新疆快速城市化过程中失地农民的就业与社会保障问题*

李晓霞

（新疆社会科学院 社会学研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

社会

新疆快速城市化过程中失地农民的就业与社会保障问题*

李晓霞

（新疆社会科学院 社会学研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

失地农民问题是目前我国政府及社会各界关注的重点和热点问题。新疆近几年城市化速度加快，伴随着城区向外扩张的同时是失地农民大量增加。失地农民存在着征地补偿标准低、社会保障水平低、就业困难等问题。由于新疆农村人口中少数民族比重大，少数民族农民的失地问题表现得更为突出。地方政府出台的扶助失地农民的社会保障、住房安置、就业促进等政策，还需要进一步落实和完善。

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失地农民问题是目前我国政府及社会各界关注的重点和热点问题。中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，随着中国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。目前，中国失地农民的总量已经达到4000～5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年时将增至1.1亿人左右。据抽样调查，有60%的失地农民生活困难，有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老的占72.8%、经济来源的占63%、医疗的占52.6%。农民失地问题已经是部分地区严重的社会问题，农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。[1]由于我国农村土地征收基本都是政府行为，普遍存在着征地补偿标准偏低、失地农民可持续生计保障制度缺失及就业困难、生活水平下降等问题，地方政府与失地农民之间存在利益矛盾甚至因失地导致矛盾激化。迅速发展的工业化、城市化在一定程度上牺牲了弱势群体的利益，如果长期积累的问题得不到解决，社会公平公正难以实现，社会差别进一步扩大，社会稳定更难以保证。2012年2月，国土资源部要求严守城乡建设用地规模边界，防止城镇建设无序蔓延扩张。[2]

十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。也就是说，在城镇化发展的过程中，必须保护农民利益，让广大农民共同分享发展的成果。

一、新疆城镇化状况

新疆近几年实施新型城镇化战略，城市化速度大大加快，主要表现之一是城区向外扩张。库尔勒市是巴音郭楞蒙古自治州的首府，1986年制定的城市规划要在2000年城市用地达到43平方公里，2010年城市建成区已扩大至88平方公里。阿克苏市是阿克苏地区的行署驻地，2007年市区面积为28.1平方公里，市政府计划在10年内城区面积扩大到36平方公里，实际扩大速度更快。伊宁市2010年市区现建成区面积约45平方公里，规划2021～2030年，中心城区用地规模125.82平方公里。

城镇人口数量大增，2011年新疆城镇人口比上一年增长了28万。但相比于人口增长速度，城镇人口增长速度较低（见表1）。从乌鲁木齐、伊宁、库尔勒、阿克苏、喀什几个城市的发展看，1990～2011年的21年间，城市人口都有了较大的发展，但城市人口中非农业人口比重除阿克苏市外，基本呈下降态势，乌鲁木齐市由81.5%下降到73.5%，伊宁市由67.8%下降到66.7%，库尔勒市由63.4%到62.5%，喀什由77.3%到59.7%，可以解释为随着城市迅速扩展，把更多的农业人口纳入到城市里，他们身份的转变没有城市发展速度快。

表1：新疆城镇人口发展

积极推进新型城镇化建设是目前新疆发展的一个重要目标，也是发展的重要方式，但其中也存在着一些问题，如城镇规划区域较大，圈地行为普遍；征地工作无计划，存在一定的盲目性。城市的快速扩张，是在大量征地、拆迁基础上实现的。国家对土地用途实行严格的管制制度，对农用地转为建设用地规定了严格的审批程序，实行“占一补一”的耕地占用补偿制度。但近几年来，新疆个别地方为了避免城市改建中的困难，大搞城市扩建，于是有“宽马路大广场”；工业园区建设存在着先用后征、边用边征或征而不用；有的地方在招商引资时对土地争相压价，恶性竞争，使土地资源流失。

由于新疆特殊的生态环境，宜人居住的绿洲有限，绿洲人口密度大，耕地集中。随着城市的迅速扩展，城郊区出现大量的拆迁、征地行为，失地农民的数量也急增，如伊宁市城郊的汉宾乡、塔什库勒克乡、喀尔墩乡以及巴彦岱镇的部分地区已经被城市用地包围或占用。面对城市化进程中大量失地农民的出现，地方政府及时出台对失地农民的社会保障、住房安置、就业促进等支持和扶助政策，但内地普遍存在的有关补偿费低、社会保障水平低、就业困难等问题，同样存在于新疆的失地农民中。

