边疆民族地区突发事件应对中的地方立法研究∗

高歌

(新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐830047)

当今世界，突发事件应对是任何国家都必须面对的重大问题。一般而言，大国所面临的危机也多于其他国家，中国是为数不多的几个有着悠久历史的大国，地域广阔，民族众多，地质条件复杂，突发事件接连不断。现代法治国家，把非常态下的政府能否依法行政作为法治的一个重要标志。为了应对各类突发事件，各国法律都规定了相应的应急法律制度，运用国家紧急权力来维护国家和社会秩序，保护公民的权利。

从2003年“非典”爆发以来，我国各种突发事件不断发生，2004年宪法修正案，将“紧急状态”载入宪法，从宪法层面规定了紧急状态制度，确立了我国关于紧急状态法制的最高法律规范，也为制定突发事件应对法提供了宪法根据。2006年国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年8月30日十届人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，它是我国应急法律体系中起着总体指导作用的一般法，使突发事件应对逐渐沿着法治轨道推进。

一、边疆地区突发事件的特点

近些年来，我国边疆地区突发事件危害程度逐渐呈上升趋势，已成为影响边疆民族地区经济发展和社会稳定的重要因素，突发事件应对中涉及民族关系、宗教信仰，其难度进一步加大。其应对措施及影响往往超越国界，如何顺应法治全球化的需要，在紧急时刻最大限度地保护公民的人身、财产权利，维护社会稳定，成为我们必须思考的问题。边疆地区突发事件具有以下特点：

1.表现形态具有复杂性

我国边疆民族地区是多民族地区和多宗教信仰的地区。边疆地区具有少数民族人口多、自治面积大、交通比较闭塞、多元文化并存的社会背景，地理和周边环境复杂，这些特征决定了同我国其他地区相比，边疆地区危机形态更为复杂多样，危机意识更差，危机应对能力更差，而危机承受能力更脆弱。边疆民族地区的突发事件与其他地区相比，除了《突发事件应对法》中所列的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件等典型的突发事件，还有由人为因素引发的对边疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的恐怖袭击、暴力事件等掺杂着以文化差异和宗教信仰差异为背景的社会矛盾和社会问题。在边疆地区特殊的多元文化背景下，群体性突发事件涉及面最广、影响力最大、控制最难，其背后往往隐藏着边疆地区所涉及的民族、宗教方面问题的复杂社会矛盾。边疆地区的群体性社会安全突发事件如果处理不当极有可能导致公众的过激反应，引发政府和群众之间、民族之间的冲突和危机，甚至发展成为较大规模的政治事件。边疆地区的突发事件的复杂性表现在突发事件具有“交织性”。正如胡锦涛总书记在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出：“在现实生活中，我国的民族问题往往表现为经济问题与政治问题交织在一起，现实问题与历史问题交织在一起，民族问题和宗教问题交织在一起，国内问题和国际问题交织在一起。”

2.突发事件的孕育爆发具有隐蔽性

边疆民族地区地域广阔，各民族都有自己的语言文化，而当地政府和领导干部中通晓少数民族语言文字尤其是较少民族语言文字的人并不多，这样政府相关部门既不能较全面掌握民族地区社会中可能引起突发事件的不良因素，做到事前防备。另一方面，国内外敌对势力分裂边疆的活动较为隐蔽，他们往往打着文化交流、宗教捐献、慈善救助的名义，进行非法传教活动，伺机挑起民族、宗教矛盾。这些因素加大了政府对突发事件信息的获取和掌控的难度。使得边疆民族地区突发事件的孕育爆发更具有隐蔽性。

3.单一突发事件容易衍生为社会安全事件或政治事件

边疆民族地区地质灾害较多，地震、泥石流、传染病等一旦爆发涉及面广，自然灾害引发的生存问题会影响到社会秩序与稳定。同时在边疆经济发展过程中由于土地、水源、工资、福利等与群众利益直接相关的群体性事件，群众容易将矛头直接指向当地党委和政府的领导干部，容易发生大规模的群众暴力冲击基层政府的事件。经济问题处理不好，可能成为民族宗教问题，最终发展为政治问题，严重影响社会的安定团结。

