地方政府应对突发自然灾害的财政预警机制研究*

何 立，谢 婧

(湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105)

我国是世界上受自然灾害影响最大的国家之一，灾害种类最多、活动最繁、危害最重。近年来，我国每年受各类自然灾害影响的人口达4亿人次，造成的经济损失平均每年超过2000多亿元，占国内生产总值的1%-3%，其中2001-2008年自然灾害造成的经济损失占GDP的2.8%。面对种种自然灾害的发生，我国各级政府特别是作为灾害发生的当地政府，都在积极努力地寻求防灾减灾的办法，其中，如何构建科学有效的地方政府应急财政预警机制，成为备受理论与实践界关注的一个重要课题。

一、政府应急财政预警机制的基本内涵及其现实意义

当前我国正处于经济社会转型期，财政体制正从国家财政逐步向公共财政转型。公共财政是各级政府应对突发各类自然灾害的财力保证，成为应急管理机制的重要组成部分，公共财政在重大自然灾害的抗灾救灾等方面具有不可替代的作用。

(一)政府应急财政预警机制的科学内涵与构成

1.政府应急财政预警机制的科学内涵

“警”，指的是某种重大问题，预警即对重大问题的预测研判。预警不同于一般的预测，是以预测为基础的一种更深层次的推广，要能预报出今后一段时期内(一般指一年)某一经济活动是否有异常情况出现，以及异常程度如何。财政预警研究是属于社会经济效益预警，以确定财政警情、寻找财政警源、分析财政警兆、预报财政警度为一般架构。［1］39地方政府应急财政预警本质上是为了满足社会应急事件处置的需要而进行的一系列收支管理、财政预警的运作，是一种典型的公共财政行为。财政预警机制是指一种经济体系对有可能存在或者已经存在的内外部经济风险的准确反映和有效预防的机制，是在发生公共危机之前对突发事件的预报、预测、监控、鉴别、评价和提供预先财政应对流程的机制。

建立健全应急财政预警机制的目的是在突发自然灾害之时，能及时、有效地提供充足的财力资源作保证。积极的财政预警机制是以当地经济的发展为出发点，对可能存在的各种风险进行潜在性预防，并体现以人为本和属地管理的原则。一方面看，以人为本是我国开展各项工作的重要指导思想。正确应对突发自然灾害，地方政府就应本着以人为本的原则，把确保人民群众的生命财产安全作为主要任务。另一方面看，按照有关法律把有关责任划分到相应的各级政府机构，地方政府部门对本辖区的财政预警工作全面负责，部分难以处理的事务则交由上级政府部门决定。

地方政府高度重视自然灾害的预防和救援工作，每次发生重大自然灾害，地方政府均会投入大量人财物资源救援灾区，但应急财政预警机制远不止此，它是一个复杂的系统工程，不仅为预警监控的决策提供重要依据，而且为以后的风险控制提供工作准则。

2.政府应急财政预警机制的科学构成

实施政府应急财政预警机制，既关系到地方政府应对灾害风险能否得到有效控制，又关系到财政预警的最终目标能否有效实现。因此，开展政府应急财政风险预警，必须全面考虑财政预警机制的科学构成，合理安排预警实施进程。

政府应急财政预警机制的进程可以归纳为风险识别、风险估测和风险评价三大阶段。具体而言，财政预警机制的实施进程主要包括以下几个部分:(1)系统分析政府应急中存在的财政风险，确立财政风险预警目标;(2)评估政府应对自然灾害中的财政危机风险源与危机征兆，确定政府应急财政风险的分类与结构;(3)选择准确的政府应急财政风险监测内容与相关指标，确定财政危机预警的临界点，保证及时并准确了解财政风险状态:(4)建立可操作的政府应急财政风险预警系统，明确财政预警技术与设备以及为财政风险预警系统所配备的相关资源;(5)评估政府应急财政风险预警系统的性能，比如连续性、稳定性、准确性、可信度，确定政府财政风险预警各个子系统的中间控制过程;(6)建立政府应急财政风险管理的组织框架，制定相关的规章制度与风险处理的行为标准，明确财政风险管理专业人员的权力与义务;(7)建立健全政府财政风险控制指令以及和财政风险预警指标测评数据对应的体系，确保财政应急风险测评的连续性;(8)制定政府应急财政风险处理、转移与控制等一系列管理方案，确保财政风险预警传导机制有效地运行，督促财政预警监控部门和管理部门协调一致。