新疆是以维吾尔族人口为主的多民族聚居自治区，少数民族人口占全疆总人口的60%。受到历史与文化的影响，少数民族人口中农业人口比重较大，如库尔勒市、伊宁市、阿克苏市城区中汉族人口比重相对较高，而城区外围居民主要是少数民族人口，城区发展首先碰到的是城郊大量少数民族农民失地问题，目前这个过程正在进行中。少数民族失地农民受到语言、风俗、受教育程度等因素制约，在城镇就业难度更大，其面临的生产生活方式改变及社会转型、文化转型等方面的问题更多。新疆失地农民问题与内地城镇有所不同，它不仅是一个社会问题，同时还有可能转化为民族问题。因此，城市化进程的快速推进，一方面对少数民族经济社会发展具有重要意义，另一方面，如果处理不好失地农民问题，将严重影响新疆的发展与稳定。

二、失地农民情况

1.失地农民数量及构成。城市向周边的扩张带来了大量的失地农民。据2010年全国第六次人口普查数据，2010年，因为“承包地征用”而没有工作的人员，在“未就业人口”所占比例的全国平均水平为0.51%，汉族比例相同，而高于这一比例的有回、维吾尔、彝、壮、布依、朝鲜、白这7个族群。维吾尔族为0.54%，哈萨克族为0.2%。

表2：2010年新疆未工作人口中因承包土地被征用原因未工作的人数（人）

目前没有全疆失地农民总数的数据，但从若干城市失地农民情况可见一斑。以伊宁市失地农民情况为例：伊宁市的失地农民的主要分布在汉宾乡、塔什科瑞克乡、达达木图乡、巴彦岱镇、喀尔墩乡等乡镇。2013年，伊宁市共有失地农民9915户，40328人，其中：16～59岁劳动年龄内9808人，占失地农民总数的24.3%；女性7691人，占失地农民总数的27%；少数民族14489人，占失地农民总数的51%；高中以下学历人员占95%。①以2013年的失地农民数量与2010年第六次人口普查的人口数据相比，伊宁市人口中失地农民占到7.8%，9个乡镇中，4个乡镇20%以上人口为失地农民，其中最多的为汉宾乡，几乎全部居民都为失地农民。

城市周边农村大量失地农民的出现，多数为城市向周边扩张，道路、住宅、市场等建设征地，目前普遍盛行的城市各类工业园建设也有大量征地行为。同时，政府推动的城乡一体化的建设，则是农民变市民的过程，而这些农民在土地失去后真正成为城市居民还有一个过程，其失地农民的边缘化现象不会很快消失。2010年，库尔勒市为加快城镇化进程，决定对全市3个乡25个规划区进行棚户区改造，推行“城中一套房、市场一间房”的安置措施。改造范围涉及库尔勒市下属3个乡10个村，计划完成改造土地面积12479亩，改造棚户区房屋建筑总面积208.65万平方米，投入拆迁安置总补偿费用41.6亿多元。2013年，安置农民两万多户，大量农民也“农转非”，成了城里人。[3]

2.失地农民普遍面临的问题。失地农民面临的问题主要与土地在农民生产生活中的作用有关。近些年，新疆各城镇城郊农民生产兼业化、收入来源多样化的现象日益突出，但土地的种植业收入仍是主要收入来源之一，失地将使农民失去重要的收入来源及长期的保障基础。2013年6月笔者在和田地区的和田县、洛浦县、墨玉县调查，在对当地146位农民的问卷调查中，其最主要的收入来源，41.1%的人为种植业，32.2%的人为林果业，两者其实都来自于土地收入，合计后达到73.3%。

失地农民面临的问题，一是失地过程中的问题，二是失地后的问题。失地过程中，主要是土地补偿中的问题。对于分散的、处于弱势地位的农民来说，没有不失地的选择，只能希望失地过程中能够获得合理的补偿，使失地后的生活有保障。

（1）征地补偿标准偏低。目前，一般采用按征用地的原用途进行补偿，没有考虑土地经营者使用权权益增值，征地价格明显偏低。《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6～10倍，安置费为4～6倍。在实际征地行为中，一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊，另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。

有的地方政府根据自己的财政能力，对过低的征地费给予适当补贴。喀什市就出台了自己的征地政策，在国家标准的基础上，适当增加补偿费。征收农用地的补偿费标准包括：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。喀什市的征地补偿费，按一等耕地补偿基数为1500元/亩，安置补助费按20倍计3万元/亩，土地补偿费按10倍计1.5万元/亩。土地补偿费由被征收土地的集体留存。土地补偿费和安置补助费合计4.5万元/亩。园地、林地的土地补偿费参照耕地的土地补偿标准执行。征收集体渔池每亩补偿15000元，征收集体其他未利用地每亩补偿6666元。[4]

