从权利到治理：公共文化服务研究的话语转向*1

夏国锋

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053；华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

一、公共文化服务研究的权利话语及反思

自党和国家提出并加快推进公共文化服务体系建设以来，全国上下掀起公共文化服务建设的热潮，“公共文化服务”一词也因之常见诸如媒体报端，公共文化服务研究遂成为当下学界的研究热点。但无论是国家的政策用词，还是媒体报道或学界研究，多把公共文化服务视为公民应该享有的一项基本文化权利。“文化权利”随之也成为一个“热词”。持有“权利论”的学者们以公民的文化权利及其实现作为研究起点，认为公共文化服务是实现公民文化权利的途径，公共文化服务的目的是基于政府回应公民文化权益的诉求。为了更好地满足公民的文化需求、保障公民的文化权利，政府应该更好地履行职能、培养现代公共行政的服务理念。

国内较早提出“文化权利”概念的是以深圳特区文化研究中心为代表的一批学者，他们认为“市民除了政治权利、经济权利，还有文化权利”、“市民人人享有文化权利”并认为公共文化服务体系建设实际上就是实现公民文化权利最重要的一个途径。深圳也因之成为国内较早进行公共文化服务建设实践和理论研究的地方之一，随后还推出了诸如《文化权利：回溯与解读》、《公共文化服务体系研究》、《完备的公共文化服务体系研究》等在国内产生一定影响的系列理论研究成果。

事实上，我们所用的文化权利概念，在某些方面是西方文明的产物。在西方话语体系中，文化权利是在人权的概念范畴内来讨论的。对它的界定主要散见于联合国和一些专门机构的各种文件，如《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《世界文化多样性宣言》等。国内学者对文化权利的提出便是引用上述国际公约的论述。早在1999年，《中国社会科学》就曾刊发雅努兹·西摩尼迪斯的《文化权利：一种被忽视的人权》译文。该文介绍了关于文化权利的国际性和地区性文件，及文化权利的集体维度与国家对于文化权利的义务所在，并认为文化权利作为人权的组成部分，一直以来被人们所忽视。无论是在范围上，还是在法律内涵和可执行性上，相比于人权中的其他权利(诸如公民权、政治权利、经济和社会权利)而言，显得最不成熟。[1]普罗特也在国家之间的现有宣言中，找到已经被纳入国际法的11种文化权利，其中5种是个人权利，另外6种被他归类为人民的集体权利。[2]可见，国际条约中对文化权利概念的界定与讨论，其背后的用意或价值指向是在于少数群体的集体文化利益、文化认同及民族(或地方)文化的正当性、文化多样性和多元文化主义等议题，同时在内容上涵盖的范围也超出了文化的层面，与政治、教育等议题都有密切的关系。正如吴理财所认为：“仔细阅读这些国际公约的规定不难发现，它们并不是主要讨论文化服务方面的问题，其落脚点是保护文化的多样性、维护知识产权以及促进文化权利平等等问题”。[3]

在西方学术界，权利的概念还多运用于公民身份理论的讨论之中。继马歇尔提出的公民权利、政治权利、社会权利“三维体”的公民身份理论之后，帕库斯基、尼克·史蒂文森、布赖恩·特纳和莫里斯·里奇等又把文化权利引入到文化公民身份理论的讨论议程中来，通过文化权利来讨论公民身份的“文化维度”，彰显“文化公民身份”的重要性。因而，文化公民身份的讨论也引出两个方面的问题：一是关于民族国家文化基础统一性的社会学问题，即文化认同、多元文化主义和后现代主义问题；另一个则是关于文化权利与文化义务关系的哲学问题。[4]19前者关注文化权利的集体维度，后者则着重于文化权利的个人维度，即当我们肯定个体享有文化权利的同时，是否存在与其对应的文化义务？这也是自由主义公民身份观与社群主义公民身份观长期争论的分歧所在。

