。根据相关统计数据显示，目前全国约有70%以上的专业大户种植规模不到6.67公顷，90%以上的农业龙头企业年销售收入不足1亿元。部分农业企业实力较弱，创新能力不足，产品附加值不高，同质化现象严重。一些农民专业合作社运作不规范，内部制度不健全，组织化程度低，抵御市场风险能力弱。农产品加工初加工多，深加工少，粮食、畜禽加工能力大，水产、蔬菜加工能力弱。此外，新型农业经营主体内部生产经营人才严重缺乏，农村技术型人才占农村劳动力的比重仅为1.6%，受过中等及以上农村职业教育的劳动力占劳动力总数的比例不足 4% 。［6］78-87

(三)制约新型农业经营主体发展的原因

1.土地流转不尽规范，制约农业规模化经营

新型农业经营主体的发展离不开土地的流转和规模化经营，而在土地流转方面还存在一些困难。具体表现在三个方面:一是部分地区不够重视，农户的土地流转意识较弱。由于对国家土地承包和流转的政策不够了解，有些农户流转土地的意愿不强，担心土地的流转会导致自身利益的损害，宁可将土地荒芜也不愿进行土地的流转。部分农户缺乏相关的法律意识，在进行土地流转的过程中不经过村委会的同意或备案，也没有签订土地流转的书面合同。也有一些农户在签订土地流转合同后，看到土地承包者获得收益高，就擅自毁约，损害了承包方的利益。二是地方缺乏足够的流转配套政策，流转行为亟待规范。土地流转中的临时用地、调整规划和招商服务等缺少相关的政策和资金支持，土地流转手续也不规范，流转土地农户的权益得不到保障。按照国家的土地流转政策规定，享受粮食补贴是“谁种田谁受益”，但在土地的实际流转过程中，往往是土地承包者享受了粮食补贴的优惠，使得由粮补引起的土地纠纷问题经常发生。三是农业社会化服务不完善，土地承包经营分散，一些农业经营大户在实施土地规模化经营时，往往因为一家或几家农户不愿意流转土地，而无法完成土地的规模化流转，导致土地的分散，影响了土地的流转速度和成效，制约了新型农业经营主体的发展。

2.农业融资存在困难，阻碍新型经营主体壮大

农村金融和农业保险发展的滞后使得各类新型农业经营主体的发展面临着不同程度的融资难问题。我国新型农业经营主体发展尚处于初级阶段，多数经营主体的生产规模相对现代农业的要求来看还是较小，难以满足信贷条件，融资存在困难。一方面，从新型农业经营主体自身来看，新型农业经营主体在向银行等金融机构融资时存在困难。农村的土地归集体所有，土地使用权的抵押存在法律障碍;经营规模较小，在融资过程中缺乏有效的固定资产作为抵押担保品;专业大户、家庭农场等新型农业经营主体大都是家庭式的管理，内部控制机制不健全，难以符合金融机构的信贷要求;农民专业合作社大多数也还没有得到金融机构的普遍认可，也就不具备独立承担贷款的能力。另一方面，从金融机构方面来看，金融机构为新型农业经营主体提供的融资担保服务不足。在农村金融发展方面，农村中小金融机构的监管难度较大，为了防止出现系统性风险，金融监管部门执行了严格的准入政策，客观上也造成农村的中小金融机构发展滞后于农业发展的需求;涉农贷款一般风险大、金额小，银行等金融机构按照风险和收益匹配原则发放贷款时通常要求提高涉农贷款的利率，增加了借款方的负担;银行进行商业化改革后，大量撤销或合并农村的网点，上收贷款管理权限，只在县城设立分支机构，乡镇的金融机构一般仅有农村信用社和邮储银行，村镇银行也刚起步;银行等金融机构对农村贷款的意愿不强，更倾向于在农村地区吸收存款，将资金放贷到经济发达的地区和利润较高的行业，农村出现资金“逆流”。由于缺乏有效的抵押担保物，再加上申请手续繁复、隐性交易费用较高等问题的存在，多数专业大户、家庭农场、农民专业合作社和中小农业企业等新型农业经营主体较难从正规的金融渠道获得信贷资金支持。另外，政府小额信贷等扶持性的贷款规模也比较小，无法满足经营主体的资金需求，制约了其进一步发展壮大。