(三)地方政府构建灾害应急财政预警机制的重要意义

随着突发重大自然灾害的逐年递增及其造成的损失逐年加剧，地方政府构建科学的、符合国情的灾害应对财政预警机制，不断提高自然灾害的应急能力，既有理论意义，也有实践意义。

1.构建地方政府应急财政预警机制有利于减少灾区损失

我国地质、气候条件非常复杂，洪水、干旱、地震、冰冻、台风等自然灾害频繁发生。我国近年来因自然灾害造成的经济损失每年高达2000亿元，受灾人口几乎超过4亿。随着我国经济规模的日益增大与国民财富的不断积累，自然灾害造成的经济损失也相应增大，并导致自然灾害带来的外债偿还压力明显加大、财权相对分散、收支矛盾更加尖锐等财政风险，更加严重地威胁到当地经济社会的发展。客观地讲，人类社会不可能完全避免自然灾害的发生，但是建立健全政府应急财政预警机制，可以在一定程度上减轻自然灾害造成的人员伤亡和对当地经济社会的破坏。

2008年初，湖南省吉首市出现了罕见的、持续时间最长、气温最低的冰冻天气，对该市工农业造成的直接经济损失达2.4亿元。灾发期间，吉首市民政局及时发动了“送温暖、献爱心”等一系列社会捐助活动，募集金额21.69万元，衣物1914件，并以最快的速度将这批物资送到了受灾群众手中。2008年5月，四川省汶川发生8级地震，全省大部分地区受灾，数十万人伤亡，直接损失高达300亿元。［2］6四川省财政部门在第一时间紧急调拨6.1亿元防灾救灾资金以及大批储备救灾物资用于抢险救灾，在一定程度上大大降低了灾害次生损失。

2.构建地方政府应急财政预警机制有利于及时紧急救援

应对重大自然灾害的紧急救助是一项艰巨任务，涉及面非常广，包括资金救助、物质救助与心理救助等。财政预警机制既是自然灾害防御体系的重要组成部分，也是抗灾救灾体系的重要内容，是地方政府应对自然灾害成败与否的关键所在。建立财政预警机制的目的，就是要提高地方政府在自然灾害发生时的快速反应能力，开展紧急救援，减少危机带来的损失。［3］65

目前，我国加大了政府应急财政投入力度，在北京已经建设了具备现代化水平的国家地震紧急救援训练基地，投入1.1亿元组建了8支涉及医疗防疫、抗洪抢险、海上搜救、空中紧急运输等多个领域的救援队伍，以应对重大自然灾害。［4］2008年1月，湖南省益阳市公路交通由于连日冰冻而严重受阻，市内所有客运班线26-28日全线停运。灾发期间，公安局交通警察支队累计出动警力8100多人，警车1900台，对全市4000多条城乡交通要道的异常情况进行排查，基本确保了全市人民的安全出行。2010年4月，青海省玉树县发生两次地震，最高震级7.1级。14日晚，中国国家救援队共119人在第一时间携带两台大型救援车、9条搜救犬以及通讯、救援、医疗、后勤保障、食品在内的大量物资设备抵达灾区，不仅给灾区人民带来了慰藉和关怀，还构筑起坚实的生命防线。

3.构建地方政府应急财政预警机制有利于灾区恢复重建

自然灾害一旦发生，往往给当地造成巨大的财产损失和人员伤亡，并给当地社会基础设施造成严重破坏。灾区恢复重建也是一项艰巨的任务，政府财政部门既要保证灾民的衣食住行等基本生活需要，并给受灾群众提供救助抚恤与损失补助，又要对基础设施进行修复重建，还要帮助企事业单位恢复生产。此外，还要对整个应对灾害的过程进行分析、总结与评估。

5·12汶川地震发生后，中央财政对地震受灾居民提供每人每月600元生活费的经济补偿，以保障当地居民生活的基本需求。同时，政府财政部门发布了灾区恢复重建的税收优惠等多种政策，并部署700亿元作为灾后恢复重建专项基金。2008年初的冰冻天气，给湖南省湘西花垣县造成各种经济损失近亿元。花垣县县委、县人民政府及时组织开展冬令救济，并下拨冬令救济金80万元到相关乡镇，及时抢修受损设施设备，使灾害损失降至最低。可见，完善的应急财政预警机制不仅能减少财产损失与人员伤亡，减轻灾害的危险程度与灾民的心理创伤，还可大大推动灾区恢复重建进程，促进当地经济的发展。

