国外军民融合发展情况及启示（一）

■ 金一南

国外军民融合发展情况及启示（一）

■ 金一南

编者按：

金一南，国防大学战略研究所所长，教授。1952年出生，1972年入伍，国防大学战略教研部副主任（副军）、教授。主要研究方向：国家安全战略，国际冲突与危机处理。 曾赴美国国防大学和英国皇家军事科学院学习，2001年3月代表中国人民解放军国防大学赴美国国防大学讲学。现为解放军报特约撰稿人，中央电视台特约军事评论员，中国军事统筹学会战略研究中心特邀研究员。其学术成果曾获中宣部“五个一工程”奖、军队科技进步奖、国务院新闻办“中国国际新闻奖”、解放军报“金长城国际观察优秀奖”，国防大学“优秀科研成果奖”。2003年被评为国防大学首届“杰出教授”。多年来，他深入研究国际战略和国家安全战略，先后获中宣部“五个一工程”奖1次，国务院新闻办“中国国际新闻奖”3次。

学术成果曾获中宣部“五个一工程”奖、军队科技进步奖、国务院新闻办“中国国际新闻奖”、解放军报“金长城国际观察优秀奖”，国防大学“优秀科研成果奖”。2003年被评为国防大学首届“杰出教授”。

2006年11月,中华人民共和国中央军事委员会主席胡锦涛签署命令、通令，给国防大学战略教研部副主任金一南同志记二等功。

2007年1月四总部首次颁发军队科技创新群体奖和军队杰出专业技术人才奖。金一南获得中国人民解放军杰出专业技术人才奖。

金一南是解放军著名的理论专家，也是我国中央级媒体特约资深专家和国内多家重要媒体的特约撰稿人。金一南同志视野开阔，对军民融合有着很深入的理论研究和独到的见解。我们特约金一南同志为本刊撰稿，重点介绍世界大国开展军民融合的经验做法。同时，在专家论坛专栏，发表结合地方实际破解军民融合发展难题；结合新形势学习研究习近平主席军民融合思想的文章。相信专家们借鉴国外经验，开阔军民融合视野，解决我国推进我国军民融合的“瓶颈”之忧的真知灼见，对推进我国军民融合深度发展会有很大启发。

军民融合是指在更大范围、更深程度上将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中。

2013年11月召开的中共十八届三中全会指出：“在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度。拓展军队保障社会化领域。”这就指明了推动军民融合深度发展，是新世纪统筹经济建设和国防建设，在全面建成小康社会进程中实现富国强军统一的必由之路。从世界范围看，虽然不同的安全需求、不同的经济发展水平、不同的社会运行模式形成不同的融合类型，目的却是一样：都是要解决军民分割格局使国防投入与国民经济发展呈此消彼涨、难以获得双赢这一难题。而强国则是经济与军事共同作用的结果。就资源分配、占有和使用的情况看，经济和军事是一对矛盾体。只有处理好这对矛盾，实现经济建设和国防建设的相互促进，国家才能走向持续发展和最终强盛。否则，任何单一因素的强大都难以持久。

一、痛定思痛：苏联－俄罗斯国防经济的艰难转轨

苏联的国防经济，无论是在支撑其战胜法西斯、取得卫国战争的辉煌胜利，还是支撑其与美国争霸、以惊人速度成为超级大国的过程中，都起到了举足轻重的作用。在国家安全面临严重压力和成为世界强国的强劲动力之下，苏联从1928年开始的第一个五年计划，就选择了农业让位于工业、轻工业让位于重工业、一般重工业让位于国防工业的发展道路。1937年第二个五年计划结束，苏联在产值和技术上都成为了工业国，工业增长速度和发展水平赶上先进资本主义国家，工业总产值和机器制造业达到了欧洲第一、世界第二的水平。这一惊人变化充分显示了计划经济集中力量办大事的优势，更加强化了苏联选择这一发展模式的信心和决心。面对第二次世界大战，苏联强大的国防工业成为战胜德国法西斯的坚强基础。二战后在与美国开展一系列竞争、全面奠定超级大国地位的进程中，苏联的国防军工再次起到了历史性作用。