3.农业缺乏后继人才，限制现代农业发展

没有农民的现代化，就没有农业的现代化。没有农民的知识化、专业化和职业化，也不可能实现传统农业向现代农业的转型。从目前的情况看，农村职业技术教育发展的滞后是制约新型农民和农业经营者产生的重要因素。从政府层面来看，对适应新型农业经营主体的新型职业农民的培育仍处于短期行为，农民的职业教育相关管理机制不健全，缺乏实效性。各级监管部门对投入到新型职业农民教育中的资金监管不够，教育质量监管机制不健全，教学效果评价体系不完善。同时，在现行的家庭联产承包制下，农业经营者进入与退出的机制不健全，缺乏鼓励农业创业和就业的环境氛围，年轻的农村劳动力从事农业生产的积极性不高。

三、培育新型农业经营主体的对策建议

(一)完善新型农民培育体系

提高农业从业者的素质是推广现代农业科技、提高农业生产装备水平、创新农业生产手段的重要保障。新型农业经营主体需要高素质农业从业人员的支撑，发展新型农业经营主体不仅要有了解农业生产技术的人才，更需要有一批会经营、懂管理、懂营销的专门人才，让这些人才成为真正的职业农民，引领现代农业的发展。完善新型高素质农民培育体系需要从以下几点出发:一是加大对传统农民的培养和改造力度。目前我国从事农业劳动的农村种养户年龄偏大、文化程度较低，较难满足现代农业生产经营的要求。通过对传统农民培训模式、手段和方法上的创新，多渠道、多层次、多形式地加强对传统农业劳动力的知识和技能培训，加快农业技术的推广培训工作，提高传统农户的种养技术，培育出一批适应现代农业需要，有技术、懂经营、会管理的新型职业农民。二是加大对返乡农民的创业培训。激发外出务工返乡农民将积累资金投资创办家庭农场、农业企业和农业社会化服务组织等新型农业经营主体建设的热情，积极引导返乡农民工参加农业技能方面的培训，并结合各个地区不同的特色产业，开展特色职业农民培训，全面提升返乡农民工的自我发展能力。三是完善农村教育体系，整合农业职业教育资源。加快构建完善的农村教育体系，提高农村义务教育质量，促进义务教育和职业教育的衔接，使农民职业教育更加系统化、常规化和普遍化，全面提高农民的劳动力素质和就业能力。同时要充分利用各类职业学校和农函大等农民技术教育培训的主渠道，扩大农民科技培训的覆盖面。四是强化扶持政策。将对农民工的培训工作纳入同级的财政补贴范围，逐渐增加培训投入和培训补贴标准，积极推进建立并完善包括风险支持、信息服务和劳动保障等内容的综合扶持政策体系，鼓励扶持学农的大中专毕业生和大学生村官参与家庭农场、农民专业合作社和龙头企业的建设，使他们成为发展现代农业所需的新型职业农民，成为新型农业经营主体的管理者和领头人。

(二)健全农村土地流转市场

新型农业经营主体的培育和发展要求进行适度的规模经营，而要推进农业的适度规模经营，必须通过健全农村的土地流转来实现内部规模经济。利用新型工业化和城镇化快速发展，农村劳动力大量转移的机会，引导农民合理流转土地，推动土地向专业大户、家庭农场等新型农业经营主体集中。具体可以采取以下措施:一是深化农村的产权制度改革，进一步赋予农民更加完整的土地承包经营权，确保农民土地承包经营权的长期化和物权化，搞好农村土地的确权、登记和颁证工作，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，为健全农村的土地流转市场建立起坚实的产权基础。二是探索建立合理的农民土地承包经营权退出的补偿机制，提高农民转让土地经营权的意愿，对进城务工农民的承包地、宅基地和集体收益分配等做出合理的制度安排，鼓励在非农产业能够获得稳定收入的农民转让其土地承包经营权。三是完善农村的社会保障体系，发展农村养老服务，逐步提高农村的最低生活保障标准和农村合作医疗保障水平，弱化土地对农民的社会保障职能，减少农民的后顾之忧，促进土地的顺利流转。

