电信业监管变迁及趋势

张 利，崔兴朋

（西安邮电大学 经济与管理学院，陕西 西安710121）

电信网络建设需要巨大沉淀成本，同时还具有显著规模经济性和范围经济性，这些因素致使电信业具有较为明显的自然垄断特征，使得电信业长期以来就是监管部门的重点监管对象，而其监管手段也较为成熟。然而随着经济与技术的发展，电信业的监管却面临着一些新的挑战，例如相关市场的界定。当今社会处于技术快速新时代，传统垄断企业面临被新技术产品替代的威胁，与技术的快速更新相比，监管思维具有明显的滞后性。例如，传统上我国电信业的语音、短信等业务是由三家运营商占据市场绝对控制地位，但随着互联网的发展，出现了很多提供类似业务的ISP（Internet Service Provider，即互联网服务提供者）服务，微信就是其中典型代表。微信与传统VoIP［指模拟声音讯号（Voice）数字化，以数据封包（Data Packet）的形式在IP数据网络（IP Network）上做实时传递］非常相似，而在我国电信监管政策中，微信所提供的语音、文本传输等业务本属于电信基础业务，即只有获得相关许可证的运营商才可经营。但微信并非严格意义上的VoIP，因为它借助智能终端和移动互联网，绕过了电信运营商，而我国《电信管理条例》也没有就运营商与互联网之间的竞争出台有效的法规，即微信业务的属性与范畴，我国相关法律法规并没有给出清晰的界定，这就为电信基础业务的相关市场的界定带来了困难。但微信在实质上却对运营商的电信基础业务存在着一定程度的替代，如果微信属于电信基础业务范畴，那么运营商的垄断地位就在一定程度上需要重新评估。

上述案例仅仅反映了问题的一个方面，关于电信业的监管还有很多新问题需要解决，因为电信业本身特性也在发生着诸多变化。这些变化使得传统的一些监管手段在执行方面面临着一些挑战，例如在2011年底的“电信宽带反垄断案”中就存在一些具体的表现。在此案中，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）认为中国电信和中国联通存在市场势力滥用行为，其理由是两家运营商在宽带接入方面存在价格歧视行为。具体的反垄断逻辑是以价格歧视为切入点，进而对企业是否存在市场势力滥用行为进行界定，并最终确定是否有必要采取相应的反垄断措施。在传统上，这种反垄断逻辑具有其合理性，然而在如今，这种逻辑却缺乏足够的说服力。原因在于，现在的电信业市场已经转变为双边市场［1］。而双边市场一大特征就是具有交叉网络外部性，即一边用户的参与程度取决于另一边用户的参与规模。在这种特征影响下，很多双边平台对用户实施非对称的倾斜定价策略，以扩大用户规模，增加网络价值。所以，以双边市场理论为出发点，可以认为两家运营商在宽带接入费用的“不统一性”具有一定的合理性，如此，国家发改委的反垄断逻辑就缺乏足够的说服力。而以此为例，今年备受关注的运营商对微信收费一事，也是具有一定的理论支持的。由此可见，电信业尤其是互联网的快速发展，对我国的电信业监管提出了一些新的挑战，这要求监管体制和监管措施做出必要的改变。

1 影响监管思想变迁主流经济学基础理论

1.1 古典经济政治学对自然垄断的基本态度

在古典政治经济学中，自然垄断常常是与地租紧密联系在一起的，并且认为这种垄断是一种自然的垄断，即对土地的所有权是一种独占权利，土地所有者有权取得对土地的垄断地位。而地租是垄断的结果，土地作为生产要素，基于对土地的独占权，土地所有者具有索取地租的权利，且这种权利也是自然的，这是土地所有者的合法权利，是不应该进行人为限制的［2］。可以看出，地租作为“垄断的结果”在古典经济学中是被认为应得的、适当的，这是古典经济学理论对自然垄断的基本态度，即采取容忍甚至是放任的态度。