多数县市没有财政能力提高征地补偿标准，而执行的补偿标准过低，远不足以补偿农民失地的损失，事实也形成越穷的地方征地补偿越低。和田地区属于国家级贫困区，财政自给率只有17%，其余全靠国家拨款，对于给征地农民增加补偿费感到无能为力。2013年笔者在洛浦县调研，交通局的一位领导谈到，目前修路征地补偿标准仍然沿用2005年的文件规定，一亩麦子补偿1000元，玉米补偿1200元，现在光一亩麦草就1000元，一亩的玉米秆就1200元，补偿款太低。应该根据市场价格重新制定补偿标准。

有的地方政府为招商引资，给投资企业政策支持，有意压低补偿标准。由于各地政府对征地的补贴情况不同，各地补偿标准不一，造成不满。

（2）经济林木补偿费用严重偏低。土地补偿中存在的另一问题是经济林木，尤其是果木的补偿严重偏低。近些年，林果业作为新疆的优势产业迅速推进，成为自治区农村经济发展、农民增收致富的支柱产业之一。至2012年，新疆林果总面积已达到2000万亩。林果的收益远超过大田农作物。至2011年底，林果业总产值达到240亿元，农民人均林果纯收入超过1000元，占农民人均收入的15%以上。和田县耕地面积38.7万亩，从1996年开始大面积种植核桃，到2000年基本稳定在30万亩，2012年和田县农民人均收入4547元，其中来自核桃的收入2382元。林果业发展普遍采取果麦兼作、果棉兼作的形式，在和田、喀什地区，农田基本都种植有各类林果，征地面临着林果补偿，而目前的补偿标准与林果的实际收益普遍存在差别很大的现象，尤其是核桃树、红枣树的补偿，这也成为征地补偿中面临的最大问题之一。2013年笔者在和田调查，当地干部介绍，核桃树的寿命都很长，一般可存活50年左右，还有百年核桃树和千年核桃树。核桃树三、四年长成，七年后结果，盛果期较长，一般有几十年上百年的收入，按照和田农民的说法就是“娃娃的娃娃都能享受到好处”。近几年核桃的价格一路攀升，农民的收入很可观。几十年的核桃树，一年可收入上万元，可支持一个家庭的消费。林木补偿是以树木胸径计算的。目前核桃树的补偿标准是一般是30～50厘米以上的每棵树补偿800～1000元。据介绍，对核桃等经济林的补偿已经提高，但补偿最多也不超过4000元，如此连一年的收入都无法补偿。这种补偿标准很难被农民接受。

（3）希望失地后以土地补偿。把土地作为生产、生活、未来保障的重要资源，不愿土地被征用，希望被征用后再划拨土地而不是成为失地农民，这是被征地农民的普遍愿望，尤其是因各项基础设施建设、工业项目被征地，又距城镇较远、收入来源单一的农民，对于土地的不舍更为强烈。但目前在许多地方，重新划拨土地补偿失地农民的希望很难实现。

（4）收入减少，就业困难，生活水平有所下降。失去土地的农民，普遍面临收入减少，生活水平下降。为解决失地农民的再就业问题，各级政府想方设法搭建就业平台，提供就业岗位，创造条件实现再就业。但许多离开土地就“一无所有”的失地农民，就业意识差，就业观念陈旧，不愿到劳动市场去参与就业竞争；自身素质低，依赖性强，难以挑选合适的岗位；受文化程度影响且不懂双语，掌握新技术难度较大，就业困难；即使寻找就业岗位，也主要从事如建筑、装卸等重体力、低技术含量的临时性劳动行业来维持家里的生活开支，就业不稳定。

住房和耕地被征迁的城郊居民需要搬迁，搬迁的新地方往往都重新规划，集中居住，没有过去的宽敞与方便。为了改善村民的居住环境和卫生条件，政府提倡农民集中居住、生活区与养殖区分开的形式。和田市古江巴格乡菜队的土地被征用，农民的房子被拆迁，乡里新修了一片砖混结构的平房院落，菜队的人部分迁居到城郊这片住宅区，基本都是汉族农户。2010年笔者去调查，从外表看，小区规划整齐，干净整洁，但与住户交谈，才发现部分住户意见很大。住在这个城边的住宅小区，农民的生活费用也提高，管理费每月20元。现在各地都在说“农民进城”“农民住楼房”，农民的生活环境因此大大改善，医疗卫生、文化教育条件迅速提高，但同时必须考虑到，是不是方便农民了，农民能不能承受得起各种费用，相应的配套措施是不是跟上了，最重要的是，他们是不是自愿的。

