生态补偿制度建设研究—以辽宁省为例

郑古蕊

党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。生态环境保护必须依靠制度来实现。新时期，作为一种新的文明形态，生态文明是紧随工业文明之后兴起的，主要针对工业文明的弊端，在价值理念、生产生活方式和社会公平等方面有所不同。生态文明需要制度安排，通过制度去规范人及一切经济活动可能对环境产生的影响，强调制度因素在生态文明建设中的主导作用，全面协调人口、资源、环境、经济和社会的利益，从而实现生态环境的保护。

在生态文明制度框架下，资源有偿使用和生态补偿机制是节约资源、保护环境、实现经济社会永续发展的重要举措。随着工业化、城镇化进程的快速发展，作为老工业基地的辽宁省也面临着资源稀缺和生态环境污染严重的双重压力，与我国整体现状相似，这种状况造成两方面困境：一是重点生态功能区多数经济不发达，地方财力匮乏，对环境保护的资金投入有限，二是严格的环境排放标准又限制了当地的经济发展。①于是，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度成为破解这一难题的重要经济手段。辽宁省的生态补偿试点工作起步较早，涉及流域和水源地生态补偿、森林生态效益补偿和矿产资源开发生态补偿等方面，目前已初见成效，但也存在一些问题。

资源有偿使用制度和生态补偿制度

一直以来，水、空气、森林、海洋、气候等自然资源都是作为公共财产来参与人类活动的，而环境作为一种限定人类生存空间的自然条件在经济理论中也未加提及。传统经济学认为，没有劳动参与的东西没有价值，也就是说，自然资源和环境没有价值。自20世纪60年代以来，整体来看，需求过剩、供给不足造成环境资源的稀缺，在市场经济体系下，环境具有公共物品特性，表现为市场失灵或外部性。我国原有的无偿或廉价的环境使用机制是造成环境问题愈演愈烈的主要原因，要从根本上扭转这个趋势，就要在市场机制的引导下，进行资源有偿使用制度的改革。

资源有偿使用制度是以环境资源的有限性、有用性和价值性为基础建立的，根据环境资源的价值和稀缺程度来确定环境资源消耗要付出的代价或费用。②可持续发展经济学认为，不仅人们生产的商品有价值，人们创造的生态环境也具有价值。这意味着人类在生活和生产活动中不能以破坏生态环境的方式肆意索取，而应以促进自然资源的永续利用为前提，通过对环境友好方式利用环境，善待环境，并对所获得的环境利益付出代价或费用，即资源的有偿使用。

与一般的生产要素不同，环境作为一种重要的稀缺资源，如何实现其有偿使用在理论和实践上一直是研究者们探索的重点领域。国内外的建设和实践经验证明，生态补偿机制既是生态文明建设的制度保障，又是实现资源有偿使用并能有效解决环境外部性问题的重要经济手段。国家“十二五”规划纲要强调，要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则加快建立生态补偿机制。实质上，生态补偿是一种体现社会公平的保障机制和环境政策，是对既有利益格局的调整与再分配。③市场经济体系下建立的生态补偿机制主要通过经济手段促使重点生态功能区的经济活动外部性问题内部化，解决区际社会公平问题，并为环境保护的资金来源提供稳定渠道。④

辽宁省资源有偿使用和生态补偿制度的政策与实践

自2005年国家首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”以来，辽宁省积极探索和实践生态补偿机制建设，在流域和水源地环境保护、森林生态效益补偿、矿产资源开发等领域开展试点工作，并取得了初步成效，也存在一些需要完善的方面和亟待突破的领域。

现行生态补偿政策及成效。一是流域和水源地生态补偿。从2001年开始，为了化解省内流域上下游之间开发与保护的矛盾，辽宁省开始探索运用生态补偿的办法解决问题，主要从水资源市场供给关系和财政转移支付的角度进行研究，实行对上游城市惩罚性补偿。《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》于2008年10月正式出台，《办法》对造成河流出市断面水质超标的上游城市实行惩罚性补偿，补偿金由省财政根据环保厅出具的监测报告事项扣缴，补偿给下游城市，专项用于重点流域生态修复和水污染防治项目。同年，辽宁省开始施行《辽宁省东部山区重点区域生态补偿政策实施办法》，决定每年从省级财政拿出1.5亿元，对东部承担水源涵养林建设与管护和水环境保护的重点区域实行生态补偿，范围包括清源、岫岩在内的16个县（区），实际每年补偿资金达1.9亿元。大伙房水库是沈阳经济区重要饮用水源，2009年，辽宁省制定《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》，为保证输水质量安全，上游地区牺牲了大量发展经济的机会，《条例》首次提出通过财政转移支付等方式对上游地区进行生态补偿。2011年4月1日，《辽宁省辽河流域水污染防治条例》正式施行，通过建立上游地区的水环境生态保护补偿机制和市、县交界处河流断面水质超标补偿机制，有效推动了下游地区对上游地区的生态补偿。2013年2月25日，辽宁省启动流域水环境保护生态补偿立法示范项目，这是我国第一个流域水环境保护生态补偿立法国际合作项目，联合国全球环境基金将出资17.04万美元，专项用于辽宁流域水环境保护生态补偿立法示范项目研究。