1.2 经济自由主义的反干预主张

“经济自由主义”作为一种思潮，由来已久。早在18世纪初，以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的资产阶级古典经济学家，为适应新兴资产阶级反对封建势力及其残余影响的需要，就提出了对内自由放任，对外自由贸易，反对国家干预和保护的主张。《国富论》的作者亚当·斯密是经济自由主义的创始人，他认为经济的发展是由“看不见的手”支配的，在看不见的手的支配下，人们在追求自身利益最大化的过程中，可以实现社会利益最大化，因此他反对国家对经济的干预。经济自由主义的另一个理论代表是“萨伊定律”，认为在一般情况下，资本主义不会出现生产过剩的状态，并且能够自动实现充分就业［3］。由此可以看出，经济自由主义是推崇市场机制而反对国家干预的。虽然经济自由主义对20世纪初“大萧条”所产生的深重灾难有不可推卸的责任，但是考虑到当时为发展资本主义而需要扫清封建残余割据势力的现实需要，经济自由主义的出现是有着极为重要的积极作用的。

1.3 凯恩斯主义的国家干预理论

“凯恩斯主义”是以凯恩斯的经济理论为基础的。它主张发挥国家在经济发展中的作用，特别是通过推行扩大政府开支，实行财政赤字的经济政策来增加社会总需求进而刺激经济增长。凯恩斯主义将国家在经济发展中的地位提升到了前所未有的高度，为国家经济调控、产业规制提供了规范的理论基础。这种理论的有效性也在实践中得到了验证，最著名的就是“罗斯福新政”。在“新政”期间，政府对具有自然垄断特征的公用事业部门加强了监管力度。例如，在新政期间，政府根据不同的自然垄断部门成立了不同的委员会对其进行规制；对交通运输业和公共事业实行联邦规制，尤其是对运费、电价等实行政府规制价格。这些措施不仅有效的限制了垄断部门攫取高额的垄断利润，同时也为美国经济复苏做出了贡献。“罗斯福新政”将美国从“大萧条”中拯救出来，带来了经济的发展和政治的稳定，很多经济学家开始对具有自然垄断特征的产业进行规制给予支持态度，同时也开启了关于“规制规范分析”的大发展时期［4］。无疑，“凯恩斯主义”对推崇“自由主义”的古典经济学学派形成了严厉抨击，将国家干预进行了理论化、系统化，为以后各国的干预行为奠定了坚实的理论基础。

1.4 新自由主义关于垄断监管的主要观点

与经济自由主义和凯恩斯主义类似，“新自由主义”的产生也有着深刻的现实背景。20世纪70年代初，以美国为代表的资本主义世界陷入了“滞胀”困境，当时备受推崇的凯恩斯主义对经济困境束手无策，为了抨击凯恩斯主义和解决资本主义的现实问题，出现了许多具有新颖观点的经济学派，新自由主义就是其中的一个典型代表，并受到当时许多国家政府的重视。新自由主义宣扬市场机制在经济发展中的作用，认为民营企业制度本身具有很大优势，资本主义的市场经济制度也是非常完善的，所以它反对国家过多的干预经济［3］。需要注意的是，新自由主义所提倡的不是所谓的放任自由，而是属于制度框架内的自由，从监管角度来说，这种新自由主义思潮对监管放松提供了一定的理论支持。

1.5 博弈论的反垄断视角

博弈论对于反垄断的影响是显著的，它为反垄断的分析提供了新方法，进一步加深了人们对垄断问题的认识，同时基于它对竞争策略分析所具有的技术优势，使得反垄断机构能够通过对企业策略行为的分析来执行反垄断政策和法规，而不是将调查对象仅仅局限于企业明显的反竞争行为。例如企业的降价行为，其降价结果是使消费者收益，还是企业想通过掠夺性定价来排斥竞争者，博弈论在分析此类策略行为的影响方面具有独特优势。但需要注意的是，虽然这种分析方法能够拓展反垄断机构的介入范围，使得反垄断有趋严的可能，但博弈论也有其局限性，例如其分析过程容易脱离实践，分析结果较为繁冗等，这些局限性束缚了博弈论在反垄断过程中的应用［5］。所以若要更为深入及大规模的在反垄断中推广博弈论，博弈论自身还需要进一步的更新和完善。

