领导干部“以身试水”的治理效用

■吴 琪 刘圣中

倒逼官员治水之后，治污工作并不是就此结束，而是刚刚开始。它的进一步发展，取决于治理污染的具体机制和新治理模式。

[案例]

在6月26日举行的浙江“可游泳河段”申报活动的视频会议上，浙江省人大副主任茅临生表示：“群众对水质标准的认知，不是用数据来了解的，而是通过可饮用、可游泳来判断，更应以领导干部以身试水来检验。”对浙江很多地方来说，领导干部下河游泳，可能会成为今后治水的一个常态化措施。

不仅如此，在过去一些难题治理中，这种领导干部“以身试水”的做法屡见不鲜。如，有些地方规定矿领导要亲自带班与工人同时下井、同时升井，否则按擅离职守处理并给以处罚；广州则从2006年开始每年举行横渡珠江的商业活动，来检验珠江整治的阶段性成果。

然而，这种执政方式也带来了社会舆论的争议，支持和反对者皆有之。赞成的人认为这是一种直观接地气的检测方法，并且能够一定程度上督促政府官员加大对水污染治理的重视；批评的人则指出这是一种官员作秀行为，治污的实际效果令人怀疑。

那么，我们究竟如何看待这一做法？或者说，这种用官员自身利益来捆绑政绩的做法，其作用到底有多大呢？

[分析]

领导下河游泳的正效应

水污染的治理到底结果如何，一般都采用数据说话，不同水质情况都有科学的检验标准和检验结果，各地环保部门也会定期公布一些检测统计数据来标明其治理效果。

但是，对于普通百姓来说，他们很多人不太相信官方的数据，所以数据并不能产生理想的检验效果。而且因为水质检验的数据中涉及到各种专业术语，对于民众来说理解上也有一定难度。

因此，为了确证水质治理的绩效，让更多公众相信这一政绩，一些地方开始采用原始的、直观的方法“下水游泳”来表明水质的干净。这一做法的逻辑是：官员亲自下水游泳，如果水质不好，他们的身体健康会受到直接影响，而且试水过程中难免会出丑，影响官员的形象。

反推的结论就是：一旦官员用自己的身体和荣誉来做抵押，亲自下水游泳，那么这个水就是完全可以相信的。这一行为在一定程度上，起到了安抚民众疑虑的作用，赢得了部分民众的信任。

更深入一层看，官员以切身行动来向民众证明，不仅表现了其对治污工作取得成果的自信心，也表现了其对治污的坚定决心和责任担当。可以说这种实实在在的回应方式帮助官员接上了地气，在恰当的时间和地点嵌入公共服务当中，用自己的身体力行和决心，来验证了政策行动的结果。

这一做法毫无疑问帮助政府赢得了民众的信服，提高了政府政策行使的公信力。这种信任是建立在官员们公开污水治理的结果，并用实践来兑现自己的承诺基础之上的。

另外，这一做法也满足了民众对政府管理行为的另一重要求，即民众对环境治理行为和绩效的监督权与知情权。这一做法可以让民众亲自参与到水质结果的评定中来，保证公民参与的权利，这就自然而然地容易得到民众的支持。也为政府今后的进一步治理提供了舆论支持，减少了治污实施过程中的不确定阻力。

这种用官员自身利益来捆绑政绩的做法，其作用到底有多大呢？

[深度]

“以身试水”的限度

尽管官员“以身试水”在检验污水治理绩效方面存在着明显的作用，既可以提供一种对水质的直观印象，又能够彰显官员的决心和承诺，提高公众对其治污行为的认可。但是，细细推究起来，我们不难发现，这一做法距离确保水质纯净无污染这一最高目标，实际上还有较远的距离。

也就是说，这一做法在保证治污绩效方面的作用是有限的，并不能真如我们决策者所期望的那样产生直观、直接、简洁、高效的功能。

首先，“以身试水”并不能科学反映水质的真实状况。“以身试水”产生了一种直观貌似可行的效果，但是它并不能替代，专业管理机构通过认真细致的观察和检测，而得出的有关水质的各种科学数据。有些肉眼看起来不错的水，说不定暗含着某种有危害的物质。

大多数水质都是无法用肉眼来作出准确判断的，这种表面的做法并不存在科学性。如果对政府管理来说，单靠这种表面做法来行事是于事无补的，也无法真正产生最佳绩效，其结果最终会逐渐失去公众的信任。

其次，“以身试水”无法做到长期有效。即使“以身试水”产生了一定的效果，但是它也不能保证官员个人“以身试水”的长期性和长效性。我们可以看到个别官员在个别时段的表演，但是无法要求官员经常去游泳。而在某个时段的试水成功，并不一定意味着其他时段均能成功；在某地的成功也不一定意味着其他地方的成功。

这种在时空上踩点的做法，无法给公众提供更广泛的信息，也无法给出水污染治理长期有效的证明。“以身试水”表面的轰动效应过后，人们经过冷静反思，就会慢慢失去信任，这样的行为甚至可能成为社会的笑柄。

第三，个别官员的身体状况不能反映普遍性问题。官员个体身体状况并不完全相同，某个人的成功试水，并不等于所有人都可以试水成功。一次性的试水除非水质受到严重污染，一般是不会有什么大事的。即使是喝下一些水，也不会造成明显的后果。所以，这种毫无差别的个别表演并不具有普遍性，并不能因此而得出水质达标的结论，因此也无法让更多的公众安心。