对东部山区实施的生态补偿制度，既缓解了当地政府的财政压力，又对当地的环境保护以资金支持，水源涵养能力、公益林和天然林林分质量显著提高，重点公益林年净生长率达到了5.42%。对辽河流域实施的跨界断面水质考核，提高了地方政府对本区河流水质的重视程度，有效提高了全流域的水质改善，2012年辽河流域水质总体由重度污染好转为轻度污染，全流域90个断面水质连续3个月达到财政部、国家发改委、环境保护部和辽宁省政府签署的加快推进辽河流域水污染防治工作协议要求。⑤

二是森林生态效益补偿。2001年，辽宁省成为国家首批试点开始实行公益林管护补偿制度的省份，森林的生态效益、社会效益和综合效益逐年提升，至2005年辽宁全面启动森林生态补偿机制，全省2700多万亩重点公益林和1万多名护林员得到的补偿资金每年超过1.3亿元。2010年起，中央和省财政加大补偿力度，将集体和个人等所有或经营的国家级公益林和省级公益林平均补偿标准分别提高到每亩每年10元和5元。同年出台《辽宁省森林生态效益补偿基金管理实施细则》，并在全省范围内全面开展森林生态效益补偿基金直补到户工作，这是辽宁林业改革的重大举措，也是对国家惠林政策的贯彻和支撑。2011年11月1日起，辽宁省开始施行《辽宁省生态公益林管理办法》，这是对全省行政区域内的生态公益林建设、保护和管理工作进行的规章制度。

总体来看，辽宁省森林生态效益补偿工作取得了初步成效，2011年，全省森林面积571.69万公顷，全年发挥生态效益价值为4052.48亿元，比2006年增加56.36%；实有湿地面积139.22万公顷，全年发挥生态效益价值1951.06亿元。两者林业生态效益的总价值达6003.54亿元，是全省GDP的27.3%、公共财政预算收入的2.3倍。

三是矿产资源开发生态补偿。2006年，辽宁省出台《辽宁省探矿权采矿权使用费和价款征收使用管理暂行办法》和《关于印发辽宁省矿产资源补偿费征收使用管理办法的通知》，明确了探矿权采矿权使用费收取标准，规范矿产资源补偿费的征收、管理和使用，对完善矿产资源有偿使用制度起到重要作用。2007年，辽宁省先后出台《辽宁省地质环境保护条例》和《辽宁省矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》，对矿山环境治理和恢复实行保证金制度。《办法》要求凡在辽宁省行政区域内的采矿权申请人或采矿权人必须编制《矿山地质环境保护与综合治理方案》，并对保证金数额的核定、交存和返还作了相关规定。2010年，辽宁省国土资源厅印发《关于加强辽宁省矿产资源补偿费征收管理的通知》，加强了辽宁省矿产资源补偿费征收工作的管理，规范了征收程序，促进应收尽收。

与浙江省生态补偿实践的比较分析。浙江省是我国第一个在省域范围内由政府提出完善生态补偿机制意见的省份，“浙江模式”的经验和做法为其他省区生态补偿机制建设提供了可借鉴的样本。其发展历程分三个阶段：第一个阶段，自2003年浙江省开始生态省建设工作之后，省内各地对生态补偿工作进行了大量的探索与实践。台州、绍兴、金华、江山等地先后出台了水源地环境保护专项资金管理办法，并积极尝试多种形式的生态补偿方式，如异地开发、排污权交易、水资源使用权交易等，通过环境污染整治及异地搬迁、技术升级改造、产业结构调整等措施和扶持政策，使上游欠发达地区重点污染源治理取得了一定成效，补偿方式呈现横向补偿的特点。第二个阶段，在基层自发实行生态补偿机制的基础之上，浙江省于2005年8月出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，对补偿对象、补偿标准、补偿方式、资金来源及建立和完善生态补偿机制的主要途径和措施进行了明确规定。同时不断加大补偿力度，以森林生态效益补偿为例，2013年浙江省级以上公益林补偿标准已提高到每亩25元。第三个阶段，以钱塘江流域为试点，进行源头地区生态保护专项补贴，为区域流域生态补偿积累了丰富经验。同时在其他地区逐步推进，并出台相关配套政策作支撑，主要有生态补偿的地方性法规、行政激励制度、产业扶持政策等。

