事业单位改革路向何方？

■王 刚

一些事业单位的业务活动偏离了国家和公众的需要，偏离了社会事业发展的基本要求和规范，导致社会服务供给低效、服务寻租、部门利益及资源不合理配置等各类问题。

自2011年3月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》制定出台以来，依据“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性”的原则，全国各地掀起了以分类为指导的新一轮事业单位改革。

按照此逻辑，分类改革后，最终留下的将是公益类事业单位。公益类事业单位将成为我国事业单位改革的下一步着力点。那么后分类视野下的事业单位改革将路向何方？

大处着眼：以服务有效供给为目标，强化公益性

随着经济的发展、社会的迅猛变化、人们生活水平的提高，公众对公共服务的需求呈现全方位、多样化和多元化的趋势。目前，我国存在着快速增长的公共需求与公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高的现实困境。而（公益）事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，主要包括不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。

作为我国政府提供公共服务的主要载体，其出发点和落脚点就是为社会公众提供高效优质的公益性服务。因此，后分类视野下的（公益）事业单位改革首要目的，也是最重要的指导原则就是：改革要以提升（公益）事业单位公益服务供给效率和能力，实现公益服务有效供给为最终目标，不断强化其公益性。要明确改革目标，保持和强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

细处入手：深化管理运行机制改革

（公益）事业单位的管理运行机制的改革主要包括人事制度、收入分配制度、社会保险制度等。

首先，深化（公益）事业单位的人事制度改革。按照2014年7月出台的《事业单位人事管理条例》，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度；加快推进职称制度改革；对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

其次，进一步深化（公益）事业单位的收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生等（公益）事业单位实施绩效工资工作；各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。不断完善（公益）事业单位的工资正常调整机制。

第三，推进（公益类）事业单位社会保险制度改革。完善（公益）事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。（公益）事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平，平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立（公益）事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

重构关系：从隶属依附到合作伙伴

重构关系主要是重新构建政府与（公益）事业单位的关系，根据“政事分开”、“管办分离”的原则，解构政府部门政事一体，管办合一的职能结构，正确界定和处理好政府与（公益）事业单位的关系，从传统的隶属依附关系转变为合作伙伴关系。

一是实行政事分开、管办分离，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。

二是建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。通过政事分开、管办分离、法人治理结构建设，打破它们与政府的隶属和挂靠关系，给予组织管理者日常管理的自由，明确组织的责任关系，享有财务、人事、决策等管理自主权，使政府从微观的事业单位公益服务事务中脱身，只负责宏观的制定整体的服务政策、规划服务的发展方向、探索科学合理的财政支持方式以及监督和评估服务质量等方面，从而用合作精神和信任代替“指挥和控制”监管中普遍存在的对抗关系。从根本上改变（公益）事业单位和政府之间的隶属依附关系，形成合作伙伴关系。

转变方式：以事为中心，探索政府向事业单位购买服务

传统的政府通过（公益）事业单位供给公益服务的方式，是一种以“人”为中心的按照事业单位人员编制进行直接拨款的方式。从某种意义上说，以往我国的“社会事业”是由事业单位构成的，而社会事业的经费基本上是按事业单位的“人头”拨的，至于事业单位干不干事，干多干少，干好干坏，对于经费的影响并不大。虽然政府集社会服务的决策权、执行权、监督权于一体，但是却对事业单位提供的社会服务往往既没有明确的前期计划审核，也缺乏有效的事后绩效评估，以至于许多事业单位的业务活动内容和方式偏离了国家和公众的需要，偏离了社会事业发展的基本要求和规范，导致社会服务供给低效、服务寻租、部门利益及资源不合理配置等各类问题。因此，要把这种“养人”方式转变为“养事”的方式，主要是根据（公益）事业单位生产和提供的公益服务的数量和质量进行拨款和付费。

基于我国的（公益）事业单位在组织属性上与国外的非营利组织具有特定的共同性，即非企业性和非营利性，其承担的社会功能也具有共同性，可以借鉴西方发达国家政府与非营利组织之间的服务生产和提供的合同契约方式。政府可以通过与事业单位签订公益服务供给的合同契约，以（公益）事业单位所生产和提供的公益服务为标准，政府依据其所生产和提供的服务数量和质量进行拨款和付费，不断探索政府向（公益）事业单位购买公益服务的方式。

依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类”的公益事业单位的划分法，在健全服务标的（项目）的确定（风险、成本、效益分析），招标的过程（制作和发出意向邀请函、评估回应、发布项目概要、评标等），合同签订（建立谈判框架、公证审查、服务权力授予、资金提供等），监督和评估机制（合同管理、质量监督、绩效评估等）等政府购买流程的基础上，可以探索两种政府向事业单位购买服务的方式：

针对公益一类事业单位，不宜也不能推入外部市场完全由市场配置资源的，可以建立依赖关系内部竞争性购买模式，培育内部竞争市场进行内部竞争，以解决依赖关系所带来的服务供给低效和程序不透明问题。关键在于通过一定的程序和机制设计：政府首先确定购买社会服务的项目，公开面向该服务领域内部所有符合资质的公益事业单位进行招标，让符合条件的公益事业单位在独立第三方的监督下竞标，然后由政府向中标者购买社会服务，签订购买合同，并对服务进行监督和绩效评估。

对于公益二类事业单位，可以部分通过外部竞争市场进行资源配置的，应建构依赖关系外部竞争性购买模式，与其他服务主体之间展开竞争。与依赖关系内部竞争性购买模式不同，此模式形成的是外部竞争市场，通过公益事业单位与其他社会服务主体之间的竞争达到社会服务有效供给的目的。政府依据公众的服务需求，确定要购买的服务项目，并向包括依赖关系和独立关系在内的所有符合资质的社会服务主体进行公开招标，各服务提供主体之间进行公开、公平的竞争，最后向中标者购买服务，并对服务进行监督与绩效评估。需要强调的是，此模式推行的关键在于政府要在依赖关系的公益事业单位与独立关系的社会组织的竞争中保持中立，竞争中立确保了对私营部门投标的分析不会仅因为重新分配机制或者影响私营或公共部门的其他政策安排而发生偏颇。