1.6 新制度经济学的重要影响

新制度经济学兴起于上世纪六七十年代。它吸收了旧制度经济学认为制度是推动经济发展重要驱动因素的观点，并创新性的借鉴了新古典经济学的分析方法，保留了新古典经济学关于资源稀缺性的假设，同时摒弃了经济人完全理性的假设，经过多年发展，逐渐融入了主流经济学［6］。新制度经济学的产生背景与新自由主义一样，均产生于资本主义的“滞胀”时期，都反对凯恩斯主义和国家干预主义；同时李炳炎认为，从本质上来说，新制度经济学就是新自由主义，因为它较为彻底的体现了新自由主义的核心思想［7］。所以，从监管角度来说，作为主流经济学并对 国家干预持反对态度的新制度经济学对监管放松思想产生了重要影响。

1.7 双边市场理论的新解释

双边市场理论研究的重点内容是定价策略。Rochet和Tirole给出定义是，平台向需求双方收取的价格总水平是P＝PB＋PS（PB是用户B使用平台的价格，PS是用户S使用平台的价格），当价格总水平不变时，需求双方任何一方使用价格发生变化，就会直接影响平台的总需求和交易量，而这一平台就被称之为双边市场［8］。对于电信运营商来说，在向“综合信息服务提供商”转变的过程中，电信业务运营平台将向多边市场转变，平台包括服务提供商、内容提供商等多边“卖方”，而消费者则为“买方”，各参与方在电信业务平台进行交易［1］。双边市场理论对反垄断的影响是广泛的，以定价策略为例，传统理论认为产品或服务的价格要由产品或服务的生产边际成本决定，否则就具有滥用市场势力的嫌疑。但对于具有双边市场特征的平台企业来说，这种定价原则并不适合。因为双边市场具有交叉网络外部性，平台企业通常运用非对称的倾斜定价策略，这种定价策略并不遵循传统的定价认识，但却是企业发展的必要措施，所以不能据此就断然认定企业存在市场势力滥用行为［9］。虽然双边市场理论是一个新兴理论，对于它的研究还需要进一步的深入和完善，但从目前的研究成果看，它已经对传统的监管思维提出了挑战，而且这种挑战还将继续强化。

综上所述，对社会经济有着重要影响的主流经济学是随着实践不断发展的，而这种发展对政府监管思想的变迁也有着重要的影响。经济学理论对监管思想变迁的影响以凯恩斯主义的发展历程为线索可以大致分为三个阶段。

（1）在凯恩斯主义出现以前，受古典主义的自由主义思想影响，同时也为了快速推动资本主义的发展，此时政府很少对经济进行干预，政府监管以自由放任为主，甚至采取完全放任的态度。

（2）在凯恩斯主义出现以后，政府监管逐渐趋严。在自由放任的背景下，资本主义快速发展，并由“自由竞争”向“垄断资本主义”过渡，具有垄断地位的大企业越来越多，这种自由与垄断共存的经济状况，为经济的发展埋藏了隐患。大企业以自由竞争为借口，大肆吞并中小企业，同时为了维护垄断地位，攫取垄断利润，出现了许多类似“卡特尔”、“托拉斯”的垄断组织。这些垄断企业和组织肆意破坏竞争，损害消费者利益，严重损害了经济的健康发展，以致引发20世纪二三十年代严重的“大萧条”。在这种背景下，凯恩斯主义逐渐盛行，全面国家干预主义出现，政府监管行为深入到了经济各个领域，并逐渐走向严厉。