西方自由主义公民身份观主张个人权利，权利优先于义务；认为“公民身份即个人权利，权利为个人提供了自主的空间，使之免于他人或共同体的干预，国家的功能仅在于保护个人权利，个人权利优先于国家。公民身份是通往个人自由的一种手段，而不是自由本身”。[5]代译序，4-5

社群主义者菲利普·塞尔兹尼克(Philip Selznick)也因之批评这种权利本位意识和观念，认为“权利属于集体生活而不在集体生活之外，权利属于社会组织的整体思考而不是不考虑社会组织整体”。[6]78“在公共生活中，权利本位造成了社会分裂、僵局和扭曲的优先权。基于权利的观点并不计算成本、促成调和，或不太考虑期待的目的或得失攸关的其他价值”。[6]69

尽管人权概念框架下的文化权利概念因为国际条约的规定和西方各国的制度化阐述获得正当性，但“权利的概念依然受到批判，因为缺乏本体论上的基础来主张普遍性，它是西方(自由)哲学中一个个人主义的概念”。[7]210因而，在西方话语中，文化权利本身也成为一个具有争议的话题，因为“有关文化权利的大多数争论都受到个人自由主义思想传统的摆布，这种自由主义思想热衷于个人主义理论，而把义务排除在外，因此它集中在‘自由’上。……如果法律制度仅仅强调个人自由却不考虑相应的义务的话，那么，就将产生一大堆虚假的权利。……而文化权利通常隐藏在权利话语内部。因此，如果文化权利要与诸如福利的权利共同携手并进，那我们就有必要更严肃地思考权利与义务的问题”。[4]19-20

无论是国际法人权概念，还是后马歇尔时代的文化公民身份理论，在讨论文化权利时，都会强调其相对应的义务。文化权利包括集体维度和个体维度，其对应的文化义务同样既包括国家的文化义务，也包括公民个人的文化义务。文化权利是集体权利与个人权利的集合，同样，文化义务当然指涉国家义务与个体义务。很显然，这与国内学者运用文化权利理论来论述公共文化服务时，其指向上有很大不同。国内学者更多强调的是公民的个体文化权利和国家之于公民的责任与义务。而这颇与福利国家制度理论的观点相似。也因之，有国内学者引用“文化福利”的概念来替代文化权利，把公共文化服务视为民生问题的重要方面，从而把传统的福利概念从社会政策领域延伸至文化政策领域，认为公共文化服务就是一种“文化福利”。“福利说”实际上是从“权利说”延伸出来的，正如马歇尔所说：“任何法律权利都可能与福利相关联，具有间接或中介的特征。因为获得那些利益的权利很可能会形成某些福利，而且也的确如此。”[8]45因而，“文化福利说”实是也未脱离文化权利理论的窠臼。

由之可见，西方语境中“文化权利”的词语表达与运用有其相应的内在规定性和指向性。因此，需要反思的是，当我们未加明确和限定地运用西方话语中的权利概念来表述和研究我国实践中的公共文化服务问题，其适切性何在？无论是官方话语还是学界声音，国内关于文化权利的论述往往只强调个人的权利而少言及个人的义务，或只谈国家和政府的义务与职责，这实是一种不对称的权利义务观。而反观于我国台湾地区的文化政策官方话语抑或学界研究，在论述公民文化权利时，既重视政府之于公民文化权利的保障，也会言及民众在享有文化权利的同时应该尽到文化的义务[9]，即全体公民对于文化艺术活动、资源、资产与发展，应共同承担起参与及支持、维护与推动的责任。[10]

如果我们仍一味强调权利的主张而忽略个人的义务担当，则会陷入另一种困境：即个体公共责任、义务在公共秩序治理中的缺席。当我们只注重强调文化权利而忽视个人义务的话语时，公共文化服务的实践也伴随而来一些现实问题。还如我们在基层调研时，基层文化服务者们反映的民众对公共文化资源的浪费和对公共文化设施的破坏等问题。