（5）生产生活方式、社会交往方式发生较大变化，需要适应变化的过程。失地农民将主要进入城市，从事二、三产业生产，过去居住的传统的平房院落被各类安置房、保障房、商品房等楼房替代，伴随着居住形式的变化，居民的生产生活方式、交往方式也有很大改变，相互的来往与交流没有原来方便了，交往减少，包括族际交往也有了新的内容。失地农民个人身份边缘化的现象突出。多数失地农民并未完全离开原居住地，从劳动者身份看还是农民，但享受不了国家的惠农补贴。另一方面，他们虽然解决了城镇户口，但文化水平不高，劳动技能不强，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的城乡边缘人。

由于农村社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖率处于较低水平。失地农民是一种新的社会现象，还未完全纳入城市居民社会保障的范围。从农民自身来看，对社会保障制度缺乏了解和认识，特别是原来的纯农民户，失地就意味着失业，意味着失去保障，失地农民逐渐成为城市化进程中的一个新的弱势群体。社会保障不到位、低质化，失地农民对今后生活普遍感到担忧。

三、对失地农民的政策支持及其存在问题

目前，城市化作为现代化的必由之路、促进经济社会发展、缩小城乡差距、解决“三农”问题的重要战略在被各级政府快速推进，新疆各地政府也采取了一些措施以保证新型城市化推进过程的顺利，促进失业农民就业，加强失地农民社会保障建设。对失地农民的各类支持性政策主要是包括就业支持政策和社会保障支持政策。

1.就业政策支持及其存在问题。失去土地的农民，也就等于失去了生计，重新就业成为最迫切的需要。以伊宁市为例：2013年，伊宁市失地农民中劳动年龄人数17894人，占失地农民总数的58%，其中已就业14973人，未就业人数2921人，就业率达84%。未就业失地农民中女性1600人，占55%，少数民族2190人，占75%，初中以下文化程度占96%。可见失地未就业农民中，少数民族比重大，文化程度低。在已就业的失地农民中，60.8%为长期就业，87.1%为本地就业，56.5%在第三产业就业，尤其是外地就业者中，第三产业就业的比例高达三分之二（66.7%）。本地就业者中，继续从事农牧业生产的第一产业就业者的比例达到31.2%，近三分之一。由于本地工业生产相对落后，本地就业者中在第二产业就业的人较少（13.8%），外地就业者中相对较多（25.6%）。在已就业的失地农民中，以灵活就业和自主创业为主。②据2012年伊宁市的统计，劳动年龄内被征地农民9106人，就业率为81%，其中企业就业817人，自主创业2087人，灵活就业3830人，其他形式就业642人。另外，无就业愿望200人，无劳动能力残疾29人。③（见表3）

各地政府对失地农民的就业都有政策性支持，尤其是在失地农民数量规模较大的城市。在伊宁市，对失地农民的就业安置，采用商铺安置、公益性岗位安置、用地企业用工岗位安置、继续从事农业生产安置等方式，失地农民可自行选一，但不能重复选择。若安置了不愿就业或因自身原因离开安置岗位，即不再享受就业安置待遇。为支持失地农民的就业技能，采取多种培训方式，包括职业技能培训、创业培训、专项职业能力培训以及少数民族汉语强化培训几种形式。

表3:2013年伊宁市失地农民的就业情况（人）

失地农民就业方面存在着以下几方面问题：

（1）无稳定收入，部分失地农民生活难。失地农民中能够稳定就业和自主创业的相对较少，大部分失地农民从事工资水平低、劳动强度大、稳定性较差的工作或处于无业状态，就业困难。一是被征地农民文化素质低，特别是汉语水平低，自身素质低，就业期间纪律性差，影响了本地企业吸纳被征地农民就业，有些失地农民家庭男性禁止女性外出务工。二是城市岗位需求主要集中在餐饮服务、宾馆服务、零售业等三产行业，用工需求占79.4%；而失业人员主要为少数民族，对服务行业有抵触情绪。三是大龄农民就业难。尤其是女35、男40岁以上的农民及少数民族，受年龄、文化、体力、技能等条件的限制，就业十分困难，且参加就业培训积极性不高，缺乏长远打算。四是纯种地农民就业难。由于没有一技之长，文化水平低，就业意识和择业观念也比较落后，对于他们来说，失地就意味着失业。五是居住地位置相对偏远的失地农民就业难。相对于分布在市区周围或城乡结合部的失地农民，这部分失地农民就业机会少、就业选择性小，就业意识和择业观念比较保守，因而失去土地对他们的就业影响更为明显。随着时间的推移，待征地补偿费吃光耗尽后，失地农民生活往往陷入困境。