（3）在资本主义陷入滞胀困境以后，倡导国家干预主义的凯恩斯主义受到严重质疑，甚至部分学者认为凯恩斯主义是导致滞胀困境出现的罪魁祸首，新自由主义、新制度经济学等理论开始崛起，这些思想普遍要求减少国家对经济的干预，政府监管开始由“严”趋“松”。

虽然上述理论是全面影响社会经济的基础理论，但是作为主流经济学，这种影响渗透到了社会经济中的各个领域，当然也包括具有自然垄断特征的电信业，电信业历来就是政府监管的重点领域，政府对其监管思维也难免受到上述理论的影响。所以，通过上述分析，可以透视主流经济学理论对电信业监管思想变迁的影响历程。

2 国外电信业监管变迁及启示

2.1 美国电信业监管变迁

美国于1934年颁布了《电信法》，当时的《电信法》默认电信产业可以私人垄断经营，但为了防止电信企业滥用市场垄断地位，保护消费者利益，美国政府依法成立了电信业监管机构美国联邦通信委员会（FCC）和各地方电信业监管机构，各监管机构的监管内容主要是市场进入规制和价格规制，其中州际通信业务和国际通信业务由联邦通信委员会负责监督和管理，州内通信业务则由各州公益事业委员会（PUCs）来负责管理，随着相关监管机构的建立，美国电信业监管体制逐渐建立［10］。

美国电信监管机构的监管对象从《电信法》颁布以来就绕不开AT＆T公司，在《电信法》出台以前，AT＆T的垄断是政府默许的。但随着发展，其垄断负面效应逐渐显现，20世纪70年代，美国司法部认为AT＆T存在利用垄断地位限制竞争的行为，最终导致《最终判决修正案》的颁布。该法案将AT＆T一分为七，这次拆分虽然没有打破AT＆T的垄断地位，但是允许AT＆T以外的竞争对手进入长途业务市场，美国电信业从此进入了市话垄断、长途电话市场竞争的时期。1996年美国颁布了新《电信法》，在市场准入方面，允许市话运营商和长途电话运营商可以进入彼此市场。同时新《电信法》还为三网融合奠定了法律基础，该法允许运营商、卫星通信、有限电视等公司可以进入彼此的业务市场，为三网融合的实现打破了壁垒。另外，此时的美国电信市场也向国际运营商打开了大门。这一系列政策举措标志着美国电信业进入了全面竞争的时代［11］。

从美国电信业监管体制改革历程来看，打破垄断和放松市场准入限制是其主要内容。美国作为世界最发达经济体，其电信业的监管体制改革历程对其他市场经济国家（包括中国）具有重要的示范意义，尤其是关于三网融合的监管体制改革更是如此。现在中国的三网融合已进入攻坚阶段，从美国的改革历程来看，要想真正的实现三网融合，政府的介入是必须的，单纯依靠电信业的自由发展是难以冲破行业垄断势力的。但这种介入应该更多的局限于法律的修订与制度的建立，放松 “三网”各行业的业务进入限制，进而冲破垄断阻力，以实现三网融合。

2.2 英国电信业监管变迁

1981年英国颁布了《电信法》，在此之前，英国电信业由英国邮政局一家垄断。《电信法》出台以后，与中国改革历程相似，进行“邮电分营”改革，分别建立了英国电信公司（BT）和皇家邮政公司（Roya Mail），电信业由BT一家垄断，但这种垄断是短暂的［12］。1982年，私营电信公司莫克瑞通信公司（Mercury Communications）获得进入固话市场的运营许可证，这项政策打破了BT垄断的市场结构，但同时规定只允许这两家公司可以进入固话业务市场，英国电信固话业务市场由此进入“双寡头”时代［13］。1985年，移动通信市场也放松了市场准入限制，Vodafone和BT Cellnet获得了移动通信运营许可证，移动通信市场随之进入“双寡头”时代［12］。1991年，英国颁布《竞争与选择：20世纪90年代的电信政策》白皮书，在对“双寡头垄断”市场结构效果评价的基础上，终止了“双寡头垄断”政策，从此英国电信市场开始完全开放。到1996年，获得从事通信业务经营许可证的企业已达150多家［13］。可以看出，英国电信业监管体制改革的基本路线是“政企分离→打破垄断→放松市场准入限制→引入竞争”。