问题在和平时期凸现了：由于大量资源集中于重工业尤其是国防工业，国民经济发展比例严重失调的问题日益明显。到20世纪80年代，苏联40%的工业与国防有关，军工企业民品生产率低于10%。尽管其中集中了最有才华的科学家、工程师和技术工人，拥有最好的机器设备和最佳技术资源，却难以有效回馈社会，脱离了良性循环轨道。为此，从40年代末到80年代末，苏联进行过两次“军转民”的国防工业转型，但两次都未能实现初衷。除了缺乏资金配套和市场激励这些因素外，根本原因还是计划经济体制的局限性：军工企业长期依赖生产的计划安排、资金的计划调拨、产品的计划分配，与民品不相联系，与市场不相对接，技术也不向民品企业转移，形成军事技术和民用技术之间的巨大差异。虽然苏联把财政收入30%以上（最高年度达到50%）投入军品生产和研发，国防工业获得巨大成功，但对整个国民经济的带动作用却十分有限，甚至出现能够载人航天却生产不出电视机遥控器的尴尬局面，这成为导致苏联解体的重要经济因素之一。

苏联解体后，俄罗斯继承了其70%以上的国防军工企业。叶利钦政府的“休克疗法”表现在国防工业中，就是开展“雪崩式”的转型。仅1992－1993年就强迫719家军工企业转产，规模和速度历史罕见。除了空洞的目标和指标，转型中无法律可循，无有效管理可依，国防军工深陷困境。1991－1995年军工企业产值缩减60.8%，失业人数达350万。1997年10月，丧失支付能力的大型企业达到379家，国防军工滑向全局性崩溃。直到普京上台纠正这一做法，才遏制住灾难性局面。目前俄罗斯国防军工的转型依然在艰难进行。普京签署《俄联邦国防工业综合体至2010年及远景发展的基本政策》和《国防工业综合体2002一2006年改革及发展》两个文件，成为新世纪俄罗斯国防工业改革的纲领性文件。

苏联－俄罗斯国防军工转轨出现的问题，一是转轨的条件问题。受生产资料、价格机制、产品质量、市场供求等方面影响，国防军工最终形成适应市场需求的生产与供给链需要一个长期过程。在国家政治动荡、经济政策不稳定情况下，转轨难以成功。二是转轨的时机问题。国家陷入财政困境、面临信贷危机和支付危机的情况下，转轨也难成功。国防订货的锐减会使企业失去原有活力，转轨资金不足又会使企业难以更新设备、招揽人才形成新的活力。三是转轨的体制保障。世纪之交以来俄罗斯军工管理体制变动频繁，不管变动的终极目标怎样合理，变动期间磨合增加、管理混乱和新一轮重复浪费，只会使转型变得低效。四是对市场作用的把握。由于国防军工长期形成的保密性和封闭性，使其对变化中的市场需求和市场容量缺乏认识和了解，往往形成同行业中多个企业生产相同的民品，造成盲目竞争和新一轮浪费，徒增转型困难。

目前俄罗斯的军民融合进程由总统集中控制的三个系列主导。一是总统——国防部——总装备部——各军种装备技术部——相关生产科研机构系列，掌握国防工业科研规划、费用管理、采办预算及采购等权力；二是总统——国家安全会议——联邦航天局和联邦工业局—相关生产科研机构系列；三是总统——国防部——对外军事技术合作委员会——俄罗斯国防出口公司。此外还有民间性质的“俄罗斯国防企业联盟”，拥有议会席位，代表军工企业同政府部门及军方保持接触，同时也是有关国防工业问题的重要咨询和协调机构。

受长期沿袭体制的影响，俄罗斯军队几乎就是一个独立的社会。在军队人才培养的社会化和军队保障的社会化方面，与欧美国家相比差距较大。现在这些方面的改革已经开始，要走的路仍然很长。