（2）部分征地企业未履行征地前吸纳当地失地农民安置就业的承诺。在伊宁市，政策要求辖区征地企业必须将所建商铺等的30%以成本价优先给失地农民，但该政策一直未得到落实。调研中，汉宾乡、达达木图乡、潘津乡失地农民反映，征地企业在土地征迁完成后，未按承诺数量吸纳当地失地农民就业。同时，征地过程也伴随着产业更新，高新技术企业吸收失地农民的能力低。在伊宁市汉宾乡原有57家中小微企业，属于劳动密集型企业，可吸纳近千人的就业，但土地征迁后，大部分企业全部迁走，所剩企业寥寥无几，现合作区新建的中小微企业园内的企业，属于高新技术企业居多，由于失业人员自身素质较低，吸纳人员就业能力明显不足，致使失地农民就业十分困难。

（3）政府许诺的安置政策不能完全落实，就业安置困难。在伊宁市汉宾乡，为失地农民建就业市场，因各类行政手续办理十分困难，安置政策不能得到较好落实，如失地农民就业市场免税政策落实不到位；失地农民安置小区建设进度缓慢；失地农民就业培训工作存在培训技能种类单一，技术含量偏低，培训效果差，培训后无法实现就业等问题。有的建设好的安置区，也因各类问题，入住率低，安置政策没有得到较好落实。如伊宁市达达木图乡下苏拉宫村富民安居整村搬迁工程，入住率就很低，部分农户拒绝搬迁。在库尔勒市铁其克乡，一个农民安置小区平均500户居民。安置小区是由土地补偿金及争取到的政府补贴建设。由于安置房价格低，房屋被频繁转手，调查时37号小区内最初入住的本乡村民已不到30%。

2.社会保障支持及其存在问题。为保证农民失地后有基本的社会保障，各地政府都有相应的政策支持。如《伊宁市被征地农民社会保障实施办法》规定：被征地农民养老保障所需资金，由政府、村集体、个人分别承担，其中，政府负担30%、村集体负担30%、个人负担40%；被征地农民男、女均满60周岁及以上的，一次性足额缴纳十五年养老保险费后，按月享受养老保险待遇；处于劳动年龄段的被征地农民一次性补费后被用人单位招用的，由用人单位依照城镇企业职工基本养老保险办法继续为其缴纳养老保险费等。2011年伊宁市政府将拿出近1.4亿元为失地农牧民交纳养老保险。至2013年8月，伊宁市共有6913人参加了被征地农民社会养老保险，个人缴费7605万元；村集体应补贴5704万元，已补贴489万元；财政应补贴5704万元，已补贴3522万元。全市有60周岁以上的2105人按月享受养老金待遇，最高享受标准为每人每月800元，最低享受标准为每人每月324.45元，人均养老金水平505元。

2009年，库尔勒市按照国家和自治区有关文件精神制定了《库尔勒市被征地农民社会保障暂行办法》，率先在全疆启动了失地农民参保缴费工作。2012年该市被征地农民退休待遇最低每月427.80元，最高每月1075元，在西北地区名列前茅，基本解决了被征地农民的后顾之忧。2013年，安置农民两万多户，大量农民也“农转非”，成了城里人。库尔勒市为安置好失地农民，市财政拿出上亿元资金用于养老保险统筹，全市1.6万名符合条件的农民，已有8000余人参加养老统筹保险，参保率达到50%以上；1000余名被征地农民，入城后办理了“农转非”手续，同城里人一样参加城镇居民医疗保险。

2013年笔者在和田调查，了解到和田地区没有专门针对失地农民的保障政策，但地区社保局会从农民征地拆迁中提取一部分钱让失地农民参加新农合和新农保，保障他们今后的生活。

本文考察近25年来政府机构改革研究的成果情况，统计了历年的CSSCI和核心期刊论文数量，其逐年变化趋势如图1所示。我国政府机构改革的研究大致兴起于20世纪末，第一篇以“政府机构改革”为主题发表的文章是杨伯亚、孙明、陈春生（1992）的《在机构改革中优化政府行政协调职能》。本文通过分析改革与政府机构的相应配置和政府管理经济职能转变之间的关系，探究了如何在改革中优化政府的行政协调职能。[2]这与在当时第三次机构改革即将开始，并且将重点放在政府机构改革为了适应社会主义市场经济体制上的大背景相契合。