诚如吴理财所言：“无论是‘权利’，还是‘权益’，其实质都是一种个体化的东西。这种个体化的东西，如果没有一定的公共意识和公共精神的规约、育导，往往会滑向自利的一端，成为一种公共性的消解力量。在当下，一些人只是一味地强调‘权利’，而忽视担当与之相应的‘责任’，造成了权利与责任的失衡。”。[3]因此，我们必须要警惕文化权利话语掩饰之下，只诉求权利而忽视义务的权利本位观。否则，若一味不加批判地坚持权利话语，可能带来对公共文化服务独特属性、价值或功能的忽视，从而导致公共文化服务研究的一种视野遮蔽，难以把握公共文化服务的实质和主旨。

事实上，基于权利话语的公共文化服务研究，其讨论的最后落脚点实际上是政府文化职能转型或政府公共服务理念的塑造；或通过推动现代公民身份建构推动公民社会的发展。“对于政府来说，文化权利理论的提出，意味着对自身文化职责的全面检讨，即把公民文化权利的实现程度作为政府文化绩效考核的重要指标；而对于公民来说，文化权利的诉求与文化需求的日益增长密切相关，并以此作为现代公民身份建构的主要内容”。[11]19然而，无论是政府文化职能转型还是公民社会发育等议题，都可以从治理的框架下进行解读和研究。

二、西方文化研究中的治理话语

在权利话语之外，西方文化领域的相关研究中还呈现出一种治理话语。较早将治理引入文化研究的是英国的伯明翰学派，其早期研究主要深受马克思主义和葛兰西的“文化霸权”思想影响；而发展到后期则更主要地受到福柯的“治理性”思想影响。[12]

早期的文化研究主要有两种范式：一种是以理查德·霍加特和雷蒙·威廉斯为代表的文化主义范式，强调文化的本质主义或经验性；一种是在阿尔都塞的结构主义马克思主义和拉康(Lacan)的结构主义及后结构主义精神分析的理论基础上形成的结构主义范式，强调结构分析与文化解码及意义建构等。[13]但这一时期的文化研究注重社会文本的解读，更似一种“文化文本研究”或“文化政治”研究。

自福柯的“治理性”理论概念被引入文化领域的研究后，西方文化研究开始了新的治理话语转向，其中最为显著的表现在托尼·本尼特研究中，他将文化政策、文化机构、文化治理等实践立场引入理论研究之中，并尝试重新理论化文化与权力之间的关系，探讨诸如“文化与政府的治理性”、“文化与现实政治机构的关系”等议题。他批评早期的文化研究对调节不同文化领域的政策与制度背景的重视不够，忽略了政策、制度背景与文化政治任务的实现之间的特殊关系，从而强调将制度和更宽泛的政策与管理的背景与手段看作文化的不同形式和不同领域的重要成分。同时批评“所谓的‘文化政治’只是把文化简化为一种符号的表意实践，并可以加以挪用来建构认同或反抗，但却忽略了许多现代的文化政治都是文化治理下的副产品，并非自发性的孕育而生”。[14]因而，他主张在文化研究中要建立对于治理性的方法论优先性，而非文本与生活方式。对于他而言，文化既被视为治理的对象，又是治理的工具。前者指的是下层社会阶层的道德、举止与生活方式；而后者是指在意义上更为严谨的文化-艺术与知识活动，并成为对道德、举止行为领域进行治理干预与文化管制的手段。

也因此，不同于早期文化研究对文化的定义，他主张 “将文化视为一组独特知识、专门艺术、技术与机制——透过符号系统的技艺建立关系，以及透过自我技艺的机制——并作用在社会之上，或与之建立关系”。[15]60文化被他解读为一种作用在社会关系之上的治理机制。这一观念也体现在对博物馆等文化机构的研究中。本尼特认为，博物馆一方面有责任使它的资源平等地和免费地向公众和公民开放，因而在理论上是民主的；但同时，博物馆也是区分大众的工具，在实践中建构了社会区分的技术。“博物馆既是被看的地方，又是看的地方”。它“不仅建构了一个文化区分的空间，而且也建构了一套文化区分实践的场所，其目标是筛选出与公众集会地方相联系的公共行为方式”。[16]230通过文化机构治理性的阐释，他主张放弃葛兰西式的霸权概念，视文化机构为通过对其政治理性完善提高对促进社会治理的效用。

