社会管理创新视阈下民族地区司法公信力研究∗

赵云

(北京航空航天大学法学院，北京 100191)

司法公信力是指一国政治体制范围内，国家司法机关与社会公众之间基于法治而形成的信用关系，反映了社会公众对司法机关依法解决社会矛盾与纠纷的认可及其程度。法治语境中的司法公信力，不仅象征着司法活动享有的权威地位和社会威信，还意味着社会公众对国家司法机关的信任以及对于法治的信仰。正如亚里士多德所言：“邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治”[1]。对于整个社会而言，司法公信力在很大程度上决定着法治建设与社会管理的成本与成效。我国民族地区司法公信力建设除了司法体制和工作机制的改革和创新外，还涉及司法机关在法律适用与法律解释的过程中，根据地域特点及群众心理对于司法理念与意识的细化与创新。如何使社会管理创新和司法为民理念在民族地区协调一致、发挥实效是我国法治建设进程中的重要课题。

一、社会管理创新与司法公信力的关系

社会管理创新是我国在当前社会发展与变革的转型期中，提高社会管理科学化水平的必经之路，也是确保我国社会充满活力与和谐稳定的一项重要理念。2012年全国两会政府工作报告中提出要加强和创新社会管理，加强社会矛盾化解、社会管理创新、强化政府的社会管理和公共服务职能。社会管理的创新不仅指向社会管理工作的领导体系、组织网络、法律法规等体制因素的改革与完善，还包括社会管理在协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正等工作中，理念与思路的创新。我国当前信用问题引发的社会矛盾与不和谐因素日益凸显。《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：近年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关[2]。而司法公信力的低下则会导致民众对社会纠纷解决机制的不满，自身利益表达需求的增加以及社会管理难度的增大。因此，要在社会管理创新视阈下探讨民族地区司法公信力建设的问题，首先应当明确社会管理创新与司法公信力建设的内在关联。

司法公信力是在法治社会中树立法治权威的必备要素，在社会管理语境下，司法公信力不仅是形成良好社会信用体系的基础和保障，还是降低社会管理成本、提升社会管理成效的关键因素。结构——功能主义创立者阿尔蒙德（Almond）曾指出，如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易和有效的实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少[3]。因此，在政治体制层面内，司法公信力是连结法治建设与社会管理的纽带。一方面，任何社会的法治化都需要以能够树立宪法与法律权威的政治体制为支撑，政治体制是法治建设得以完成的制度保障，法治建设则对政治体制的改革与完善起到积极的促进作用；另一方面，当前形势下我国社会管理创新已成为政治体制改革的组成部分，社会管理的法治化是我国依法治国建立和谐社会的必然逻辑。不论是探讨我国社会管理的法治化，还是探讨对国家司法系统参与社会管理的加强与创新，都不可避免地会涉及到这一社会管理创新与社会法治建设存在内在的契合——司法公信力建设。

二、民族地区司法公信力建设的关键因素

（一）司法权威与公信效果

司法公信力作为一种社会关系，实际是由司法权威与公信效果这两个部分组成。其中，司法权威的必备要素是合法性，要求司法机关的机构设置、司法程序的运行、审判人员的权力来源等都要有明确的立法依据，并在确定的法定程序内运行。合法性（Legitimacy）一词，常用以表述政府与法律权威的来源及其受公众认可的原因。法律普遍说来都不是建议而是命令[4]206。按照马克斯·韦伯（Max Weber）的观点，“今天，流传最广的合法性形式是对合法律性（Legality）的信仰，换句话说，接受那些形式上正确的、按照与法律的一致性所建立的规则。”[5]如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍[3]36。公信效果则体现出民众对于司法机关适用法律以及法律本身正当性的评价。公信对于司法机关来说，意味着权威和信用，而对于民众来说，则是对司法的认可和信任。换言之，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制订和实施的法规，而且还不仅仅因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的”[3]35。

基于司法权威而产生的公信效果，反映了司法公信力在社会管理中的政治学属性，也是法治社会对于公共权力得以适当运行的首要要求。就民族地区的司法机关而言，司法公信力的合法性特征，是其在树立司法权威、强化与创新司法职能过程中必须重视的根本属性。民族地区的法治建设要求司法机关从组织机构到履行职责，都必须严格的依照法律规定，通过司法活动的制度化确保国家宪法、法律在民族地区得以长期有效的适用，进而形成一种信任基础，使民族地区的民众能够获得稳定的法治资源。