表1：辽宁省与浙江省生态补偿政策的对比

通过与浙江省的对比分析可以看出，尽管辽宁省的生态补偿机制已取得一定成绩，但也存在一些亟需完善的方面。主要表现在：一是补偿方式单一，辽宁省的生态补偿主要是通过财政转移支付方式将补偿金下拨到生态提供区，缺少与市场补偿相结合的灵活性；二是生态补偿费标准过低，随着时代发展，原有的补偿额度已不能满足受偿地区环境污染治理成本和地方财政各项支出的需要；三是缺少必要的制度保障，生态补偿政策出台之后需要相应的后续补充制度加以强化，同时补偿金在受偿者内部的分配、管理和使用规则尚不明晰；四是重点领域的生态补偿制度缺失，比如海洋生态补偿、湿地生态补偿、跨省界河流生态补偿等。

进一步完善辽宁省生态补偿制度的建议

体制机制的完善。首先，根据资源稀缺程度、市场供求关系和环境损害成本来制定科学合理的自然资源价格体系，改变原有资源廉价或无偿使用的价值观念。遵照自然资源永续利用的发展原则，将资源本身的价值、产品成本和由此付出的环境代价纳入自然资源价格体系，为资源的有偿使用提供体制保障。其次，建立生态补偿资金的监管和使用机构，制定生态补偿的标准，并负责生态补偿资金的确定，既包括由环境污染治理、环境保护项目建设运营和自然资源养护等在内的直接损失，又包括避免造成生态破坏而放弃的经济项目等间接损失。⑥最后，建立生态补偿的长效运行机制，加大对受偿地区和当地政府的补偿力度，协同发挥各参与主体的作用，积极、有效、稳步地推进生态补偿的进行。

补偿方式和途径需要多样化。目前辽宁省的生态补偿主要以资金补偿为主，省财政向排污企业扣缴生态补偿金，再下拨到生态受偿区，这是一种“自上而下”的纵向补偿方式，政府补偿占主导作用，而市场补偿比例不足。辽宁省的生态补偿应尽快建立政府补偿与市场补偿相结合的模式，充分发挥市场的调节作用，省内河流、重点生态功能区等可以尝试市场补偿的模式，跨省界的生态补偿可以考虑以政府补偿为主，灵活掌握。另外，可以探索非资金补偿方式，比如借鉴浙江的做法，选择在某个受益区划出一片土地，交于上游经济不发达的受偿区开发，税收归受偿区所有，可谓“扶贫与环保”兼得的补偿模式。其他模式还有生态移民、就业补偿、争取国家资金等。

生态补偿的法律保障。生态补偿不仅为环境保护提供了资金支持，还有效调节了区域经济发展的不平衡，但现有的生态补偿政策也存在着许多问题，比如政府主导作用大、补偿面窄、补偿额度低、某些政策缺乏后续制度保障等，于是生态补偿的立法工作亟需推进和完善。应以辽宁省现有生态补偿政策的立法实践为基础，尽快出台专项法律法规，进一步明确界定受偿区和受益区的责任与义务、补偿范围和对象、补偿标准和方式，对突发事件的解决途径、环保项目的开发建设和管理等内容进行协调统筹。同时，还应制定专项生态补偿政策的具体实施办法或管理细则，使整个立法工作稳步有序进行。

重点领域生态补偿制度建设。目前辽宁省一些重点领域的生态补偿机制建设存在空白，如海洋生态补偿、湿地生态补偿、跨省界河流生态补偿等。近年来，跨省界河流污染问题在辽宁省频繁出现。比如辽河、条子河、鸭绿江等均是跨吉林、辽宁两省的河流，发生在两岸人民用水或工程建设方面的矛盾有时很尖锐，于是跨省界流域生态补偿机制的建设就显得尤为迫切。此外，辽宁是沿海大省，海上作业、溢油污染、海洋排污等问题时刻威胁着沿海城市，在山东省制定我国第一个海洋生态补偿法规基础上，辽宁省应加快建立起可操作性强的海洋生态补偿制度，对破坏海洋生态环境、造成海洋污染的行为必须进行补偿或赔偿。拥有宝贵资源和巨大生态价值的辽宁盘锦湿地面临着生态补偿不足退化严重的现象，构建湿地长效生态补偿机制将是未来辽宁省的一项重大工程。

【注释】

①郑雪梅：“调查报告—辽宁饮用水源地的生态补偿”，《环境经济》，2009年第10期，第41～46页。

②陈文：“浅论环境资源有偿使用制度”，《华章》，2012年第24期，第47页，第73页。

③山西省委党校理论研究中心：“完善生态补偿机制推进生态文明建设”，《山西日报》，2013年1月15日，第C02版。

④黄晓华等：“资源有偿使用谁利用谁补偿”，《海南日报》，2007年3月14日，第4版。

⑤辽宁省环境保护厅：《2012年辽宁省环境状况公报》，2013年6月。

⑥包晓斌：“构建国家补偿与市场补偿相结合的流域生态补偿机制”，《黄河报》，2013年7月18日，第3版。