与本尼特关于文化政策研究的学术旨趣不同，在西方文化政策领域研究中呈现出另外一种不同的治理话语体系。它把文化政策视为治理的工具和领域，而非文化本身，也不再关注于文化与权力关系的议题，即悬置了文化的治理属性讨论。这一话语体系把讨论的话题集中在了文化政策制定及执行运作中体现的公共部门、私营机构和非营利组织等之间的关系上，关注重心在于文化资源的配置以及文化政策的执行方式和效率。很显然，这一“治理”的概念来自于公共管理学或政治学的界定，与福柯的“治理性”概念大相径庭。

1996年，在联合国世界文化与发展委员会发表的题为《我们创造性的多样性》报告中，将治理概念延伸到关于文化发展的讨论中，尤其提到非政府组织在促进创造性多样性文化表达形式中的重要作用，认为政府在提供文化产品过程中的作用应转向为文化发展创造更多便利条件、纠正市场机制对文化发展的不当影响。1997年发表的关于文化和发展的欧洲报告《从边缘到中心》表达了将文化政策从治理的边缘引入中心的目的，“文化治理”(cultural governance)正成为使艺术文化摆脱其在政治领域中边缘化的工具。在这一领域，文化政策中的政府角色或政府文化管理体制和职能转变是讨论的焦点。如根据国家介入文化发展的方式和体制不同。沙特朗和麦考伊在比较分析二战后欧美国家政府文化政策的基础上，提出了四种文化政策模式：工程师型、庇护人型、提供便利型和建筑师型，不同的政策模式规定了政府财政支持文化发展的不同路径或方式。[17]

如讨论文化政策制定中的文化权力下放与文化政策执行问题。梅尔斯考夫认为政府从文化政策主导者变成参与者，以及强调文化在经济社会发展中的作用；而盖伊则讨论了文化政策的制定权力在中央与地方各级行政机构中的重新配置，即中央把一部文化政策制定权力下放给地方。[18]2埃弗里特阐释了政府职能转变与切实执行文化政策的关系，倡导文化政策管理部门要与其他政府部门之间实现横向跨部门合作。[17]

可见，此种话语体系所涉及的治理概念指的是公共部门、私营机构和非营利团体、个人之间，以及政府自身内部各层级、各部门之间在文化发展中建立的复杂网络与互动关系，涉及跨国、民族国家、地区、地方等不同地理和行政运作层面，并期望在这一关系网络体系中相互依存的各种组织将逐步培育一个新的公民社会关系。

综上所述，西方文化领域研究的治理话语至少包括上述两个面向的讨论：一是围绕文化与权力的关系，讨论以诸如文化霸权、治理性、意识形态、文本与实践、价值的生产与再生产等概念议题，体现了文学、哲学、政治经济学、社会学等学科的批判性特色；另一面向则是重点围绕文化发展和文化政策中的资源配置与组织关系，讨论政府内部管理体制及政府与社会之间的互动关系，涉及资源配置、体制政策、主体多元等核心议题，体现了政治学、管理学、经济学等学科话语。西方文化领域研究的治理话语呈现出的多元的、多彩的、复杂的学术图景，也为我们的相关研究提供了丰富的学术知识资源。