二、地方政府应对重大自然灾害财政预警工作中存在的主要问题

相对西方发达国家来说，我国突发自然灾害应急管理的研究起步较晚，而当前我国正处于经济社会转型期，构建地方政府公共财政预警机制的困难相对较大。每次发生重大自然灾害，地方政府均迅速做出反应，投入大量人财物资源救援灾区，但因为没有形成一套科学的、系统的、全面的政府财政防预警机制，并未起到事半功倍的作用。尤其是2008年初的南方冰灾和2008年5月的汶川地震，地方政府财政预警工作暴露出不少问题。

(一)地方政府应急财政资金投入不足

与发达国家相比，我国地方政府应急财政资金投入明显不足，突出体现在设置的政府财政应急预备费用的不足。同时，政府应急财政投入的比例严重失衡。应急财政总预备费是财政应急能力的基本财力，是地方政府应对突发自然灾害的常用手段，是财政预算执行中无法预测到的各类突发性事件的重大支出。

根据《预算法》第三十二条规定:“各级地方政府预算应该按照本级政府预算支出额的1%到3%设置预备费，用于当年预算执行中的重大自然灾害救灾开支以及其他难以预见的特殊开支。”相对来讲，这项规定属于一笔机动财力。这种机械管理使得预备费在年度之间进行调整和平衡的机制并不顺畅。同时，我国预备费提取偏低，本世纪以来中央财政总预备费的提取每年基本维持在1%左右，2008年汶川地震后才略有提高。2008年道县卫生工作总结中明确指出，该县应急工作存在的主要问题之一就是用于应急救灾资金缺口较大，救济物资严重短缺。［5］20可见，在财政预警机制中，总预备费功能弱小，财政后备不足，有限的政府资金投入无法满足防灾减灾技术的研究和应用，严重影响了我国地方政府应对突发自然灾害的预防和控制能力的发挥。

(二)地方政府应急财政预算资金分配不合理

欧美发达国家政府在应急救援方面的资金投入较大，财政预算资金分配比较合理，预防与应急的资金基本上保持1∶5的比例。我国地方政府在抗震救灾、防汛抗旱、公共卫生、社会保障以及森林防火等防灾应灾工作中，设备购置、防灾技术推广等方面的财政资金投入远远不足，与1∶5这个比例要求相差甚远。由于我国地方政府应对各类突发自然灾害的财政预算资金分配不合理、政府财政投入比例失衡、事前预防性政府财政支出不足，自然灾害一旦发生，财政支出突然增加，导致当年政府财政压力过大，从而严重影响到地方政府应对突发自然灾害的有效防御和控制。2008年汶川地震突然发生后，各级政府的财政支出大大增加，特别是地方政府倍感财政支出的压力。如果地方政府此前重视对灾害的预防工作，灾发前按照科学合理的比例调整财政支出，用于灾前防御体系建设的资金充足，那么灾发时地方政府的财政压力就会得到极大的缓解。

(三)地方政府应急财政监测体系不规范

地方政府应对突发自然灾害涉及到多方面的复杂的社会系统工程，需要集多方实体进行优化实施。相对于地方政府应急财政的投入、预算资金的分配，应急财政的监测显得尤为重要。西方发达国家对灾害资金的监管、控制非常重视，大都建立起比较完善的应急财政运行信息的监控系统，对应急财政资金是否落到实处、是否发挥救灾效能起到了关键性的作用，这在美国“911”恐怖事件、日本“311”海啸事件等事件中均得到体现。我国在面对突发灾害事件的过程中，对于财政运行偏重于资金筹集及其投入程序，但对于救灾资金监管、资金的使用效应缺乏动态评估。如汶川大地震中，地方政府财政从资金的筹集到投入都较以往有了较大进步，但是各级财政部门还没有构建强有力的监测体系，没有科学合理地对财政资金使用成本和效益进行分析，缺乏有效的应急财政风险预警。所以，建立地方政府应急财政监测体系是我国地方财政应急管理机制不断完善的一个重要内容，需要政府和广大专家学者进行更系统的研究。

(四)地方政府财政应急机制法律制度不健全

美国俄亥俄州于1979年通过了《地方财政紧急状态法》，对地方政府财政预警系统的操作程序和六类地方政府财政预警机制指标等作了一系列规定，使得政府应对自然灾害的预防工作开展起来有法可依，从而有效地防止了地方政府动辄陷入财政困境的状况。与美欧等发达国家相比，我国在地方政府财政应急机制、法制建设等方面起步较晚，抗灾救灾资金管理方面的法律法规尚不健全，虽然也制定了一部分应急专项法律，但并未形成统一的政府紧急状态应急单行法案。