二、市场、技术双重驱动：美式军民融合的深入发展

当苏联－俄罗斯在为国防工业转轨反复摸索时，美国已经在武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障三大体系中表现出了美式军民融合的全面性和完整性。美国用三个词：合作（Cooperation）、融合（Integration）、一体化（Interdependence）描述结合的程度，认为目前其已从合作进入到融合（Cooperation to Integration）阶段。1994年美国会技术评估局提出军民融合（Civil-Military Integration）的定义：把国防科技工业基础(DTIB)同民用科技工业基础(CTIB)融合起来,组成一个统一的国家科技工业基础(NTIB)的过程。

美式军民融合发展较为顺畅，得益于以下优势：

一是美国单一军工企业很少，大量军品生产与民品生产在同一企业内进行，适合民用的军事技术很容易被企业转化到民品生产中，使民品生产技术不断得到更新。20世纪60年代垄断国际航空市场的波音707客机，就是波音公司将KC-135空中加油机和B-52远程轰炸机技术向民用飞机转移的杰作，90%的技术均来自军用飞机的技术转移。这种转移使其民用技术获益非浅，多次尝到“军转民”的甜头。

二是以信息技术为核心的高新技术产业蓬勃发展，又从民间方向为军民融合奠定了坚实的技术基础，使军方也尝到了“民转军”的甜头。目前在计算机、通讯、网络、航空航天、先进材料等高技术领域，军用与民用已经失去了明显界限，大部分高新技术都具有军民两用的特性。而高新技术越发达，民间拥有的科技人才越多，防务部门和军工企业吸引人才也越困难。现在高科技公司支付的起始工资比防务部门高20%－40%，这一比例还在继续增长，迫使防务部门和军工集团不得不转过来利用民间技术和人才。其结果一方面使斯坦福大学、仙童半导体公司、惠普公司这类硅谷精英成为支撑美军信息化建设的科技骨干，另一方面也使军事研发费用大大下降。20世纪60年代，美军事研发费占国家研发总经费的一半，70年代下降到1/3，现在还不到15%。当民用部门每3年就拥有新一代计算机和电子设备、国防部门则需10年以上才能研制出新系统的时候，大量用商用技术、取拿来主义就成为自然选择。F－16战斗机训练模拟器原价3500万美元一台，利用好莱坞的电影拍摄技术、多媒体技术和图形制作技术后，单价直线下落到300万美元。军方由研发主体变为研发用户，军费使用效益大大提高。

三是强有力的政府主导。从1942年实施研制原子弹的曼哈顿计划（Manhattan Project）、1961年实施载人登月飞行的阿波罗计划（Apollo Project）、1983年实施星球大战性质的战略防御计划（Strategic Defense Initiative）、1993年实施信息高速公路计划(National Information Infrastructure)，都可见到美国政府在完成国家重大战略开发项目过程中，对军地资源的有力整合。冷战期间，美国的军工部门雇用了十几万人，制定了800多项法律，近万份指令、指示、通知和手册，三万多个军用规范和标准。繁琐的管理审查程序，人为地制造了国防军工与民用科技工业之间的鸿沟壁垒。1992年，美国政府颁布《国防转轨、再投资和转移法》，开启美国两用技术发展的序幕。1993年克林顿就任总统后，提出必须打破国防工业与民用工业采用不同技术、不同规范标准、不同经营策略、不同生产方式形成的壁垒，构建军品民品并举的统一工业基础。同年度，国防部副部长威廉•佩里在国防工业主管参加的晚宴上发表演说，要求军工产业实现“专业化整合、资本化运作、产业化发展”。这次晚宴被西方军工界称为“最后的晚餐”。此后不到10年，美国50个主要军工企业整合成为5个高度集中的集团（波音－麦道、洛克希德－马丁、诺斯罗普－格鲁曼、雷神、通用动力），企业组合不再以作战平台划分，而以能力需求划分，为更多企业参与竞争提供更大空间。