(三)加大对新型农业经营主体的金融扶持

解决农业经营主体的融资难和农业保险投保难问题，需要深化农村金融改革，加快发展政策性的农业保险。一方面，创新农业信贷担保方式。规范新型农业经营主体的准入标准和条件，根据新型经营主体信贷需求的特点，加强农业金融产品和服务的创新，例如提高专业大户和家庭农场小额信贷的标准，对实力强和信誉好的家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型农业经营主体给予适当的信贷授信额度，探索适合农业经营主体发展的“龙头企业+农户”、“合作社+农户”或“基地+农户”的贷款抵押担保模式，扩大新型经营主体财产可纳入抵押的范围，采取多种形式提供多渠道的金融服务，提高金融支持农业规模经营的可行性。此外，政府还应该通过财政政策，为各类新型农业经营主体提供贴息、低息的贷款优惠，降低规模经营的贷款成本。另一方面，支持新型农业经营主体参加农业保险。各级保险机构应结合不同类型新型农业经营主体的特点，开发符合新型经营主体需求的有针对性的农业保险产品，为农产品的生产、加工和营销等各个环节提供不同的保险服务。完善农业的政策性保险，提高财政对各类新型经营主体购买农业保险的保险费补贴比例，逐步增加农业保险品种，增加政策性保险的品种，扩大政策性保险的覆盖面，提高理赔的服务水平，进一步增强新型农业经营主体对风险的抵御能力。同时，鼓励各个地方发展对当地特色农业的保险。

(四)改革城乡分割的管理制度

为了适应工业化的需要、加快城镇化的进程，近些年来我国不断完善城镇户籍管理制度和教育、医疗、养老、住房等社会保障制度。但是，由于长期以来存在的城乡二元结构和一些现实因素的影响，大中城市仍然对进城务工农民的落户设置了比较高的门槛，再加上大中城市的生活成本较高，很大一部分农民工难以在工作生活的城市落户。根据相关统计数据，2013年我国大约有2.69亿的农村劳动力离开家乡外出务工，但其中有相当比例的进城农民工仍然不愿意放弃自己在农村的土地，长期流转土地的意愿不强，阻碍了农业规模经营的发展，影响了新型农业经营主体的培育。因此，加快推进城乡一体化发展的步伐，结合城镇化进程和产业转移升级的契机，有序推进农村劳动力的就近转移和农业转移人口的市民化，能够为专业大户、家庭农场、专业合作社和农业企业等新型农业经营主体的发展创造良好的外部条件。改革城乡分割的管理制度，解决进城务工人员的落户问题，重点需要从以下两点入手:一是实施就业优先的战略，积极推动服务业和劳动密集型产业的发展，重点扶持能够容纳更多劳动力就业的现代服务业和创新型科技企业发展，为社会创造更多的尤其是适合农村劳动力转移就业的工作岗位。同时，在目前农村外出务工劳动人员返乡人数逐渐增多的情况下，大力扶持返乡农民创业，以创业带动就业。二是深化城乡户籍制度改革，完善教育、医疗、养老和住房等社保制度。以中小城市作为重要切入点，实现城镇常住人口的基本公共服务全覆盖，为农村进城务工人员安居住房、子女教育、医疗卫生和养老等问题提供保障，解除农民的后顾之忧。