我国于2007年11月1颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，作为突发事件应对工作的规范性的全国性法律，该法对突发事件应对工作的各个领域与环节作了比较全面的调整和规范，为突发事件应对工作的法律化和制度化提供了最基本的法律依据。［6］19但是，在我国政府应急管理法律体系中，关于应对突发事件的法律责任规定得还不够明确，对地方政府可采取的有关应急措施规定得还不够具体，各个单行法中对政府应急的规定参差不齐，说到底就是规范性不够强。比如《中华人民共和国突发事件应对法》中，对地方政府应急财政资金的使用就没有作出详细的说明。

三、完善地方政府应急财政预警机制的对策建议

总体来说，我国地方政府应急财政预警机制尚处初建时期，还有漫长的路要走。2008年的南方冰灾与汶川地震已经表明，突发自然灾害给我国的经济社会发展造成了极大的损失，也给地方政府的财政工作带来了严峻考验与新的挑战。可见，地方政府必须建立完善有针对性的、切实可行的财政预警机制，积极应对可能发生的各类自然灾害和难以预测的公共事件。

(一)建立抗灾救灾资金筹集机制

突发自然灾害造成的破坏无疑是巨大的，仅靠政府的力量难以应对，尤其是在重大自然灾害应对中，必须动员社会各界力量，充分调动“政府”、“市场”、“公众”等多元因素的积极性，努力发扬“一方有难、八方支援”的精神，建立健全以政府为主导、企业与社会团体为支撑、社会公众广泛参与的抗灾救灾资金筹措体系。

1.抓实政府财政转移支付工作

转移支付是指政府把以税收形式筹集到的部分财政资金逐步转移到社会福利与财政补贴等费用的支付上。各级政府应及时调整政府预算安排，做好对灾区的财政转移支付工作，保障抗灾救灾资金落实到位。以汶川地震救灾为例，2008年5月12日地震发生后，中央政府在第一时间就向四川省紧急下拨抗灾救灾资金7亿元，其中综合财力补助资金5亿元、自然灾害生活补助应急资金2亿元。［7］36同时，各级政府应遵照《预算法》相关规定，确保抗灾救灾资金充足。

2.推行政府救灾专项债券及彩票公益金

地方政府发行救灾专项债券是切实可行的，不仅能拓宽地方政府筹集抗灾救灾资金渠道，提高筹资效率，还能规范地方政府在应对突发自然灾害过程中的融资行为，并能提高地方政府债务的偿付能力。政府债券通常分为一般债券与专项债券，一般债券主要是指政府为解决临时资金短缺而发行的债券，专项债券主要是指政府为某个重大事项或具体工程筹集资金而发行的债券。根据财政部颁发的《2011年地方政府自行发债试点办法》，2011年广东、浙江、上海、深圳等地开始试点地方政府自行发行债券，期限分为3年、5年，对应对突发自然灾害的财政资金筹集起到了一定的作用。同样，彩票公益金也是政府抗灾救灾资金的一个重要来源。2008年5月14日汶川地震发生后的第一时间，中央政府下拨了抗震救灾资金1.1亿元，其中就包括红十字会彩票公益金4000万元。［7］38可见，地方政府可以联合财政部门，将彩票公益金打造成一种长期的彩票品种，使其成为应对自然灾害中地方政府较为稳定的一个筹资渠道。

3.完善地方应急财政税收制度

地方政府应对自然灾害财政资金主要来源于国家、地方财政的拨款、转移，以及社会、个人公益性捐款。在应急财政资金筹集过程中，税收问题关系直接关系到公益性资金筹集的畅通与否。在汶川地震、玉树地震等重大自然灾害中，我国接收了大量国内外捐赠资金，其中公益性捐款占绝大部分，甚至很多企事业单位征集个人同意直接在所发放工资当中进行捐赠。而当前我国社会福利捐赠的税收抵扣标准尚不统一，不利于公益性救灾资金的筹集。因此必须统一公益捐赠的税收扣除标准，扩大免税受赠主体范围，并简化捐赠免税流程，进一步完善应对突发自然灾害地方财政公益性捐赠税收抵扣制度。

(二)优化政府应急财政支出结构

戴维·奥斯本、特雷·盖布勒认为，政府管理的目标是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。［8］64优化政府应急财政支出结构，不仅能保证政府其他各项财政预算资金的正常运行，而且可以大大增强我国地方政府处理突发公共事件的能力。