对于有土地的农民，土地是生产生活资料的来源，也是真实有效的社会保障，而失地后，没有了较为稳定的就业和收入来源。目前社会保障的保障能力和覆盖面都还需要进一步改善提高。各地失地农民在社会保障方面都存在着一些问题：

（1）部分失地农民参加社保积极性不高。普遍存在着临近退休及达到退休年龄人员参加被征地农民养老保险积极性较高，年轻人参加被征地农民养老保险积极性不高的现象，反映失地农民对社保的预期保障还没有足够信心。

（2）部分社保政策不能落实。受到低保名额限制，部分符合条件的失地农民未能享受低保政策。根据自治区民政厅《关于认真落实新的城乡低保标准、加大城乡低保清理排查和动态管理的通知》要求，各县市均不得扩大城乡低保范围，要通过加强动态管理内部消化新增的城乡低保对象，城乡低保人数必须控制在2010年底人数之内，超过此范围的上级财政将不予以拨付配套资金。在伊宁市，现有符合享受低保条件，但仍未享受低保的失地农民有8333户18149人，如将其全部纳入低保，所需资金必将由市财政100%配套。伊宁市城市低保标准为278元/人/月、农村低保标准为143.3元/人/月，如纳入农村低保月需260.1万元，如全部转为非农业户口纳入城市低保月需504.54万元。由于市财政资金紧张，该项工作一直未能落实到位。

（3）失地农民享受的养老金标准太低。伊宁市参保的被征地农民一次性缴费满15年且年龄60周岁以上的，可按月享受养老金待遇，最高享受标准为每人每月800元，最低享受标准为每人每月324.45元，人均养老金水平505元。库尔勒市的标准较高，在西北地区名列前茅，2012年为最低每月427.80元，最高每月1075元。但总体说，失地农民的养老金水平较低，维持生活较为勉强。

（4）失地农民的养老保险筹资要有保证。失地农民的养老保险，由地方政府财政、村集体及农民个人按一定比例分摊，前两者的资金筹措受到当地发展状况、财政能力、集体经济的影响，尤其是村集体经济补贴部分，有的地方差距很大。2013年8月，伊宁市共有6913人参加了被征地农民社会养老保险，个人缴费7605万元；财政应补贴5704万元，已补贴到位61.7%，村集体应补贴5704万元，已补贴到位的仅8.6%。可见，村集体补贴不足，可能导致失地农民养老保障不能持续。

（5）失地农民转为市民的过程需要逐步推进。2011年5月，库尔勒市启动被征地农民“农转非”试点工作，开始受理被征地农民的“农转非”申请。按照市政府设想，全市约1.3万多名被征地农民，逐渐转为城市居民，彻底融入城市。但不少失地农民获得城市户口的想法并不迫切。库尔勒市铁其克乡，82%是少数民族，其中95%以上是维吾尔族。2013年，该乡只有300多户农民将农村户口转为城市户口，还不及全乡失地农民的10%。管理者认为是思想观念问题：害怕户口变了享受到的征地政策也变。对未来的不确定，当可持续的土地被不可持续的货币置换后，农民都知道“坐吃山空”的道理，虽然也有就业安置，但如今就业不稳定、工作没保证等不确定因素加剧了农民进城的不确定性，而城市生活所要面对的高消费、高房价、行路难、就学难、就医难等诸多问题，也让他们感到担忧。自治区发改委经济研究院的测算结果表明，2013年，新疆农民市民化的人均成本为18.61万元，2015年，农民市民化的人均成本预计将达到23.43万元，2020年预计将超过40万元。这些成本主要包括城市基础建设成本、社会保障成本、随迁子女教育成本、个人住房成本、城市生活成本以及机会成本。要想在城镇化的过程中解决好农民进城问题，首先是解决在城镇化过程中失地农民的生活、就业、养老、医疗问题。

四、建议和对策

失地农民的就业和社会保障，关系到他们的生存和发展，关系到社会公平和政治正确，关系到社会持续发展和安定团结，必须给予足够的关注，把维护最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和根本宗旨，切实维护他们的利益。新疆为少数民族集中区域，社会稳定形势较为复杂，但全国各地普遍存在的征地拆迁方面的问题，在新疆报道的并不多，失地农民的情况也较少耳闻。一方面与新疆城镇化进程相对较低有关，另一方面，新疆农民维权意识相对较差，在农村调研中经常听到的一句话就是：这里的农民还是老实。地方政府的意旨较易得到落实。但缺少反映并不意味可以忽视，新疆失地农民的情况现实存在，他们的生活、就业保障不仅关系到他们的生存和发展状态，也是新疆长治久安、快速发展的重要保证，必须给予足够重视。