美国的军民融合机制，建立在以政府为主导、以民营经济为主体的国防工业体系之上。以政府为主导，就是政府部门制定国防科研生产政策有关法律法规，为军民融合提供宏观政策指导。与此相配套，通过建立决策协调机制、准入退出机制、公平竞争机制、双向传导机制、促进激励机制、保密监管机制、评价评估机制等，破除阻碍军民融合的鸿沟壁垒，保证这一融合的有效进行。以民营企业为主体，就是政府只保留少量的军事科研和军工企业，大部分武器装备和军需品的研制生产任务，由军方通过向民营企业招标订货，并由民营企业承担，最终使军工生产和整个国民经济融为一体。

美式军民融合开展得较为全面。在军队人才培养方面，充分开发利用地方院校的资源。目前美军70%的初级军官产生于地方大学的后备军官训练团，报名加入的学生在4年大学生涯中，每年以9个月时间学习基础文化，两个月时间从事军事训练，享有1个月假期，4年累计军事训练时间不少于480小时，在完成专业学习的同时完成职业军官的准培训，费用仅为西点军校这类专业军校培训费用的四分之一。中高级军官的培训也大量依托地方院校。美国防部和各军种都有一批自己精心选定的地方大学和一些相应的专业，每年拨去一定经费，作为自己中高级军官的培训点，接收军人完成学业，并取得相应学位。这种方式节约了军队重复办校的巨额开支，还可使军人在地方优异的师资条件和教学设备支持下高质量完成学业，一举两得。20世纪90年代末我在美国防大学学习期间，看到美陆军指挥机构一位参谋长四位副参谋长，除军事院校的学历与学位外，人人获有地方大学的学历和学位：陆军参谋长雷默上将，宾夕法尼亚希彭斯堡大学硕士学位；分管作战与计划的副参谋长欣塞凯中将，获迪克大学硕士学位；分管后勤的副参谋长考伯恩中将，获密苏里大学法学博士学位；分管情报的副参谋长梅诺尔中将，获伯克利加州大学国际关系学学士、乔治•华盛顿大学国际关系学硕士学位; 分管人事的副参谋长斯特罗普中将，获得克萨斯大学民用工程学硕士和华盛顿特区美洲大学工商管理硕士学位。美军利用地方大学培养军事人员的成效可见一斑。

在军队社会化保障方面，军民融合也表现得十分深入。美国是个社会化服务程度很高的社会，能由地方承担的工作绝不用军人去做。营区清洁卫生、内部餐饮服务、机关文秘、财会等等都由地方人员承担，连五角大楼的警卫也由地方保安公司负责。对非战斗训练用兵，美军有严格的限制。他们的军营内，极少见到军人做地方机构能够承担的工作。通过社会化保障尽量减少军队勤杂人员，保证军事资源的朝前配置。

除了以上优势，军民融合方面美国也面临一系列问题。

一是政府政策向更具战略意义的产业倾斜，普通制造业大规模向海外转移，导致日益严重的产业空心化现象，军民融合也出现跨国趋势，甚至部分军需品来自“中国制造”，陷入进退失据的两难境地。

二是部分民间企业直接参加进军事冲突和战争进程，如民间运输公司在伊拉克战争期间的战场物资输送任务，又如“黑水”保安公司这类民间企业在伊拉克随意开枪杀人等事件，这类“军民融合”超越战争法许可，不但引发一系列新的国际法和国内法问题，也给今后的美式军民融合罩上一层浓重阴影。

三是过度扩张的战略需求与能力有限性之间的巨大矛盾。虽然美国是当今世界最大的经济体，搞了最深入的军民融合，由于其扩张称霸的战略取向，需求与供给之间的矛盾仍将十分突出。其军民融合转型，将被是否能够取得支撑霸权的足够资源这一问题长期困扰。

（未完待续）