整合资源构建“地质调查事业单位内部控制管理信息系统”初探

罗晓玲，黄 龙，王旭光，王 楠

（1.中国地质大学（武汉），湖北 武汉430074；2.中国地质调查局发展研究中心，北京100037；3.中国地质调查局油气资源调查中心，北京100029；4.中国地质调查局，北京100037；5.国土资源实物地质资料中心，河北 三河065201）

1 制定内控规范的必要性

我国行政事业单位内控现状可以归纳为6个“不”：内控基础不牢；内控认识不足；内控信息化不高；内控信息公开不够；内控风险意识不强和内控人才不多。

1.1 建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求

习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。

李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上“防腐剂”、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。

1.2 适应分类推进事业单位改革的要求

按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。

一是创新管理体制、梳理政府与事业单位的关系。管办分离，进一步落实事业单位法人自主权；二是创新法人治理机构。面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。三是创新监督机制。要建立健全绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。

1.3 适应财政规范化科学化信息化管理的要求

管理工作事关大局，基础工作关乎成效。在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，下大力气提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化和信息化。财政部门负责国家预算资金的管理，必须要重视内控建设。建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。

1.4 国务院治理“小金库”和打击“假发票”要求

中央治理“小金库”工作领导小组办公室下发《关于在“小金库”专项治理工作中严厉查处假发票的通知》（中治金办〔2010〕4号），要求严厉打击查处制售和购买假发票的违法行为，加大对非法票据设立“小金库”问题的查处力度。

1.5 我国内部控制标准体系建设的要求

2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号文件正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。

1.6 提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求

内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设是基本一致的。当前地质调查可持续发展需健全制度保障体系，地质调查事业单位现已具备相关技术条件并有相关要求，同时项目研究需完善五轮驱动机制模型，贯彻“财务管理重在机制建设，从被动接受者到秩序积极塑造者”的理念。

2 制定行政事业单位内控规范要处理好四个关系

1）单位内控规范与单位内控规范的关系。存在的目的不同：单位以营利为目的，行政事业单位以提供公开服务为宗旨资源配置的方式不同；单位以市场配置资源，行政事业单位以非市场配置资源预算的功能不同；单位将预算作为内部财务管理的工具，行政事业单位以预算作为法定依据产权的关系不同；单位产权清晰，自主经营，行政事业单位产权不明晰，职责法定法律的约束不同；单位内部权力行使不受法律的约束，行政事业单位内部权力受法律约束属合规型内控与风险型内控绩效的评价不同；单位效率型内控，行政事业单位效能型内控承受范围不同；单位在可承受范围内，行政事业单位在可承诺范围内。

2）单位内控规范与各项财务规章制度的关系。内控建设不是另起炉灶，不是推倒重来，而是穿针引线、穿衣戴帽，是对原有的各项管理制度的梳理，使其规则化、程序化、系统化、信息化。

3）位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系。内部控制在方向、思路、内容、方法上与廉政风险防控机制建设是基本一致的。

4）内规定与国际惯例接轨的关系。

3 行政事业单位内部控制体系的构建

行政事业单位内部控制体系的构建在于落实“内部控制实际应用”，参见图1和图2。5大目标——合理保证单位经济活动合法合规；资金、资产的安全完整；财务信息真实完整；财政资金使用效率；单位职责使命的顺利完成（促进单位实现发展战略）。4大原则——全面性；重要性；制衡性；适应性。6大业务控制——预算业务；收支业务；政府采购；资产；建设项目；合同。8大方法——不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开。5大建设流程——建设计划、现状调研与风险评估、内控体系优化设计、项目实施、测试和验收。

行政事业单位内部控制体系的构建需要重点考虑的因素有以下几点。

1）内部控制环境（图3、图4）。

2）内部控制组织架构（图5）。

3）财务体系风险及优化措施。风险：①财务部门地位不高；②财务部门人手不足；③会计人员的整体业务素质不高；④会计基础工作薄弱。优化措施：①建立健全财务部门；②理顺财务管理体制，适度集中管理；③完善财务管理制度；④建立岗位责任制，确保不相容岗位相互分离、制约和监督；⑤依法依规开展会计工作；⑥财务替代控制措施（如：会计与出纳不能轮岗的情况下上级主管部门定期不定期的审计、报表互编互审）。

图1 内部控制实际应用示意图

图2 内部控制手册框架示意图

4）内审体系风险及优化措施。风险：①对内部审计认识有偏差；②机构设置不到位，独立性不强；③审计监督力度不足；④审计范围仅限于财务领域；⑤人员素质较低，工作质量不高；⑥审计发现问题整改不彻底。

