社会管理创新视角下的基层社会组织发展与培育

王 心，全永波

（浙江海洋学院，浙江 舟山 316000）

经过我国改革开放30多年的发展，经济社会等各方面取得了举世瞩目的成绩，但长期以来，我国的社会管理格局以政府为主导，公众、社会组织受到很大程度的制约。社会事务的政府管理方式已经无法跟随时代的脚步，社会的发展需要政府和社会组织以及公民通过相互协商，合作和互动，以建立一个共同的目标来实现社会进一步发展，从而促进了多元化，平等化的社会管理格局。社会转型以及体制转型关键时期的社会组织，作为一个枢纽，承接政府职能的转变，促进市场经济的有序，高效发展，促进社会融合以及社会各项事业的发展，以自身的优势实现安定有序的社会局面。

一、培育与发展基层社会组织的内涵及必要性

所谓基层社会组织，是指在城市所辖的区、街道以及社区范围内，在农村地区的县及县域以下的乡镇、村落范围内，以城市居民或农村村民为成员、以一定地域为活动范围、以满足其成员的不同需求为目的、由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动，具有非营利性、公益性、服务性及区域性的社会团体或民办非企业单位。[1]基层社会组织是基层社会管理的基础，是政府与基层群众相联系的枢纽，同时也是国家政权得以存在的力量源泉。社会管理创新是基层社会组织的一个重要课题，也是关键所在。促进基层社会组织和政府各部门的联合，建立健全各项机制，鼓励基层社会组织参与社会管理创新，并充分发挥其作用尤为重要。

（一）新时期的社会管理是政府、社会组织、公众等多元主体共同参与的社会管理

传统的社会管理是政府的一元化管理,社会事务的管理是通过政府行政过程来完成的。但在新时期社会管理是政府，社会组织，企业共同参与的管理。一方面，对于经济活动方面，很多社会组织正在起着无可比拟的作用。另一方面,我国社会管理呈现出结构不断分化、重心逐渐下移的趋势。对于政府机构而言，面对复杂的社会管理事务以及不同社会群体和阶层的利益要求，政府急于寻求社会事务的分担机制，最大限度地提高社会利益。

（二）基层社会组织更贴近居民生活，更有利于良好社区公共服务体系的建立

随着社区规模不断扩大，居民增多，出现一些影响社区内居民生活的难题是难以避免的，例如医疗保障问题、养老问题、就业问题等。因缺少高效可行的解决机制，导致现有的资源配置难以达到最佳状态，资源利用不够充分，资源整合程度低，难以满足居民需求。基层社会组织以扎根于基层的优越性，从本质上跟贴近与居民生活，所以更能有针对性的提供解决办法。

（三）发展基层社会组织是建设服务型政府的必然要求

近年来，服务型政府理念反复被提及，各地也陆续开始了这方面的讨论与实践。笔者通过调查往年数据，可以清晰看到我国基层社会组织数量呈现积极稳定增长态势，如表1。基层社会组织以其特有的地域性特征，在社会发展、经济建设中起到无可替代的作用。因此，搭建良好的社会组织发展平台，需要政府在各方面给予充分支持。不但要让渡部分职能给基层社会组织，也要适度的管理监督。

表1：近年我国社会组织数量

（四）基层社会组织的发展有助于公民社会成长壮大，社区居民参与积极性的提高

基层社会组织极大影响了我国社会治理结构的变化，拓宽了公民参与的积极性。对公民而言，社会组织以纽带的作用影响政府各项政策以及公共服务的提供。在这个过程中，公民群体不断壮大、民主意识有了跨越式的提升。因此，基层社会组织贴近社区居民的需求，有利于公民社会的成长。

二、基层社会组织发展的瓶颈

改革开放以来，我国基层社会组织广泛兴起，在诸多方面弥补了政府和市场的不足，并在社会管理中发挥越来越重要的作用。但是由于起步较晚、经验缺乏，仍然存在着结构不够优化，作用发挥不明显，制度不完善等问题。

（一）社会组织准入制度不完善

社会组织管理体制准入门槛过高,不利于弱势群体组织发展。许多民间组织因为很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，被迫选择工商登记甚至不登记。这样，政府既难掌握总体情况，更难实施有效管理。因此，应该改进登记管理工作。放宽基层社会组织在注册资金、会员数量、活动场所、业务主管单位、专职工作人员等方面的标准要求，减少登记环节，减少批准环节，减免公告环节，减免登记费用，提高行政审批效率。[2]我国政府也已经认识到社会组织的重要性，但中国当前的社会组织管理体制不利于社会组织的发展。

（二）双重管理体制制约了社会组织的发展

在“双重管理体制”的现行制度下，政府存在控制过于严格，过于死板的问题，这就造成基层社会组织在开展活动方面积极性不高。使社会组织的独立性与民间性受到压制。在社会组织成立初期，登记审批成功后，政府多个部门包括主管部门、监督部门以及执法部门，在管理手段上都存在一个偏重行政的特点，而忽视了组织的自身的各项制度构建，导致社会组织的组织治理机制不完整、不健全，其主要社会功能难以施展。