1.对应急预备费进行基金式管理

应急预备费基金式管理是指在政府财政预算管理过程中，将突发公共事件的预防和治理资金进行单独的管理。这种预备费可以累计使用，如果地方政府的当年预备费有结余，自然结转至下一年度累计使用，不过仅限于政府应对突发事件特别是重大自然灾害的不时之需。在应对突发重大自然灾害时，预备费的基金式管理能有效地克服财政资金供应不足以及地方政府对财政预算资金的过度调整等问题。

2.合理划分事前、事中和事后财政投入的比重

目前，我国地方政府应急财政支出结构基本上是“以事后重建投入为主，事中控制与事前预防为辅”，而根据美欧发达国家的经验，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前预防［9］125。可见，地方政府应尽量减少事中和事后的部分财政支出，着力增加事前预防的资金投入，建立完善“事前预防与事中控制为主，事后救助为辅”的新型财政支出结构，以提高地方政府整个财政救济资金的配置效率。

(三)建立地方应急财政风险预警机制

地方政府应急财政风险预警是一项复杂的系统工程，是应急财政预警监控所涉及的各种环境中所开展的收集、评价、调节和控制等行为过程的综合体。［10］5地方政府应急财政风险预警，为财政风险应对提供准确、全面的决策依据。

1.确定地方应急财政风险预警的标准

在应对突发性的自然灾害时，地方政府在财政预算、拨款方面要给受灾地区的救灾、善后予以充分的保障。这种财政运行机制大部分都具备强制导向型的特征，各职能部门一般都尽最大的能力进行财政援助。但该机制的合理运行仍受控于国家、各级地方政府的财政状况，如果地方应急财政处于一种无节制的状态，没有一个合理的地方应急财政风险预警的标准，显然会对国家宏观财政运行产生重大影响。因此，必须对地方政府应急财政的预算、支出、公益性债券、财政赤字等方面界定一个合理的标准，以防范应急财政风险的发生。

2.建立地方政府应急财政预警信息监测系统

地方政府应急财政的运行是基于突发自然灾害事件的发生才紧急启动的，具有复杂突发的特性。由于突发灾害本身的不可预见、不受控等性质，地方政府应急财政的预警监测分析尤为重要。对此，地方政府要建立敏捷的应急财政预警分析机制，密切关注应急财政风险;务必增强地方政府应急财政风险防范意识和财政运行危机意识，建立起财政、税收、国库、银行相连接的财政预警信息监测反馈系统;要科学分析政府性应急财政债务的风险性，倘若相关应急财政风险指标超过了极限，政府就应该马上采取措施，保证应急财政预警机制正常运行。

(四)加强政府应急财政预警法制建设

完善的法律法规是降低地方政府应急财政风险的制度保证，以法律法规形式强化和规范地方政府应急预警的认识和行为，有利于更好地指导各级地方政府开展应急管理工作。当前，我国已经制定了部分有关财政预警的法律法规，如财政部于2004年颁定的《突发事件财政应急保障预案》，但总体上说，地方政府还缺乏针对应急财政风险方面的明确法规。

1.完善应急资金监管制度

为了保证政府应急资金专款专用，避免资金运作中的贪污腐败现象，地方政府应建立健全应急财政资金监管制度。其一，应急资金一经下拨，应确保及时到位，杜绝巧立名目、套取政府应急财政资金;其二，对抗灾救灾专项资金管理过程中的各种违法违纪行为必须严厉处分，加强对有关领导的责任追究;其三，对应急财政资金进行整合，规范政府应急预警资金的投入，提高地方政府综合应急的管理能力。

2.制定应急财政专门法规

我国气候条件、地质地形等非常复杂，各地都有不同的灾情险情，地方政府应针对本地实际情况(如湖南洪涝、北方沙尘暴、沿海台风、西部地震)，制定相应的应急措施尤其是应急财政专门法规，对应急财政方面的各主体权利与义务加以规定，将应急财政管理体系统一纳入国家法律法规的覆盖范围，强化法律法规对于政府财政预警在实际工作过程中的指导，进而维护正常的财政支出秩序。

3.建立巨灾保险制度

建立巨灾保险基金，即把各保险公司的巨灾保费累积起来，专款专用，这也是加强政府财政预警的一项重要措施。目前，世界上已有不少国家和地区建立了巨灾保险制度，相比之下，我国自然灾害发生非常频繁，而保险险种偏少，开发程度偏低。因此，我国地方政府应着力构建巨灾风险分担机制，谋求地方政府和商业保险公司通过合作实现分担巨灾风险，不断将灾后财政救济转变为灾前筹资。同时，建立巨灾保险基金，加强对巨灾保费进行单独立账、单独核算。此外，应开发更多的巨灾保险险种，并加大财政与税收等方面的政策扶持。

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