三、公共文化服务研究的“治理”转向

首先，文化不仅具有权利的维度，还具有权力的维度。如果从治理性的概念来看，文化实际上是涉及组织和形成社会生活以及人类行为的权力技术、程序规则等，并且作为它的一部分而运行，涉及体制实践、行政程序和空间安排等问题。文化的治理性概念强调社会管理进程中构成的行为、道德能力和社会运动的自我反思模式，同时还涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化等治理性议题。用通俗的话讲，即文化具有“引导社会、教育人民、推动发展的功能”。因而，我们不能简单地把公共文化服务视为公民的文化权利，事实上权利话语的聚集与放大，恰也体现了治理的内涵意蕴。因为这既体现了对政府职能从管制到服务的转型期许，也体现了公共文化服务中民众参与的强烈诉求。文化权利不仅是个体利益的诉求，它还属于公共生活。现代性治理既要求政府文化职能从单纯的意识形态宣教与强制灌输向政治认同培育和协商参与机制建构的转变,又需要坚持国家立场与公民社会立场的统一。因而公共文化服务既需要关注个体的权益需求，同时还需要考虑国家或社会的整体发展需求，即调和国家、社会价值诉求与个体利益诉求的统一。

其次，公共文化服务作为公共服务体系中的一部分，但同时又因文化的“在场”所具有的诸如意识形态性、再生产性、价值性等独特属性，决定了公共文化服务又不能简单等同于经济学意义上的公共服务或公共产品。因为公共文化服务具有的文化价值不能简单套用经济学的成本效益来衡量。因此，我们也不能只是简单借用公共管理学的治理理论，而去剥离其所固有的“文化”的属性，因为它还涉及文化与权力的内在关系，隐含着文化治理的意蕴。比如在讨论诸如文化馆、博物馆、图书馆等文化机构时，不能仅把其视之为单纯的公共服务主体，同时还需要考虑其作为文化机构所具有的政治理性功能和内在治理机制问题。因为文化机构不仅仅是文化艺术产品的聚集殿堂，亦是承担民主教育的机构，也是社会规训与文化区分的场所和文化治理运作的政治场域。

最后，作为公共文化服务研究的重要内容，关于“提供什么样的文化服务以及如何提供文化服务”等涉及文化产品的生产与文化资源的再分配等核心问题是一个不可悬置讨论的议题。而从公共文化产品的生产到文化资源的配置再分配等集中反映在文化体制和政策领域的一系列过程与内在机制，都有待于从治理的角度进行深度分析。文化体制与文化政策既是影响公共文化服务的重要变量，也是国家干预文化发展和介入文化治理的工具，它决定着公共文化服务的内容、主体与供给方式，涉及政府、市场与社会的关系以及政府体系内部资源的整合与配置结构等议题。

因此，在权利话语之外，我们倡导“把治理引入公共文化服务”研究，既要讨论公共文化服务所涉及政府、市场与社会合作以及政府职能和治理结构转型等议题，又要讨论公共文化服务实践所包含的文化与权力关系、社会整合、认同建构、公共性培育、公民生活方式的塑造等相关议题。尽管国内有不少研究涉及从治理的角度来讨论公共文化服务的相关议题，但却呈现单一性，因为这些讨论多集中于公共文化服务中政府、市场与社会关系以及政府自身文化职能转型问题，研究的理论借用也主要囿于公共管理学科中的新公共服务理论、现代多元治理理论；另外这些研究也多是基于价值层面的“应然”讨论，缺少“实然”层面的研究，因而其仍需要进行长足的发展和理论的深化，尤其是结合文化服务实践的实证个案研究。而对文化与权力的关系、文化的价值及再生产等文化治理议题的研究则更显缺乏，所涉不多的相关研究也主要是从意识形态的角度进行论述公共文化服务的政治功能问题。

相比于国内公共文化服务研究的权利话语，公共文化服务研究的治理话语显然相对不足。在公共文化服务表述中，人们习惯于引用文化权利的概念，可能缘于这一概念与当下民众权利观念、意识的强化和主张提供的社会心理土壤相契合。而相对比于文化权利，文化治理则又是一个争议较大的概念，而治理概念的争议性、复杂性、张力性则可能影响对它的思考与运用。