（二）司法认可与司法认同

司法认可与司法认同特征对于民族地区的司法公信力尤为重要。在我国民族地区的法治化进程中，除了有国家整体法治建设的制度与体制内容外，还涉及少数民族公民在民族文化、习惯、心理等方面各有不同的前提下，对于国家宏观法治建设与具体司法活动的认可与认同。就司法公信力而言，认可指少数民族地区民众对司法的信任，强调民族地区的民众对于司法活动实现公平正义效果的普遍评价，认同指民众对于司法活动的尊重，并能够主动参与维护法律的权威，强调民族地区民众对法治社会的个体认知。

法治社会中的司法公信力早已不再是中国古代的“刑不可知，则威不可测”。前人对于如何树立法律权威的认识，在于强调法律越是神秘，越能引发百姓的敬畏并凸显当权者的权力，神秘则意味着相当程度的封闭。正如英国法学家丹宁勋爵所言：“正义应当被实现，而且应当以看得见的方式实现”。司法认可与司法认同离不开公民的有效参与，而在国家层面的有效参与则要求公民与他方社会成员的合作。针对这种合作，有可能加以运用的参政策略一方面取决于社会中的社会和政治集团结构……另一方面还取决于对其他活动者寄予多大的信任[3]44。在司法权居于主导地位的传统观念中，司法机关是审判的核心，法官拥有神圣而又威严的审判权，当事人被动接受判决，却不能保证自己心服口服。司法公信力所需要的司法认可与司法认同，要求司法机关在做出裁判时，应当通过对于法律适用和解释，致力于获得公众的认可，使司法的权威来自于公众的信任，而不是国家暴力机关的压制。

受历史与地缘因素的影响，我国少数民族地区在社会发展的过程中，形成了特定区域内多元一体的文化格局，文化因素影响着人们日常生活与心理情感的方方面面。民族地区的司法公信力建设一方面要保障法治建设向公众开放，注重民众意见与利益表达渠道的通畅，让民族地区更多的利益相关者参与国家的立法决策与制度决策；另一方面要注重司法活动向公众开放，消除神秘色彩，确保司法公开与程序透明，避免法律强制力产生压制与公众基于不知情而产生的误读，增进司法机关与民众的沟通与理解。使司法程序的制度安排和裁判结果能够被民族地区的群众接纳并获得普遍的尊重。

（三）法律适用与法律解释

法律是政治生活的一种组织方式，而那些非法律性的制度所依赖的价值与目的中，有许多也为法律提供借鉴[6]。法律适用与法律解释是司法活动在特定区域的信用效力来源，也是法治建设在本土化进程中妥善处理社会矛盾，切实解决当地民众法律问题的有效途径。法律适用与法律解释为司法的包容性提供了法理上的支持，包容的反义词即排斥，在社会学中也被解释为大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见，并经由一个社会有意达成的政策基础而形成制度。民族地区司法机关运用国家法律进行司法活动的过程中，需要兼顾不同民族人群的差异，司法的裁判效果应当与裁决对象对于公平正义的基本观念相适应。我国社会主义市场经济体制改革，加速了中国传统社会的开放与分化，开放体现在社会中人群与物质资源的流动性增强，分化则表现为公民自我意识的提升和不同主体间利益摩擦的增多。在法制统一的大环境下，司法具备公信力的基本要求是保证社会中的每一个成员都能受到法律的尊重，能够不受经济、地域、民族等因素影响而享有实质的平等权利，并基于这种平等的尊重而相信法律的公平与正义。

此外，法律适用与法律解释在一定程度上给差异主体的政治交流创造了平台。阿尔蒙德认为，要确立新的社会化模式和建立新的组织，都需要在交流作为上有所变化。交流功能的实施，并不包括所有其他政治功能，但构成了这些功能得以实施必不可少的前提……政治交流功能的实施同一个社会中政治文化和结构的维持或变更密切相关[3]178。民族地区司法公信力得以树立的前提之一，就是民族公民能够使用本民族的语言参与到司法程序中，进而获得法律的保护和救济。我国《宪法》第134条、《民族区域自治法》第47条就是从不同方面规定了各族公民使用本民族语言进行诉讼的权利。然而，在完备的法治环境中，民族地区民众可以使用本民族语言参与司法程序只是司法公信力得以树立的基础，毕竟赋予不同民族语言文字在诉讼中的地位，仅仅是工具意义上司法包容性的体现。要使司法的公正与权威深入人心，并为民众所信任，还需要在司法程序的具体环节、法官自由裁量的价值尺度、解决纠纷的方式方法等制度与观念上，体现司法活动乃至整个民族地区法治建设与本土社会的协调与适应。