另外，不排除官员牺牲一时安全性来换取民众信任的作秀可能。也不排除一种可能，即有些赌徒式的官员为了政治前途不惜一搏，用一时的身体安全来换取民众信任，这种赌博式的行为不免带有一定的欺骗性。尽管也许它能欺骗一时一地，骗取少数人的信任，但是长远来看，这种行为慢慢地会被公众识破。

所以说，“以身试水”的行为，尽管可以显示领导干部破釜沉舟般治理污水的决心和勇气，也可以部分地表现水污染治理的效果，但是严格来说，这种行为具有一定的表演性和表面性，与科学的公共治理还有一定距离，它并不能代替严谨的科学检测、科学管理和科学评价。

而且，人们很容易被这种貌似接地气、负责任的行为打动，因而忘记对公共管理更加科学和严格的要求。时间久了，公众还是会反省过来，这种行为不是污水治理，也不是所有公共管理的常态。

作为高层管理者来说，如果把这种方式作为对地方政府和官员治水政绩的评价标准，甚至将其普及化，上升到一种硬指标，那就很有可能会出现标准的混乱和措置，甚至会影响公共治理的发展方向和效果。

假如人人以这个为准则，纷纷效仿下水游泳，那么更加细致的工作，更加长期常态的监管工作就容易被忽视。在某一时段某一河段的特殊治理对游泳者来说更加重要，而在其他时间和其他河段则不需要下大力气来抓了。这不就是在助长官员们的表面文章吗？

这种行为具有一定的表演性和表面性，与科学的公共治理还有一定距离。

[路径]

治理之道在哪？

既然这种表演式的做法存在不足，那么我们应该如何应对水污染治理这一艰难的问题呢？是否有更科学更合理的办法来加强对水污染治理的监管呢？

我们认为，如果需要采取这种直观表演式的“以身试水”，以期产生一定的社会效应和倒逼地方官员重视河水治理的责任，那么一定不能仅此而已。让官员树立起治污的决心的同时，开始更加严格而细致的管理工作。倒逼官员治水之后，治污工作并不是就此结束，而是刚刚开始。它的进一步发展，取决于治理污染的具体机制和新治理模式。

充分利用各种综合创新的先进技术。科学的治理少不了先进的科学技术手段，水污染的治理更是如此。当然，技术创新应用不仅包括应用在治理水污染中的先进技术，如水污染治理的生态技术、物理净化技术、化学净化技术以及水污染治理管理追踪监测技术。

这些先进的技术只有通过科学严谨的研究和实践，才能得到发展和应用，单靠表决心和表勇气的试水是无法实现的。它不仅需要较大的资金投入，而需要更大的技术人才的投入。只有人、财、物的到位和完美整合，才能实现技术效果的最大化。这还只是单纯的硬件部分，除此之外，水污染治理的技术应该还包括代表着软件部分的管理技术方面。

管理方面创新，能够保证水污染治理效果的持续性。管理技术包括组织创新、人力资源培训和开发创新、团队建设创新、体制机制创新等。管理技术的核心是人，只有专业的团队和有效的领导才能保证水污染治理的成功实施。

建立及时的信息反馈和发布机制。公共治理的一个核心要素就是信息。信息不仅提供治理的关键知识和关键动力，还能够为治理带来更丰富的资源和更合理的结构，为治理提供最优质的支持。在污水治理中也是如此。

对河流或者湖泊周边的污染可能性、污染源、污染途径、污染方式和污染后果，都有一个完全系统的信息网络，作为监管机构对这些信息了如指掌，并且有非常准确到位的监控机制将这些信息迅速传播开来，为综合管理机构和社会公众提供消息来源。这一信息网络将监控终端、监控枢纽、监控环境和压力机构都联络起来，一旦发生污染事故，就能在最初阶段准确地掌握，并迅速采取应急措施进行监控和处理。

公众和媒体不是被排斥在外围的不知情者，而是参与到信息监管网络中的重要组成部分。公众对信息的及时掌握，可以形成最密布、最有责任心、范围最广且最能产生回应的舆论压力系统，既可以保证水质的免受污染，又能够在污染之际迅速反馈信息，形成压力，迫使污染制造者承担责任，这是水污染监管最有力的机制。

建立职责明确的“河长制”。水污染治理的关键是责任明确，只有明确了责任才能最大程度地调动管理者的积极性，并实行有效的监管。当然，在具体实施过程中，无论是领导者还是参与实施人员，责任都要以明确的规章制度确定下来，形成一个完整的责任体系。

还要创新责任制度，将各个区域内的污染治理工作落实到各区域的管理人中，可以建立“河长制”，把河段分流域进行责任下包，充分达到明确清晰职责的效果。“河长制”可以有效克服河流流动性难以明确责任范围的问题，落实到个人，可以找到监管的支点。

同时，要有严格的问责机制，对部分官员的各种偏差性的执行，应该针对其应该担负的责任，给予相应的处罚，这样才能有力地保障治水目标的顺利实现。

完善系统的社会评估机制。有效的评估能够对治理结果进行一个客观科学的评价，并进行后续相应的反馈，帮助治理能够进一步的持续改进。污水治理也需要建立系统的社会评估机制。

社会评估机制是一种第三方评估模式，以专业性的水治理中介组织为骨干，加上具有一定水保护知识的社区精英，共同组成一个评估团队，对水治理的绩效进行科学有效的评估，并有针对性地发布评估报告，而不是以身试水式的简单化评估。