4.边疆民族地区突发事件常常具有国际性和跨境性

国际性和涉外性突发事件比较集中在社会安全事件中，随着民族问题的国际化，西方国家利用民族、宗教问题，实施“西化”、“分化”战略，歪曲我国的民族宗教政策，利用民族感情、宗教感情挑起不同民族的争端。“疆独”恐怖势力与国际恐怖势力有着千丝万缕的联系，他们在阿富汗、车臣等地参加训练，然后潜回新疆进行暴力活动。近年来，“东突”、“藏独”势力在我国新疆、西藏制造了一系列暴力恐怖事件，对我国的国家安全、社会稳定、民族团结造成了严重损害。

二、我国突发事件应对中相关法律、法规的缺陷

2003年5月12日，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，并且从发布之日起实施。从2005年起，各地方、各部门相继建立了应急预案制度，2006年1月8日国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，国家各专项预案、国务院各部门应急预案、地方应急预案都陆续完成。2006年2月国务院颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》，同时发布了4个公共卫生类突发公共事件专项应急预案，它们分别是《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《国家重大食品安全事故应急预案》。这就将突发事件的预防与应急准备、监测与预警应急、处置与救援、事后恢复与重建做了制度性规定，采用国务院行政法规的形式应对紧急情况，强调行政效率优先。2007年正式出台《突发事件应对法》，体现了国家对突发事件应对与紧急状态制度分别立法的思路。

我国实行的是行政应急模式，即法律规范和各级预案相结合的应急机制，是以《突发事件应对法》为龙头法的法律、行政法规和部门规章为主的体系，其中起重要作用的是110余个国家总体预案、相关专项预案、部门预案、地方预案等规范性文件。从SARS后，我国学习欧美国家，应对突发事件逐渐建立起应急预案体系，这些预案属于行政管理规则，从性质上讲属于其他规范性文件，但现实中效力重大。罗豪才认为，这些规范性文件类似于软法，即在原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则[1]。我国应急预案体系的核心框架是“一案三制”，其中一案是指突发事件总体预案，三制是指突发事件应对的体制、机制和法制。体制是指应急机构（国务院的应急管理办公室）、救援队伍、咨询专家等机构队伍建设。机制是指预案等制度相互协调，有效运转。法制是指突发事件的应急立法体系。《中华人民共和国突发事件应对法》是我国应急管理的一部基本法，法治理应是是应急管理的基础和归宿。目前，《突发事件应对法》的不足主要在于：

1.应对组织体系不健全，无法整合各类应急资源

《突发事件应对法》规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对法应对工作的行政领导机关，其办事机构及其具体职责由国务院规定”，但至今还没有发布这样的规定。该法没有设立专业性的应急管理机构，国务院和地方各级人民政府办公机构中设立的应急办只是临时性机构，负责履行信息汇总和综合协调职能，并无指挥、调动各类应急资源的职权，使应急管理工作很难落到实处。实践中缺乏实权性的应急管理日常机构，这样导致该法规定的许多应急管理工作，如物资储备、风险评估、宣教演练等难以有效展开，应急资源缺乏整合，难以建立长效的应急管理体制。同时临时机构导致职责不清，只能靠领导高位协调，也导致事后难以科学、客观总结经验。2013年11月十八届三中全会提出设立国家安全委员会，这是针对我国面临的外部安全和内部安全形势和任务作出的战略部署，今后设立国家安全委员会后，要把政府应急管理工作纳入到新的国家综合安全管理框架下来重新考量和统筹规划。

地方各级人民政府作为突发事件应对的行政领导机关，难以有效调度全部应急资源。在我国，军队的调度权集中在中央军委，在行政机关并未健全军、政共同参与的应急指挥机构情况下，只能通过非制度化的协调机制来调度军队。各级党委掌握着大量应急资源，政府无直接调度权，这也降低了应急处置的效率[2]。

2.应急预案与《突发事件应对法》等法律、法规之间不统一协调

我国现有的应急机制除了以《突发事件应对法》为龙头的120多个法律、法规和国务院部门规章外，最重要的就是100多个国家总体应急预案、其他专项预案和部门预案、地方性预案等规范性文件起着重要作用。现行应急预案多数是在《突发事件应对法》生效以前自上而下制定的。尽管《突发事件应对法》规定应急预案应当以该法和其他有关法律、法规的规定为根据，但是多数应急预案与该法不一致。这些预案从性质上讲属于其他规范性文件，但效力重大。各地各类突发事件应急预案，带有很强的行政应急管理色彩，赋予了政府大量的管理职权，同时规定了较多的社会组织和个人的相关义务，甚至还规定了罚则。由于行政机关自成体系，虽然《突发事件应对法》已经颁行，但在实际应急中行政机关仍然按照原来的应急预案运行，各类应急预案就理所当然地成为各级人民政府在突发事件应对中的主要依据，而有关的法律、法规的规定却被忽视。所以，首要的问题是需要重新理顺《突发事件应对法》与应急预案的关系，解决两者一致性的问题，明确政府应急工作部门与政府业务主管部门的职权范围，制定发布突发事件的常态管理与应急管理的转换标准，行政应急管理与紧急状态的区分标准问题，理清平时行政管理法与适用应急法的关系，保证应急工作的合法性和有效性。