三、提升民族地区司法公信力的思考

（一）维护法制统一：民族地区树立司法公信力之基

司法的公信力来源之一，是司法权及其组织、程序和裁判结果均有明确的法律依据。霍布斯（Tomas Hobbes）认为，司法权是听审并裁决一切有关世俗法与自然法以及有关事实的争执的权利[3]138。司法权的正当性与合法律性，决定了司法公信力的存在基础。民众对司法活动的认可与信任源自他们相信法律的内容和制度的安排，能够使其不受地域、民族、经济水平等因素的影响，享有平等的待遇并实现其自我期待的公正。早在两千年以前，《论语》中“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的思想，能够在一定程度上反映出人们的社会心理。平等并不意味着每个人在法律中的权利总量完全相等，埃德蒙·伯克有个著名的观点：立法者的职责就是规避狭隘利益[6]113。平等，是一个相对的概念，只有在完整的法制框架中，才能实现不同人群的权益平衡。我国《中华人民共和国宪法》第5条第一、二款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”是在其基本制度上确立了依法治国与法制统一的地位。

从民族地区法治建设的长远规划来看，第一，要保证国家法律能够在民族地区得到普遍的适用和严格的执行，不允许宪法、法律在民族地区被忽视或者被架空。国家在立法时，应当对民族地区（也包括其他地区）特有的民族心理、民族习惯等可能与国家法律产生冲突的内容留有的余地，避免民族地区司法机关面临法律适用水土不服的问题，为民族地区法治建设创造条件。第二，要保障民族地区的民众获得平等的程序权利和实体权利。平等并非等量，而是机会上的对等，除了保障少数民族公民不因语言、文字的不同而丧失诉讼中的权利外，还应当注重少数民族不因为民族习惯、心理等文化因素的不同而丧失实体法中应当估计的权益。第三，应当贯彻法制统一背景下的公正裁决。健全司法机关，尤其是审判机关自上而下在全国范围内统一、独立的法律地位。使民族地区的法官在裁判案件时不受“外力”影响，有权拒绝干涉。同时，在统一的司法机关内部监督与群众监督下，防止法官及其他司法工作人员徇私枉法。

（二）重视民族习惯法：民族群众接纳与信任司法的桥梁

社会结构格局的差别引起了不同的道德观念。道德观念是在社会里生活的人自觉应当遵守社会行为规范的信念[7]43。民族习惯法是少数民族在日常生活中形成并保存下来的习惯、风俗及价值观念等原则与规则的总称。我国民族地区大多具备鲜明的民族文化、宗教信仰和地域风俗。在此基础上形成的民族习惯法对民族群众的生活及心理等均有十分重要的意义，直接决定了他们怎样看待国家的法律规范。我国现行立法并未出现国家法律、法规排斥、限制民族习惯法等内容的情形，这与我国的宪法及民族政策是相一致的。然而，一些法律条文和司法活动，却难免与民族地区的少数民族居民的风俗习惯不相适应。如民族地区少数民族的婚丧嫁娶，往往都有独特的流程并联系着人们的情感与心理。对待少数民族婚姻关系及财产分配，就不能舍民族观念而重法律法规。还有在司法执行阶段，一些民族的群众对于丧葬有特殊的习俗，遇有执行死刑的案件，如果司法机关没有顾及被执行人亲属的感受，按法定程序执行后实施火化，则可能引起当地民族群众的不满，进而会制造新的社会矛盾。

在如何看待制定法与习惯法的关系问题上，学界的观点并不完全一致。有的学者认为，习惯法是法治建设的重要资源，应当在立法时给予习惯法足够的关注，尤其是在民法中，应当允许将习惯作为法的渊源；而有的学者则认为，习惯的内容一旦被纳入法律规定，就已经是法律了，人们讨论的习惯法是没有被纳入立法规定的那部分习惯，因此习惯法是伴随制定法始终的社会规则，不会因立法的吸收而消失。而制定法的作用之一是保证法制的统一，所以不应当再将习惯法视为法的渊源。笔者认为，民族地区乃至整个国家的司法公信力建设，既不能忽视民族习惯法，也不能过于强调民族习惯法的作用。因为有许多不公正的行为与判断都是因年湮代久远而行之无禁的[4]207。应当在司法实践中正视民族习惯法，明确规范那些不利于社会发展与社会和谐的遗风陋俗，认真对待关乎民族群众心理情感，并有利于加强司法与公众交流，化解矛盾纠纷的民族习惯。