（三）基层社会组织行政化色彩较浓

当前基层社会组织的活动“官办”色彩较浓，管理上主要以“人治”为主，民间性特征不突出，成为行政权力的附属。不仅使社会组织形式和活动方式单一，而且影响了其功能发挥。有些社会组织缺乏党章制定、人事权、决策权，内部运行、机理、监督等机制运转不畅，有着明显的行政化趋向。

（四）基层社会组织提供公共服务的效率低下

基层社会组织提供社区公共服务的有效性取决于其内部治理机制和外部监督评价机制的成熟度。但是在现实中，组织的发育滞后以及外部监督评估不到位，我国公共物品的提供差强人意。大部分基层社会组织发育有缺陷，内部机制不完善，人财物不能合理配制，妨碍了公共服务的有效性。另外其外部监测评估机制的不完善，使得基层社会组织缺乏必要的制约力，随意性活动的增加，使资源在无形中损耗。

三、基层社会组织发展及培育的路径选择

基层社会组织既能有效承接政府剥离的部分社会功能，也能利用自身的优势实现社会治理结构的优化。因此，从根本上说基层组织是完善社会管理格局、推动社会管理创新的基点。然而，由于种种问题，我国基层社会组织的功能还没有充分释放出来，它的发展道路仍然障碍重重。基于此，构建以基层社会组织为核心的社会管理体系具有重要意义。具体来说有以下几点：

（一）完善社会组织准入制度建设

合法化问题是准入制度中主要解决的问题，现今社会组织急速发展，加强社会组织准入就显得更加重要。社会组织准入制度建设分为两个层面。首先，降低登记注册门槛。要从社会组织发展的实际出发，适当放宽准入过程中资金、人员数量上的限制，为城市社区社会组织登记注册敞开大门。二是审查过程的完备。要注重对社会组织能力素质、资金来源、发展潜力的考察。同时，为了避免在审查过程中出现玩忽职守现象、寻租行为等不良后果。对于不具备登记条件的要实施备案管理，以确保该类组织以“准合法”身份从事公共服务的提供。备案制应作为双重管理体制的必要性补充而存在，即达不到登记注册条件的社会组织应通过在相关部门备案取得“准社会组织资格”，在经过备案以后，主管部门应通过培育扶持的方式，为备案制社会组织获得登记注册资格创造条件。[3]

（二）政府角色的转变

社会组织的发展离不开政府的管理和培育，但“管理”和“官办”并不是一回事。在对社会组织进行基层管理和制度完善的过程中，政府要实现依法管理，避免政府的行政权力对社会组织的不必要干预。有意识地推进政府与社会的分离。确保对社会组织正确管理和引导的前提下，政府应主动地转变政府角色，将具体的社会管理权力还给社会，从而为社会组织的发展营造良好的外部环境。充当一个好的培育及管理者。

（三）政府向社区组织购买服务

2013年9月26日，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，向社会组织购买服务不但为政府减轻了负担,也为社会组织注入新鲜血液,政府以购买服务的方式鼓励了社会组织发展,解决了公共服务效率低下、资源浪费、资金短缺、以及成员积极性不高等问题,使社会组织能够不断自我完善,提升了社会组织形象,增强了社会组织公信力。

（四）基层社会组织自身建设

1.完善内部建设，基层社会组织内部治理结构的完善是其功能发挥的前提。而完善内部治理结构应通过民主选举、民主决策系统的建立来实现。公开化、民主化是基层社会组织民主选举制度所秉承的基本精神。另外基层社会组织还要为社会舆论疏通渠道，广泛听取来自公众的意见和建议，努力改进其业务活动。

2.完善的财务管理制度，是基层社会组织持续开展公共服务活动的保障。基层社会组织开展公共服务的重要保障之一，就是完善财务管理制度。建立完善的财务收支制度、公开各项经营及收费活动、健全社会监督管理机制。可以通过适当增加服务性收费、争取政府的财政扶持、募集社会资金等方式拓宽筹资渠道。

（五）社会化运营

基层社会组织的发展，不但要充分利用政府的作用，更要发挥市场在资源配置中的优势地位。通过制定各种政策，将市场化经营引入社会组织经营管理当中，鼓励企业、公民等多方力量参与进来，提高居民参与的积极性，以达到提高效率、节约成本、优化资源的目的。使社会组织服务的质量大大提高。

[1]鲁可荣，城乡基层社会组织发展与管理状况调查分析[J].广西民族大学学报:社会科学版，2010，（2）：118-121.

[2]刘卫.民政部2008年社会组织理论研究课题项目 城乡基层社会组织发展和管理体制研究[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/1831/32361/yjzlkindex.html，2009-01-04.

[3]王龙.城市社区社会组织发展研究——以青岛市南区为例[D].中国海洋大学，2012.

[4]王振海.黄文冰.严惜怡等,寻求有效社会治理——国内外社会组织发展范式分析[M].北京:社会科学文献出版社，2010.56.

[5]贺丽瑾,城市社会管理创新中的基层社区组织研究[D].南京师范大学，2012.

[6] 李景鹏.中国现阶段社会团体状况分析[J].唯实，1997，（1）：48-52.