基层服务型党组织建设的实践困境与对策思考

鲁月棉

[摘 要]当前，要想有效推进基层服务型党组织建设，首先必须把握基层服务型党组织的本质内涵与核心要素。从当下的建设实践看，必须改变工作理念、创新工作机制、拓展服务体系、提升服务意识，实现从管理群众向服务群众转变、从领导驱动向制度驱动转变、从单一组织向社会多元组织转变。

[关键词]基层服务型党组织；理论内涵；困境；对策

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）02-0036-03

党的十八大基于新的历史条件下执政党面临的考验与危险，对党的基层组织建设作出了具体部署，即要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。根据这一要求，各地均在积极推进基层服务型党组织建设，也取得了一些有益的经验，但依然存在一些理论困惑与实践困境。基于此，本文试图立足基层实践，探析基层服务型党组织的本质内涵与核心要素、梳理存在的问题，在澄清思想认识的基础上提出解决的方法。

一、基层服务型党组织的内涵与要素

在实践中，要把各类基层党组织真正建设成为服务型党组织，必须把握其本质内涵与核心要素。

（一）“服务”是基层服务型党组织的功能定位。简单而言，党的领导指的是，党对人民群众、他党及其成员加以引导、组织和示范的带领性活动；党的执政指的是，党掌握并运用国家权力，管理国家公共事务，给人民提供公共产品和公共服务的活动。[1]从两者的属性看，党的领导活动遵循认同度或满意度逻辑，即合法性逻辑；而党的执政活动主要遵循效率逻辑，即有效性逻辑。[2]基于这一认识，作为不直接掌握行政权力的各类基层党组织，要发挥领导作用，必然要借助于特定的实现方式。从我们党的历史来看，“领导就是服务”，服务必然成为基层党组织体现领导作用的逻辑起点。这个服务，应该包括以下内容：基层党组织以服务为基本特征和活动方式；通过服务执行政党的宗旨，并以此作为组织社会、动员社会的基础与依据；通过一系列具体的行动，形成党组织为党员、群众服务，党组织和党员共同服务群众的大服务格局。需要指出的是，在社会多元化与个性化的大势之中，基层党组织会服务、善服务，具有十分突出的战略意义。

（二）“基层”是基层服务型党组织的适用界限。相对于整个政党而言，基层党组织在履行服务功能时，有其独特的属性， “基层”是体现这一属性的关键词。一是“基层”决定了服务内容的具体性。一方面，作为执行者，基层党组织必须把执政党的政策方针进行科学分解，使之具体化、细化，成为能够与群众直接对接的具体项目、具体措施；另一方面，群众对政党的认可在于政党是否能够提供实实在在的实惠、福祉等。因此，基层党组织的服务必须是具体的、物化的，这是确保服务功能发挥的基础。二是“基层”决定了服务方式的直接性。群众需求的具体性必然要求服务方式的直接性，党组织必须直接走进群众，了解群众的所思所想，以直接行动体现服务的姿态。这是确保服务功能发挥的必要条件。三是“基层”决定了服务边界的有限性。一方面，基层党组织有其所辖的地域或空间范围，主要从所辖范围的基层社会实际出发，为群众提供服务；另一方面，基层党组织忠实履行作为党的组织细胞的职能要求，务实地执行好执政党赋予基层组织的各项具体事务。

（三）“群众”是基层服务型党组织的重点对象。党的十八大报告指出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”这就决定了“群众”是基层服务型党组织服务的重点对象。将群众作为服务的重点对象，鲜明地体现了马克思主义政党的本质属性和政党的执政规律。我们党的价值追求与根本宗旨是立党为公、执政为民、全心全意为人民服务，将群众作为服务的重点，是对党的政治本质的具体阐释。从政党政治的角度看，其根本问题是党与群众的关系——政党能否为人民服务，其昭示的事实是“民众选择政党而非政党选择民众”。具体到我们党，当下巩固执政地位的根本问题就是防止党的各级领导干部由社会公仆变为社会主人，这是实现长期执政的“症结”所在。解决这一“症结”的根本方法，就是党组织回归政党政治属性，以服务体现公仆本色，以服务赢得群众的认同。当然，基层党组织的服务对象同样包括党员。一个政党唯有凝聚好党内的同志，才能形成党内合力更加有力地凝聚党外的群众。