2.3 印度电信业监管变迁

印度电信业监管变迁历程与英国较为相似，1985年开始邮电分营改革之前，邮政、电报和电话业务统一由邮政和电报部管理。1997年颁布《TRAI法案》，并依法成立了印度电信管制局（TRAI）。2000年《TRAI法案》得到修改，修改后法案要求政府在发放许可证之前征求TRAI的意见，同时TRAI有权推翻许可证条件。另一方面弱化了TRAI相对独立性，一项重要内容就是剥夺了它的准司法权。同年印度开始了融合监管探索期，提出《通信融合法案》，希望对电信产业、广播产业进行全面监管，但此法案并没有通过。2004年，印度通信与信息技术部发布通告，有线电视业务和广播业务被纳入电信业监管范围；同时TRAI也相应设立了管理广播电视业务的部门，此后，印度电信业监管进入了融合监管体制探索期［14］。印度电信业的改革路线与英国类似，即“政企分离→打破垄断→放松市场准入限制→引入竞争”。

2.4 启示

从中国电信业改革历程来看，中国电信业改革基本沿着“政企分离→打破垄断→放松市场准入限制→引入竞争”的路线进行的。但和国外比较，虽然路线相似，但力度和步伐却明显滞后。例如，美国电信业的发展是由私营企业主导的，英国和印度则实现了民营与国有企业全面竞争的市场格局，而我国在2013年才公布了《移动通信转售业务试点方案》征求意见稿，使得电信业务向民营资本开放迈出了实质性步伐，而在引入外资方面，更是明显做的不够，放松市场准入限制的改革还有很大空间。

而关于融合监管的改革，更明显落后于国外。目前我国对电信、广电和互联网分别进行管理，即所谓的分业监管模式。这种监管模式已经不符合三网融合的发展要求，借鉴国外经验，为了实现三网融合，应该首先制定推动三网融合的相关法律，以法律推动改革；同时还应进行监管机构改革，成立监管三网的独立机构，统一监管，统一协调；以加快三网融合的步伐。

3 我国电信业监管趋势

3.1 相关市场界定难度加大

相关市场的界定是反垄断执行的重要程序，包括商品市场与地域市场的界定，会极大的影响监管的效率。前文关于微信的论述就是一个典型案例。所以，在未来电信业的监管过程中，如何确定相关市场的界定标准是一个较为困难且需要迫切解决的问题，而标准的确定必将会影响监管的效率，不仅会影响到企业之间矛盾的有效调节，从长远来看也会影响到行业的健康发展。

3.2 监管手段滞后与技术快速更新矛盾日益突出

在技术快速更新的时代，监管者对技术的理解速度远远滞后于技术的进步速度。这种滞后使得监管者对于新技术产品的业务范畴、业务属性等难以做出有效的判定，从而使得监管执行变得十分困难。前文关于微信案例的叙述同样也反映了这一问题，而技术创新的步伐还会继续加快，如何加快监管部门对技术的理解速度，将会是我们面临的一个重大难题。当然一些机构，如行业协会可以作为行业与监管部门之间沟通的桥梁，以加深政府对新技术的理解，但据现实情况来看，这些机构的作用并没有得到有效发挥。所以，随着技术的快速发展，监管手段滞后与技术快速更新矛盾将会日益突出。