国内学者吴理财较早明确提出“把治理引入公共文化服务”研究，认为“公共文化服务的实质是建构公共性，在一个公共性日趋衰落的转型社会中，它将发挥越来越重要的社会治理功能。……公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容”[3]；同时还分别从“文化治理”的政治、社会和经济面向结合其各种实践形态对其思想源流在学理上进行了详细梳理。[12]虽然当前国内的其他相关研究中也援用了“文化治理”的表述，但其所指主要有两层含义：一是“对象论”，其所谓的“文化治理”实质上是治理文化(即to governance cultures)，认为针对当下社会文化领域的乱象，政府应该进行规范和引导[19]，这种认识则明显不是学术意义上的论述；二是“工具论”或“功能论”，即把文化视为社会或国家治理的工具，认为文化具有社会治理的功能，有“通过文化来治理”的意思(即governance through cultures)，其意在于通过文化发展促进经济发展和社会稳定的目的[20]，这种侧重于文化管理与发展的技术或实务层面的论述，显然难以揭示文化内在隐蔽的治理机制或“文化是如何达致治理”的问题？

相比较于西方文化领域的治理研究，国内的研究还只是处于刚刚起步阶段。如何批判地引用西方的相关理论资源，并结合我们的文化实践，促使公共文化服务研究的治理转向，推动学界研究的增量发展，仍是一个重要的课题。

参考文献：

[1]雅努兹·西摩尼迪斯.文化权利：一种被忽视的人权[J].中国社会科学,1999(4).

[2]Prott,L. Cultural Rights as People’s Rights in International Law[C]. in James Crawford (ed.), The Rights of Peoples. Oxford: Clarendon Press，1988.

[3]吴理财.把治理引入公共文化服务[J].探索与争鸣,2012(6).

[4]布赖恩·特纳.文化公民身份的理论概要[M]//尼克·史蒂文森.文化与公民身份.陈志杰,译.长春:吉林出版集团有限公司,2007.

[5]郭忠华.代译序:公民身份的解释范式与分析走向[M]//布赖恩·特纳.公民身份与社会理论. 长春:吉林出版集团有限责任公司,2007.

[6]菲利普·塞尔兹尼克.社群主义的说服力[M].马洪,等译.上海:上海世纪出版集团,2009.

[7]布赖恩·特纳.公民身份与社会理论[M].郭忠华,译.长春:吉林出版集团有限责任公司,2007.

[8]马歇尔.福利的权利及再思考[M]//郭忠华.公民身份与社会阶级.南京:江苏人民出版社,2007.

[9]王俐容.文化公民权的建构:文化政策的发展与公民权的落实[J].公共行政学报,2007(20).

[10]陈其南.迈向一个审美的公民社会[J].传统艺术月刊,2004(44).

[11]艺衡.文化权利：回溯与解读[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[12]吴理财.文化治理的三张面孔[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2014(1).

[13]斯图亚特·霍尔.文化研究:两种范式[M]//罗钢,刘象愚.文化研究读本.北京:中国社会科学出版社,2000.

[14]吴彦明.治理“文化治理”[J].台湾社会研究季刊,2011(82).

[15]Bennett,T. Culture and Governmentality[C]. In J.Z.Bratich,J.Packer,and C.McCarthy(eds.), Foucault,Cultural Studies,and Governmentality. Albany: State University of New York Press,2003.

[16]托尼·本尼特.文化与社会[M].王杰,等译.桂林:广西师范大学出版社,2007.

[17]郭灵凤.欧盟文化政策与文化治理[J].欧洲研究,2007(2).

[18]孔进.公共文化服务供给:政府的作用[D].山东大学博士学位论文,2010.

[19]何满子.文化治理[J].瞭望新闻周刊,1994(9).

[20]胡惠林.国家文化治理:发展文化产业的新维度[J].学术月刊,2012(5).