3.由于缺乏单行法和上位法的衔接，《突发事件应对法》不能得到有效实施

我国应急法制体系是由基本法和单项法组成的，各种法律有其特定的功能。突发事件应对法是综合性应急基本法，主要功能是解决各类突发事件应对工作的共同性问题和单行立法没有规定的基础问题。突发事件应对法需要与单行立法结合起来实施，不能单独地发生作用。而目前我国紧急状态法制的单行法律、法规，调整的范围单一，是典型的一种类型立一部法，很多领域的危机应对还处于空白状态。这些法律行政性、部门性特点明显，从立法时间上看，这些法律、法规也过于陈旧，难以应对当今突发事件的现实。例如像《中华人民共和国防震减灾法》仅调整地震领域的突发事件，对于因地震引起的山洪、泥石流、核设施安全等并发灾害，就显得相对薄弱。由于法律体系内部结构的层次性原因，并不是所有的法律都可以直接适用于社会生活。突发事件应对法作为应急基本法，它的实施很大程度上依靠单行立法和上端立法[3]。突发事件应对法与上端法—紧急状态法律及周边法律的关系没有清楚地界定和连接，其结果是不能得到有效实施。

4.应急预案的编制和演练要求不明确，应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施

该法对预案编制和演练的规定过于笼统，对预案的制定程序、制定标准等方面缺乏明确要求，导致不少预案内容空洞，缺乏可操作性。而且，预案之间缺乏衔接，各自为战，难以应对重大的复合性突发事件。

三、边疆民族地区应充分行使自治权，完善地方二次立法，有效处置突发事件

我国是一个单一的、多民族的国家。民族区域自治作为我国解决民族问题和处理民族关系的一项基本政治制度，是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的制度安排。“在中央集权的大框架下，中国社会从来带有显著的地区差异和地方自治的特征。如果说中国是一个‘单一制’，它必定是一个多元化的单一制。”[4]与此相适应，我国的立法体制是中央统一领导和一定程度分权的多级并存、多类结合的立法体制[5]。形成了一元（全国人大及其常委会）、两级（中央和地方）、两类（国家权力机关和行政机关）、四区（一般地区、民族区域自治地方、经济特区、特别行政区）的多层立法体制。“一元”指我国的立法权主要集中在全国人民代表大会及其常务委员会，显然，中央立法在我国的立法体制中居于主导地位。所谓“二级”是指中央和地方两级国家权力机关，地方立法处于基础和从属地位。所谓“多层”是指中央和地方等多个不同的立法主体和层次，包含宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及自治条例、单行条例等多种规范性法律文件[6]。民族区域自治地方立法是我国二级立法机关中的特殊立法，自治地方立法机关享有自治立法和一般地方性立法这两种立法权。民族区域自治地方在进行自治立法的时候，必须保持与我国的立法体制相统一。

我国民族区域自治地方依照“一元两级多层次”立法体制，不断加强民族区域自治的立法工作，已经形成了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》为主干，包括各项国家调整民族关系的法律、法规、规章以及地方性法规、自治条例、单行条例等在内的民族法制体系，为调整我国的民族关系，有效地解决各种民族问题，加速少数民族地区政治、经济和文化等各项事业的发展，发挥了巨大作用，也为民族区域自治地方法法治建设奠定了基础。

1.边疆民族地区应完善补充地方应急立法

我国目前的应急法制体系是中央以突发事件应对法为综合性基本法，同时兼有大量专业应急法为主，地方由大量应急预案和行政命令等具体的低层级的普通行政规范性文件组成。这种“两头大、中间小”的局面使突发事件应对法的调整出现了断层。“普通规范性文件和行政命令所创立的公共突发事件应对机构并不具备行政主体资格，这种临时性处理机构的行政权并未获得法律或者法规的明确授权，使得某些应对突发事件的行政行为本身就缺乏正当性，会给公民后续的司法救济带来巨大的隐患。”[7]