1.政府要树立正确的发展观和政绩观。在加快城市化和工业化的进程中，征地拆迁不仅要考虑降低成本、扩大招商引资、增加财政收入，还要考虑征地拆迁对象的生存和发展。发展说到底应该也只能是为了人民群众的利益，为了人民群众的生活过得更加美好，否则，我们的发展也就失去了意义。

树立正确的政绩观，必须深怀爱民之心、恪守为民之责、善谋富民之策、多办利民之事，诚心诚意为人民谋利益，把中央的方针政策同本地区、本部门的具体实际有机地结合起来，把改革的力度、发展的速度和群众可承受的程度协调统一起来，充分考虑城市建设的速度和人民群众的承受程度，做到干一任的工作，想几任的事情，切忌使现在的“政绩”成为后人的包袱，切忌做那些花哨一时、贻害一世的事情。我们作决策、定计划、想问题、做工作要常思是否做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是否在为人民群众办好事、办实事、谋利益。

2.建立合理的征地拆迁补偿和利益分享机制。现实中发生的征地纠纷许多是由于补偿偏低引起的，补偿标准低使许多失地农民在再就业过程中失去一些机会，自我保障能力低。明显的如南疆的林果业补偿标准低的问题，林果业在农民收入结构中水平越高，果林征用可能对农民生产生活产生的影响就越大。因此急需根据实际情况，对经济林木的征收补偿政策进行调整，从地方政策上加以支持，减少失地农民的损失。

适当提高征地一次性补偿价格。随着城市的发展，城郊农民的土地越来越少，征地拆迁价格和购房价格相差太大，失地农民意见很大，随着经济的发展及市场的调整，近几年房价成几倍的疯涨。在这种大环境中，只有依据相关的法律规定，重新测算，评估土地收益，房地产价格，适当调整征地及房屋拆迁价格，强化征地、拆迁部门的工作职能，依法按程序做好征地工作。

目前少数地方，政府从地方财政中拿出财政资金，提高补偿标准，是为了获得失地农民对政府征地行为的支持，也是减少农民在失地过程中的利益损失。新疆的地方政府财政自供能力普遍较低，尤其是南疆三地州，国家贫困县，政府正常运转主要依靠中央财政转移支付以及各种政策支持，多数县市很难提高征地标准，尤其是在国家建设项目中，于是造成越是贫困的县市，征地标准可能越低的事实。因此提高征地标准，对于贫困地区的失地农民尤为重要。

3.建立多种形式的补偿方式。对农民进行直接经济补偿是十分必要的，但从实践看，把补偿款全部分给农民也有很多缺陷，如一些农民很快把钱挥霍光了，生活出现困难；有些农民不会创业，也找不到工作，坐吃山空。所以，为了失地农民的生活能持续得到改善，可采取多种形式的补偿方式，如把补偿款分为三部分：一部分为直接现金补偿；一部分为股权补偿，也就是让农民拥有企业一定股份。如某个企业要征用村子的土地，可以让企业给村民一部分现金，一部分股权，并由村民代表委派专人到企业监管股权的收益，这样农民就能获得持续的经济收益；第三部分为公益基金，主要用于对创业者及打工者进行培训，以及村民文化活动的开支。

4.建立规范有序的失地农民教育培训再就业机制。一是按照市场化运作，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，通过广泛宣传教育，引导失地农民转变观念，提高自谋职业的自觉性和主动性，积极主动地参与市场化就业。

二是完善政府政策支持。可在企业注册、税收、贷款等方面给农民优惠政策，并对农民进行创业方面的培训，提高他们的创业能力和规避市场风险的能力。目前，各地解决失地农民生活和就业问题的一个重要方式是建立市场，鼓励失地农民购买商铺（成本价），但部分低收入家庭由于资金不足仍面临购买困难，可以采用低息贷款、分期付款等多种方式，解决他们的资金问题。

三要因人而异、分类培训。对年龄偏大、文化基础较差的人员，重点开展以社区服务业及家庭手工业为主的实用技能培训；对男50周岁、女40周岁以下的人员，重点开展以提高就业竞争力为目标的职业技能培训；对文化素质较高且年龄较轻的人员开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种职业资格培训；对有创业愿望并具备相应条件的人员，组织开展创业培训。结合城市建设带来的商机，开展社会服务、餐饮、旅游、加工制造等密集型产业需要的就业能力进行技术和技能培训，转变农民的生活观念与方式，为失地农民提供职业教育和技术培训的机会。