（四）“创新”是基层服务型党组织的实践要求。这主要是就基层党组织的服务内容与方式而言的。社会变革，决定了群众的思想、行为以及需求的重大变化，唯有党组织提供的产品与方式切合群众的需求时，才能赢得群众的欢迎和认同，取得服务的实效。否则，所有的服务只不过是党组织的“一厢情愿”而已。因此，在新形势下，创新是基层党组织履行服务功能的实践要求。以服务方式为例，当下，各地基层党组织服务方式已经在实践中创造了“一站式”服务、“组团式”服务、“一线工作法”、“结对帮扶”、“挂包帮”等好做法、好经验，这种探索为进一步创新提供了方向。从当前的实际看，基层党组织更应该立足不同类型、不同个体的个性化需要，改善服务方式、拓展服务渠道、创新服务手段，追求服务聚人、服务凝心，真正实现以服务引领社会、动员社会的领导作用。

二、基层服务型党组织的实践困境

当下，由于对基层服务型党组织本质内涵的认识存在偏差，加之计划经济时期党政高度同构的领导思维的惯性，在实践中依然存在一些比较突出的共性问题，主要有：

（一）形式化服务。形式化服务，指的是服务过程过分注重形式，甚至以形式取代内容，严重背离基层党组织提供服务的价值追求。具体而言，形式化服务主要表现为运动式服务、临时性服务、命令式服务等。运动式、临时性是指与常态化相对应的服务方式。运动式服务一般指在上级党组织的集中领导下，基层党组织通过集中人力、物力，会同相关部门，在一定期限内组织规模较大的服务活动，常常被称之主题服务、服务活动日、服务活动月等。这种服务方式虽然不排除有一定的效果，但运动结束之后许多工作又回到了起点，没有形成长效机制。临时性服务与运动式服务有一定的相似性，但更多地存在于单个党组织中，一般表现为选择重要的节日象征性的进行慰问、走访，或有时间就做没时间就不做、缓做等。命令式服务指的是不顾群众的实际需求和感受强行加之于群众的服务。

（二）单向化服务。所谓单向化服务，指的是一些基层党组织提供的服务内容或项目不能有效切合群众的需求，服务活动成为“一厢情愿”的单向行为。单向化服务主要表现为滞后服务、蜻蜓点水式服务、不搭调服务。滞后服务，指的是服务内容滞后于群众的需求。如，在调研中发现，一些居民区党组织开展的服务活动中，磨刀、修缝纫机、修自行车等内容依然非常普遍。这些项目在老年人中存在一定需求，但在中青年、儿童等社区大多数群体中已经很少或基本消失。蜻蜓点水式服务，指的是党组织开展服务不系统、不深入，浅尝辄止、走过场。如，寒暑假期间居民区党组织开展的青少年教育活动，八成以上的党组织以捡拾垃圾、游艺活动、听讲座为主，且这种模式在较长时间内基本不变。不搭调服务，指的是党组织所提供的服务与群众的生活、工作实际不吻合。如，一些农村普遍安装了健身器材，但从实际效果看，除了城市化水平较高的农村之外，在纯农业村这种器材仅仅只是摆设而已，农民劳作强度高、时间长，根本没有时间也不需要进行“锻炼身体”。

（三）狭隘化服务。所谓狭隘化服务，指的是一些基层党组织对服务的要求、内容等要素认识模糊，进而出现简单化、片面化等误区。其一，服务对象狭隘化。一些基层党组织将服务对象简单等同于困难群众，确实，这是服务的重点，但忽略了党员及一般群众，由此便会造成工作的知晓面不大、影响力不足。其二，服务内容狭隘化。党组织提供的服务应该是多层面、多类型、多维度的，但一些基层党组织只偏重生活上的关心，对党员群众思想上、精神上、文化上的需求却考虑不多。其三，服务方式单一化。很多基层党组织在解决群众生活困难问题上，采用了送钱送油送米、疾病补助等，单一化倾向显著。其四，长效服务机制缺失。形成常态化、制度化、系统化的服务机制，是基层服务型党组织建设的核心路径，各地在实践中虽有探索，但依然缺乏成熟有效的规范。