3.3 建立多层次监管模式是重要趋势

随着电信业务范围的扩大，原有的电信监管政策已难以适应监管的需求，其主要表现就是监管层次模糊，监管层次的模糊直接导致了监管政策的适应性出现问题。传统上，运营商的业务范围主要是电信基础业务与增值业务，运营商作为基础设施建设的主要承担者，由于规模经济等因素的影响，自然垄断特征明显，同时业务较为单一，使得监管部门的监管对象较为明确，在监管政策执行方面具有较为明确的依据。而由于互联网的快速发展，电信监管的对象变得复杂起来，原有的监管政策对新业务、新技术实施监管过程中存在较大的难度。所以对现有监管对象进行分类进而制定相应的监管政策就十分必要。现有的业务范畴大致可以分为基础业务、网络应用、网络内容三个层次，根据不同层次制定不同的监管政策不仅有助于监管政策的有效执行，同时也可以维护行业正常的经济秩序。

3.4 贯穿企业竞争过程的反垄断方法将会得到重视

介入企业竞争过程的反垄断方法能够及时的制止企业危害竞争、损害福利等行为，能够尽量的减少由于垄断势力滥用行为所造成的不必要损失，这种方法应该值得探索和重视。虽然很多国家在引入竞争方面做了很多努力，终止了电信业一家企业垄断的局面，但现在大多数市场经济国家的电信业市场结构仍存在不同程度的 “寡头垄断”特征。这种垄断与竞争并存的市场结构其竞争十分激烈，同时寡头垄断势力也存在着滥用市场势力的倾向，如何使监管行为介入企业的竞争过程而防止这些寡头企业采取不正当的竞争行为，进而减少不必要的社会损失，是值得重视的事情。同时结合前文分析，博弈论的出现与发展，也对这种反垄断方法提供了一定的理论支持。

3.5 监管放松是重要趋势

结合前文对经济学理论和国内外监管变迁的分析可以看出，监管放松是一种趋势。而监管放松的主要内容就是进一步放松市场准入限制，特别是在三网融合的背景下，放松三网不同行业的市场准入限制。同时要引进多元化投资和多元化市场主体，在防止过度竞争的前提下，积极引入竞争机制，发挥市场调节机制，以进一步增加消费者福利，保障行业的有序健康发展。

3.6 融合监管是一种必然

2010年1月13日，我国政府做出加速推进三网融合进程的决定，计划在2010年至2012年率先开展广电和电信彼此进入对方业务的试点，而在2013至2015年间，在总结前期开展三网融合试点经验的基础上，全面实现三网融合。然而，中国三网融合虽已提上日程，但如前文分析，目前电信、广电和互联网并没有形成融合监管，更没有进行电信业监管机构改革以建立可以有效监管三网的独立机构。从国际电信业发展趋势来看，建立三网融合监管体制，不仅是对国外经验的有效借鉴，也是实现三网融合目标的重要保障。

3.7 “监管”模式逐渐向“治理”模式转型

与“监管”不同，“治理”强调治理主体的多元化、协调、合作、互动与自律，认为监管是一个持续的过程。虽然在治理模式中政府依然是监管作用的主要发挥者，但与其他主体的合作、互动得到了强化，同时强调行业和用户的自律作用。这种模式符合未来电信业监管的趋势，因为互联网的典型特点就是自由和创新，而“监管”具有自上而下、过于强调政府作用的特点，这种特点容易禁锢互联网的自由和创新思想。同时，互联网的发展速度往往超过了管理机构的监管能力，这就使得监管政策执行过程中容易出现妨碍行业创新发展的现象，而治理模式能够很好的弥补这一缺陷，因为治理强调政府的协调作用，重新定位了政府的角色，同时强调政府与行业的互动，这种互动有助于反映行业的诉求，加强政府对行业尤其是新技术的理解。另外发挥行业与用户的自律作用也有助于降低政府的监管成本和提高行业与用户的道德水平。所以监管模式向治理模式转型是十分必要的。

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