法制统一是民族地区司法公信力建设的前提，而法治建设对于民族习惯法态度同样是民族地区树立司法公信力的需要考虑的一项重要内容。习惯法并非与法治互不相容，也不必然需要通过立法才能获得法律上的权威。当老习惯取得了法律的权威时，这权威不是由于时间长而来的，乃是由于主权者的缄默不言说明了自己的意旨而来的，因为缄默有时就表示了同意。当统治者在这方面不保持缄默时，他就不能成为法律了[4]207。民族习惯法面临的问题不仅是各民族间不同的习俗，还有地区间不同的风俗习惯。如果将这些习惯法的内容通通纳入国家立法，不仅工程浩大，而且不切实际。所以理想的途径是由司法机关在司法活动中，重视发现、总结民族习惯法的内容，通过对于自由裁量权的把握与司法制度的创新，将一些不影响构建和谐社会并且有利于保存发展民族文化的民族习惯法通过判例、制度改革等方式固定下来，积累本地区的法治资源，将民族习惯法融入到司法活动中去，进而加强司法公信融入民众生活的能力。

（三）增强机制创新：提升司法公信力的保障

社会管理创新与司法为民理念在路径上具备一致性。社会管理创新是以管理与服务为宗旨的理念创新和制度创新。社会管理，说到底是对人的管理，服务职能则是我国司法为民理念在司法公信力建设中的具体反映。司法为民理念可以说是我国民族地区法治建设对司法机关调纷止争、促进和谐、提升司法公信力的必然要求。最高人民法院院长周强曾强调，法院工作应当紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，牢牢坚持司法为民，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题[8]。司法机关作为社会管理的参与者，承担着化解社会矛盾纠纷，实现社会公平正义、恢复社会良好秩序的重要作用。以全国范围开展的“领导大接访”与“法官下基层”活动为例。法院把领导接访与带案下访结合起来，确保每天都有一名院领导和部门负责人接待来访群众，确保有重大影响的案件，上访时间长、息诉难度大的信访案件得到及时有效处理，促使领导干部接访规范化、制度化，使一大批矛盾化解在基层、化解在诉前、化解在萌芽状态。

我国民族地区往往存在交通设施欠发达、居民分布不均等问题，即使是基层法院，也存在辖区居民路途不便的情形。老百姓一旦遇到需要寻求法律救济的情形，出行成本很高。这就在无形之中阻断了司法公信力的建设渠道。为此，中西部民族地区的基层法院，为方便群众诉讼，组成巡回法庭定期或不定期巡回到点受案审理，出现了“马背法庭”、“流动法庭”、“巡回法庭”等多种形式的法庭。有人将这种变化形容为“法院的法官在遥远的大山中步行，但法官与百姓的心贴的最近”[9]。足以体现出司法为民职能的强化与创新对司法公信力的积极作用。

此外，我国民族地区的司法机构改革与司法队伍建设应当重视区域性创新，在审判权运行机制改革中可尝试加入适应民族地区需要的创新内容，通过审判组合模式的改革，丰富主审法官、法官助理与书记员之间民族语言、文化及专业知识上的配合方式，以化解民族地区基层法院有编制没有人、少数民族法官不足、案件多法官少的困境。就提升民族地区的司法公信力而言，需要进一步加强司法机关对于以往审判方式的改革，灵活履行司法职能，方便百姓解决生活中的矛盾与纠纷，让法律的适用能够深入基层，将社会矛盾化解在基层。在司法队伍建设上，除了保证各民族工作人员的比例外，还应当组织民族地区的法官、检察官及其他司法工作人员学习民族地区的民族语言，深入了解少数民族地区的民族文化、风俗习惯、道德观念、思维方式等，以便他们在司法工作中，能够找准民族地区少数民族纠纷矛盾的争议焦点与症结，在法律规定的范围内灵活妥善地处理案件。