(五)规范发展农民合作社

农民合作社是在民主公平、自愿互利的基础上建立起来的农民经济组织，发展农业专业合作组织是世界各国尤其是发达国家的共同经验。在目前农村“谁来种地”问题凸显的背景下，发展农民合作社，加强农民之间的专业合作，通过农民内部之间横向和纵向的专业联合，能够在一定程度上缓解农业生产劳动力短缺或季节性不足的问题。加快发展农民合作社，需要重点采取以下几点措施:一是完善农民合作社的法律法规体系，保障合作社的发展。目前全世界很多国家已经制定了关于农民合作社的法律法规或示范章程，国外合作社发展的经验表明，法律法规的制定为合作社的发展创造了良好的法制环境，保障了社员的利益和合作社的正常运转。2007年我国出台了《农民专业合作社法》，为农民合作社的发展提出了原则性的指导意见，但与《农民专业合作社法》相配套的具体政策和措施并不完善。中央政府需要在农民合作社的组织建设、财政支持和税收优惠等方面制定具体的配套法规或示范章程，地方政府也应根据当地合作社的发展状况制定适合地区合作社发展的配套政策措施。二是健全农民合作社组织体系，稳定合作社发展。目前，我国农民合作社联合组织主要有纵向和横向两种形式。纵向组织形式是指由同行业合作社组建联合社，直接从事农业的生产经营活动;横向组织形式是指由同一区域内的各类农民合作社组建联合会，这类联合会不直接从事生产经营等营利性活动，而是为社员提供各种信息交流、职业技能培训、行业自律等社会化服务。横向和纵向的合作社联合组织都是在实践中形成的。①资料来源:中国农经信息网http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews＆NewsID=73323。从总体来看，农业合作社的稳定发展需要规范合作社联合组织纵向的专业分工和横向的区域合作，健全农民合作社组织体系，同时建立全国性的农民合作社管理机构，负责合作社和合作社联合组织的监督与管理。三是完善农民合作社的内部运行机制，规范合作社发展。农民合作社的主体是农民，在合作社组织发展的过程中，政府要做好角色定位，不能强迫命令一刀切，而是要指导和引导，支持农业科技人员、农村经济能人和龙头企业创办或者领办农业合作社，积极培育发展农民专业协会，对管理水平较高、服务能力较强的农民合作社给予补助。同时，农民合作社的建立必须注意的问题是:合作社必须依法建立;建立后要制定严格的内部规章制度，如财务管理制度和管理监督制度等;要规范合作社内部的利益分配机制，以制度为基础保证利益分配的公平性;合作社内部参与管理的主体要保持高度的责任感，同时需要具有一定的专业素质和管理经验。

(六)发展壮大农业龙头企业

目前农业发展所处的阶段和消费者对农产品数量及质量的高要求决定了农业龙头企业的发展具有巨大的空间。与传统农业经营主体相比，农业龙头企业在生产能力、知识技术和管理水平等方面较都有较大的比较优势，龙头企业的发展壮大有利于将先进的经营理念、生产技术和管理方式等要素导入农业生产经营过程，提高农业的整体素质。为此，需要支持龙头企业发展，加快推进农产品的精深加工项目建设，延长整个产业链条，努力提高农业生产的附加值，着力打造龙头企业农产品知名品牌，提高龙头企业对周边农户的辐射带动能力。鼓励大型农业龙头企业利用已建立的品牌优势，建立覆盖全产业链的企业集团，实行标准化、规模化、现代化的农业一体化经营。此外，从现在的发展情况来看，我国农业龙头企业可持续发展能力较弱，企业同农户之间未形成共生共赢的利益机制。工商企业进入农业领域有助于打破传统的城市与乡村分工格局，为城乡之间的经济合作提供衔接点。在传统的家庭经营条件下，分散的农户之间无法进行大规模的横向联系，而工商企业可以利用较为完善的公司制度来代替传统的农业制度，将农户的个体行为转变为企业的市场行为，促使农业的生产者在更为广阔的空间范围内组合生产要素。从分散化的家庭经营向市场化的企业经营的转变不仅可以降低农业交易的成本，还能为培育农业企业家创造良好的氛围，推动着农业产业化经营向更高层次发展。

但是在工商企业进入农业领域的同时，要加强对工商资本的监管和引导，特别注意防止土地非农化、非粮化和侵占农民利益等问题的出现。由于种植粮食的比较收益较低，资本更加偏好于选择比较收益高的经济作物，可能导致土地的“非粮化”;也有部分工商资本进入农业仅是为了进行资本化运作，大量圈地待价而沽，待到一定时机将土地租给农业大户或其他经营主体来赚取差价;更有一些企业利用圈来的土地盖别墅、建度假村，造成大量耕地“非农化”。解决工商资本投资于农业所带来的土地“非农化”、“非粮化”风险，关键在于鼓励工商资本进入农业建立农业龙头企业，变“投资”为“支持”。工商企业一般有较雄厚的资金实力和较为先进的技术水平，在进入农业领域后可以独自或者联合建立运行效率较高、辐射带动能力较强的龙头企业，形成以大型工商企业为龙头，以中小企业为纽带，联合农业散户，优势互补、利益共享、风险共担的经济共同体，在企业与农户之间构建起“利益共享、风险共担”的利益联结机制。

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