中央立法多为原则性和综合性规定，就突发事件应对法来讲，其法律条文中多以统筹性和原则性规定居多，必须结合其他专项应急法律和预案才能实施。例如《突发事件应对法》第31条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费”。第53条规定“人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展的有关信息”。类似的原则性表述在该法律文本中较为常见。但采取何种财政措施？经费来源如何？披露信息的主体、方式与界限如何？如何理解“有关信息”？这些并未具体界定。这都需要民族区域自治地方充分发挥地方立法的优势，加以完善补充。

2.民族区域自治地方现有的单行条例、变通规定关于突发事件应对应作出先行性立法。

根据我国《立法法》规定，地方立法可以分为：一是实施性立法，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定事项的立法。二是自主性立法，对于属于地方性事务需要制定地方性法规的事项所进行的立法。三是先行性立法，即对于不属于国家专属立法权范围内的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，地方立法机关根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。有些学者将此三类立法从理论上分为实施性立法和自治性立法[8]。自治条例立法一方面担负着《宪法》、《民族区域自治法》在民族地区的实施的任务，另一方面由于我国民族法制还不健全，这就需要自治条例立法充分发挥立法的主动性和积极性。创造性地开展民族立法工作。尤其是国家紧急状态法立法条件还不成熟的情况下，边疆民族地区紧急状态下的紧急权的行使权力和公民权利的保障还需要进一步完善，这就需要民族区域自治地方的自治机关以国家法律的基本原则为依据，根据地方实际情况，进行自主性立法。根据一些学者的观点，地方立法的作用有三种：一是细化补充，二是填补空白，三是变通[9]。细化补充属于实施性立法，填补空白以及变通属于自主性立法范围。自治条例不仅仅应该将需要具体化的内容纳入地方立法之中，更应该将国家尚未规定，而民族区域自治地方又急需规范的具有地方特点和民族特点的社会问题和社会关系纳入到自治条例的调整范围。但在长期具体的实践中，从我国民族区域自治地方立法的内容上看，我国自治条例立法实施性立法较多，自主性立法较少，两类立法都一样同时存在诸多立法缺陷。

突发事件应对法的原则性规定和民族区域自治地方突发事件的特殊性之间存在着张力，民族区域自治地方的单行条例、变通规定原本就较少，同时既有单行条例、变通规定还存在照搬上位法的规定、缺乏针对性的缺点，在规范突发事件方面更显得立法缺失。民族区域自治地方的自治立法应该发挥自治条例和单行条例创制性立法的功能，结合地方特色创制出相应的规范体系。不仅应该细化突发事件应对法中的统领性、原则性的法律条文，还应该对相关法律中没有规范的问题，如关于权利救济问题，以及民族地区特有的社会关系做出先行性补充性规定，以弥补现有法律体制的空缺，这正是地方立法的价值所在。正如卢梭所言:“使一个国家的体制真正得以巩固而持久的，就在于人们能够这样来因事制宜······法律只不过是在保障着、伴随着和矫正着自然关系而已。”[10]

目前，我国正经历着社会转型的临界点，面对世界大规模的经济结构的调整，我国具有明显的地区差异和城乡差异，当今中国社会已经进入高风险社会。正如美国政治家亨廷顿所说：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，因此，未来边疆民族地区的反分裂、反恐怖将会出现更为复杂的局面。完善应急法制建设，依法处置暴力恐怖事件是解决边疆地区长治久安的根本所在。

[1]罗豪才.公法之治中的软法,软法与公共治理[M].北京:北京大学出版社,2006:235.

[2]马怀德.修改《突发事件应对法》的几点建议[J].理论视野,2009(4):42.

[3]于安.《突发事件应对法》的实施问题[J].理论视野,2009(4):44.

[4]张千帆.宪法学导论[M].北京:法律出版社,2008:378.

[5]周旺生.立法研究[M].北京:法律出版社,2000:175.

[6]张殿军.民族自治地方一般性地方自治立法比较研究[J].前沿,2011(5):13.

[7]周伟.公共突发事件地方立法问题研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2010(10):132.

[8]杨道波.自治条例立法研究[M].北京:人民出版社,2008:135.

[9]汤唯,毕可志,等.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京:北京大学出版社,2002:461-462.

[10]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,2003:62.