（四）被动化服务。所谓被动化服务，指的是一些基层党组织出于行政命令、组织安排等考虑，以消极被动的心态开展服务工作。之所以存在被动化服务，其原因主要有：其一，基层党组织的运行机制尚未脱离行政化倾向。一方面，其行动思维经常停留在管控式、命令式、任务式等管理思维而非服务思维；另一方面，习惯依赖行政资源而不是以非权力影响赢得群众。如，在居民区党组织中，完成街道的日常行政事务成了主要工作内容，这就挤兑了党务工作的空间，弱化了党组织的政治属性。更为严重的是，这种运行机制不仅不能使党组织回归其应有的领导职能，反而导致其在潜移默化中走向行政化。其二，基层党务工作者群体的政治素养和业务能力不足。在这种定位下，保持对工作的热爱与激情显然是奢望。从政党政治看，党务工作者不仅要有党务知识与业务技能，更要有独特的个人魅力，而这种魅力的核心，是对党务工作的热爱以及在工作中表现出的激情。

三、变革与创新：建设基层服务型党组织的路径

建设基层服务型党组织是一项系统工程，既要改变工作理念、创新工作机制，也要拓展服务体系、提升服务意识。笔者认为，应重点实现三个方面的转变：

（一）从管理群众向服务群众转变。从管理群众向服务群众转变这是建设基层服务型党组织的基本理念。管理的构成要件是管理者和被管理者，服务的构成要件是服务者和被服务者。“管理群众”与“服务群众”在本质属性与价值追求上是完全不同的。作为马克思主义政党，党的宗旨是全心全意为人民服务，服务群众必然成为党组织的行动逻辑。建国之后党曾经采用了“以党代政、党政不分、党政同构”的党与国家关系的基本模式，管控社会生活各个领域。这种模式曾经在当时发挥过积极的作用，但显然已经不再适应当下现实的需要。正是由于长期以来形成的思维惯性，一些党组织依然以“管理”的姿态而非“服务”姿态开展工作。从管理群众向服务群众转变，就是要求基层党组织打破思维惯性、变革思维方式，从马克思主义政党本质要求出发，将服务作为基层党组织一切行动的逻辑起点。在理念上，确立主动服务意识；在方式上，根据信息社会的特点创新服务方法；在内容上，根据不同服务对象拓展服务项目。

（二）从领导驱动向制度驱动转变。从领导驱动向制度驱动转变，这是建设基层服务型党组织的根本要件。领导驱动主要表现为以领导的个人意志来推进工作，带有随机性和不稳定性。制度是组织成员共同遵守并按一定程序办事的规程，具有根本性、全局性、稳定性和长期性。基层党组织要有效实现服务功能必须从领导驱动转向制度驱动，制定科学规范的运作机制、严密高效的操作程序和顺应时代需求的服务方式。其一，要创新基层党组织的设置方式和组织格局，形成完善的服务网络和有效的社会资源整合机制。通过发挥区域内各类组织的积极作用，各展其长，拾遗补缺，改变独个基层组织单兵突进又力不从心的被动局面。其二，要建立健全基层党组织民意征询、回应与参与机制，确保服务的有效性与针对性。党组织唯有对人民群众的呼声听得到、听得懂、听得进，才能提供有效的服务内容，解决群众的诉求。其三，科学设计规范的运作机制，实现服务方式、服务流程科学化。科学的运行机制是将目标变为现实的核心要素，基层党组织要从实际出发设计和明确服务群众的各项运行程序，使服务行为规范化、流程化、长效化。

（三）从单一组织向社会多元组织转变。从单一组织向社会多元组织转变，这是基层党组织实现服务方式创新、全面引领社会的必然要求。实现这一转变，要求党组织创新工作模式，整合各类社会资源，调动各类社会组织的积极性，变“单兵作战”为“引导各类社会组织共同提供服务”。党组织引导区域内各类组织各展其长，实现共同服务，其优势是显而易见的。其一，有助于拓展服务供给。向群众提供的服务内容应该是十分广泛的。要更好实现为群众服务的目标，仅靠基层党组织有限的人力、物力是十分局促的，引入社会组织就大大拓展了服务的范围，增加了服务供给，优化了服务方式。其二，有助于提升服务质量。基层党组织实现服务功能的核心在于服务的质量。实现单一组织向社会多元组织的转变，可以让群众在多样化服务供给中满足多样化需求。其三，有助于提升党务工作者的服务素养。引入社会组织，意味着党组织有了参照或竞争的对象。通过相互借鉴和群众的比较、选择，促使基层党务工作者学习、思考并逐渐转变观念，增强服务意识，提升服务能力。

参考文献：

[1]张恒山.中国共产党的领导与执政辨析[J].中国社会科学，2004（1）.

[2]祝灵泉.从领导与执政看基层服务型党组织建设[N].学习时报，2013-7-29.

作者单位：中共上海市宝山区委党校

责任编辑：姚 东