四是加强创业指导，支持自主创业，动员失地农民自谋职业和自主创业。为失地农民创业提供项目论证、业务咨询、政策指导和决策参考服务，在政策允许的条件下对自主创业的农民在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，减少他们的创业风险，增强自主创业信心。充分开发工业园区就业潜力，为转移劳动力提供诸如运输、环卫、保安、巡防员等公益性就业岗位，要求用工单位应在同等条件下优先聘用失地农民。

五是建立有效、畅通的信息服务网络。大力推进城乡统筹就业，引导各类职业介绍机构和劳务中介组织积极向失地农民提供就业信息，介绍失地农民就业、组织外出务工和劳务派遣。

六是鼓励征地企业在招工方面向失地农民倾斜。促使占地企业与失地村在劳动力就业方面达成协议，确保一定比例的失地农民进入占地企业务工。

七是定期在乡镇举办企业用工招聘会。摸清被征地农民就业愿望及岗位要求，通过企业的用工需求有针对性的挑选企业参加招聘会，为用人单位和被征地农民提供双向选择的机会。支持并鼓励年轻人进入各类企业工作，并为他们提供多种专业技术训练、语言培训，提供企业招工信息，使其能够适应企业工作要求。

5.发挥政府公共服务职能，构建完善的失地农民社会保障体系。一是建立健全失地农民社会养老保险制度。应依照城镇职工灵活就业人员养老保险办法，建立起完全覆盖失地农民的养老生活保障制度。提供政策性支持，保证失地农民能买得起社保，积极促进失地农民参加社会保险，并切实提高失地农民社保标准。

村镇社保资金的筹措，要力求能够实现。部分区域村镇集体资金贫乏，征地补偿标准不高，以集体资金支付部分失地农民养老金，实际很难实现，反而成为养老金收缴的障碍。应当因地制宜，适当提高政府筹措比例，减少村镇集体压力，使失地农民养老金落到实处。

二是进一步完善失地农民医疗保障制度。医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本层面。失地农民转化成城镇居民后，劳动人事社保局应尽快将其纳入城镇居民合作医疗保障体系。一方面，要扩大对现行医保政策的宣传力度，引导和激发失地农民参与医保的积极性和主动性。另一方面，要完善医疗保障体系建设。在建立起失地农民大病、重病救助制度的同时，充分发挥社区医疗卫生服务机构的优势。

三是建立适当水平的最低生活保障制度。民政部门应严格审核低保人员，严把低保入口关，并对低保人群进行审核清理，将不符合条件的低保人员清理出来，并将符合条件的失地农民纳入城市最低生活保障体系，尽早实现农保到城保的接轨，做到应保尽保。

四是从文化、精神上帮助农民融入城市。举办丰富的文化娱乐活动，满足农民的精神需求，促进农民之间的精神、文化交流，让农民的精神不再寂寞。另外，还要搞各种培训，提高农民的素质，逐渐把农民培养成合格的市民。当然，这些培训要充分了解农民的需求，根据农民的需要以及他们乐意接受的方式进行培训。

[注释]

①统计数据有差异。另一汇报材料上的数据为：2013年，伊宁市失地农民总户数8048户，31107人。劳动年龄人数17894人，已就业的14973人，未就业人数2921人，就业率84%。未就业失地农民中女性1600人，占55%，少数民族2 190人，占75%，初中以下文化程度占96%。

②伊宁市失地农民的就业情况的数据是根据伊宁市政协《伊宁市失地农民就业安置及社会保障工作情况调研报告》整理得出。

③根据《伊宁市被征地农民就业工作情况汇报》整理得出。

[1] 社科院报告指中国失地农民已达4000万～5000万[EB/ OL].http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.ht⁃ml，2011-08-09.

[2] 国土资源部:严守城乡建设用地，防止城镇无序扩张[EB/ OL].http://www.gov.cn/jrzg/2012-02/29/content_2078911.htm，2012-02-29.

[3] 新疆城镇化快速发展，南北疆、兵团各显特色[EB/OL]. http://www.mzb.com.cn/html/Home/node/383674-1.htm，2013-03-20.

[4] 喀什市征收集体土地及房屋征收安置补偿实施意见[EB/ OL].http://www.xjks.gov.cn/Item/20259.aspx，2012-01-21.

责任编辑：洪美云

C913.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.10

*本文系2012年全国宣传文化系统“四个一批”人才资助项目成果的一部分