优化措施：①单位负责人要高度重视内部审计工作；②完善内审机构建设，提高内审人员素质；③建立健全内部审计制度；④转变审计工作方式，实现事前审计；⑤借助外部审计机构，提高内部审计质量。

5）信息与沟通风险及优化措施。风险：①信息不公开不透明；②内部信息沟通渠道不畅；③投诉或者质疑应对机制不完善；④信息化技术运用处于较低水平，信息安全不容乐观。

优化措施：①内部报告体系；②工作任务分解及督察制度；③横向信息沟通体系；④信息化技术运用。

6）预算控制。预算控制流程分为三个阶段：①事前规划阶段：预算编制、预算审核、预算批复；②事中控制阶段：执行申请、预算调整、进度控制；③时候反馈阶段：决算、执行分析、绩效评价。流程图见图6。

7）收入控制。收入控制要素包括五个关键环节：职责分工、收费许可年检、收入上缴、期末清查。

8）支出控制。支出事项主要包括：人员经费、水电费、交通费、差旅费、会议费等等。

9）货币资金控制。货币资金控制要素的关键环节：不相容岗位分离控制、授权审批控制、银行账户控制、货币资金核查控制等。

10）固定资产控制。固定资产控制关键环节：购建管理、日常管理、盘点及对账等。

11）采购控制。采购控制要素的关键环节：采购计划与预算管理、采购活动管理、采购项目验收管理、质疑投诉答复管理、采购业务记录控制、涉密采购项目管理等环节。

12）经济合同控制。经济合同控制的关键环节：管理体制、合同订立、合同履行等。

通过梳理单位各类经济活动的业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度等工作，构建符合实际、业务规范、控制合理、管理有效的内部控制体系，建设流程见图7。经费支出六大控制行为包括预算控制、单据控制、标准控制、程序控制、审批控制、归口管理，设计思路见图8。

图3 内部控制环境示意图

图4 不相容岗位分离控制示意图

图5 内部控制组织架构选择示意图

图6 预算管理总流程图

4 整合资源构建地质调查事业单位内部控制管理信息系统

借力信息技术集约化发展（资源聚合和虚拟化、应用服务和专业化、按需供给和灵便使用），从以下4个方面，初步探索思维软件化的地质调查事业单位内部控制管理信息系统解决方案。

4.1 设计、集成、开发、应用风险管控信息系统

图7 地质调查事业单位内部控制体系建设流程示意图

图8 内控系统设计思路示意图

在现有公文运转、档案管理等OA系统、质量管理体系、项目运行监管系统、绩效管理信息系统、国土资源部财务管理信息系统、地质调查项目经费支出管理信息系统、中国国土资源航空物探遥感中心财务预算精细化管理系统、地质调查事业单位装备动态管理系统等经济管理信息系统及地质单位财务管理制度的基础上，设计、集成、开发、应用风险管控信息系统。

4.2 架构内控体系

在梳理现有经济管理信息系统结构和功能、提取和补充相关指标、进一步调研和确认内控需求的基础上，架构适合地质调查事业单位的内控体系。参见图9。

图9 内控体系建设架构示意图

4.3 构建内控系统运行模型

“财政预算批复结构”、“内部预算批复结构”、“经费支出结构”和“会计科目结构”等“四大结构”严密衔接，形成管理循环。四大结构正向循环则反映出预算执行的全过程，即从财政预算批复结构开始，通过内部预算批复将单位的整体职能细化落实到具体的任务上，再通过经费支出结构细化落实到具体的经济行为，实现财务对业务的支撑和管理的双重作用，并形成会计核算结果；四大结构的反向循环亦符合预算工作的原理，体现了每一个单位的预算都应该来源于实际的经济行为，对经济行为进行合理计划形成内部工作任务的计划，进而形成预算申请的内容。

4.4 深化内部控制持续监督过程

建立内控体系，内否得到认可，取决于内部控制监督。从了解、验证内部控制系统设置及其执行是否能实现单位内部控制目标开始，不断确认、处理内部控制系统、环境变化及缺陷。通过持续监督和定期专项评价，确认原有的内部控制设置是否合理；执行是否得当；环境是否发生变化。当确认原有内部控制设置合理、执行得当、环境没有变化时，将做出原有内部控制有效的结论。当确认原有内部控制系统发生变化时，应核实原有内部控制设置是否合理、执行是否得当；当确认内部控制环境发生变化时，将决定有无必要对原有内部控制系统做出相应调整，参见内部控制系统、环境变化监督过程示意图（图10）。建立内部控制监督模式，参见内部控制监督模式示意图（图11）。

图10 内部控制系统、环境变化监督过程示意图

图11 内部控制监督模式示意图

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