关于《化学品环境风险防控“十二五”规划》解读与分析

孙 宁 卢 静 侯贵光

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

2013年2月7日， 《化学品环境风险防控“十二五”规划》(以下简称《规划》)正式印发，这是化学品环境管理上的第一个五年规划。《规划》从当前化学品环境风险防范突出问题出发，提出“促进产业结构调整和布局优化”、“健全生产及相关领域重点环节环境管理”、“控制特征污染物排放”和“提升环境监管能力”四个方面的规划任务，确定“十二五”期间实现基本建立化学品环境风险管理制度体系、大幅提升化学品环境风险管理能力、显著提高重点防控行业、重点防控企业和重点防控化学品环境风险防控水平的阶段性目标。本文主要从形势与背景、风险防控特点、总体思路、规划目标确定、任务体系设计、管理体系建立、基础能力夯实、防控水平提升、保障措施体系构建等几个方面对《规划》内容进行解读，分析《规划》的主要特点。

1 化学品环境风险防控进入环境保护主战场的必然性和紧迫性

当前，我国正处于社会转型、环境风险高发与环境意识升级共存叠加的时期，经济快速发展中长期积累的环境矛盾集中显现。化学工业的快速增长带来巨大的环境压力，2008－2011年，环境保护部共接报涉及危险化学品相关的突发环境事件占到总数的51%，严重影响环境安全和社会稳定，潜在性和长期性化学品环境污染问题危机也日益凸现。

随着贯彻落实科学发展观和“以人为本”思想的不断深入，在探索环境保护新道路的征程上，我国环境保护工作重点发生阶段性转型。《国家环境保护“十二五”规划》确定“推进主要污染物减排、切实解决突出环境问题、加强重点领域环境风险防控”三大着力点，其中环境风险防范任务首次出现在国家环境保护五年规划中，把环境安全保障摆在了更加重要的位置上，环境风险防范已经正式进入环境保护工作主战场。化学品环境风险防范关系环境质量、关系人民群众身体健康、关系社会和谐稳定，成为解决影响群众身心健康和突出环境问题、保障环境安全的重要工作内容之一。《规划》的发布与实施顺应了突出风险防控的环境保护阶段性特点和任务需要。

1 基于风险防控类型，提出防控物质对象，体现物质风险防控特点

与传统的水、气、土壤污染防治相比，化学品环境管理有如下区别:管理对象方面，化学品是物质管理，水、气、土壤是对环境介质;管理手段方面，化学品是通过对物质的识别和危害性评估进行分类管理，强调源头和过程控制，利用登记、审批等手段减少高风险物质的生产使用，水、气、土壤的管理更侧重于末端治理;关注重点方面，化学品管理注重物质在多种介质中释放的环境风险，水、气、土壤的管理更注重单一介质对污染物的可接纳程度。化学品是环境污染尤其是化学品污染的本质，污水、废气和污染土壤是环境污染的表现形式，化学品和水、气、土壤是物质与要素、原因与结果、本质与现象的关系。

化学品环境管理主要基于物质的风险防范属性，应用物质管理的方法和手段，遵循特定的优先原则和行动步骤，通过鉴别、调查、评估，逐步减少和淘汰那些对环境和人类健康具有潜在风险的化学品的生产和使用。当化学品成为污染物和废弃物时，可用常规污染物控制手段来开展环境管理。因此，化学品风险防控对象的确定是开展风险防控的重要前提和基础。根据化学品环境风险来源，确定三类共58种重点防控化学品。第一类是25种(类)累积风险类重点防控化学品，该物质名单的提出体现出“环境管理”与“安全管理”区别，和化学品环境管理的本质特点;第二类是15种(类)突发环境事件高发类重点防控化学品，此类化学品的管理体现降低环境污染事故高发态势的迫切需要;第三类是30种(类)特征污染物类重点防控化学品(其中包括12中突发环境事件高发类重点防控化学品)。针对三类风险及风险物质的防控措施与手段，贯穿于在规划的四大任务体系中。

3 分析阶段性特点和定位，围绕重点和难点问题，提出阶段性目标

“十一五”期间，我国化学品环境管理实践为推进化学品环境管理工作奠定了良好的基础。同时也应清醒地看到化学品环境风险防控面临的形势与压力， 《规划》总结提出五个方面的主要问题，(1)产业结构和布局不合理，环境污染和风险隐患突出;(2)化学品环境管理法规制度不健全;(3)环境管理基础信息和风险底数不清;(4)监测监管、预警应急、管理和科技支撑能力不足;(5)地方政府、企业、公众化学品环境危害意识不足等。以上化学品环境管理五个方面的阶段性特点和化学品自身属性，决定了“十二五”规划的有限目标应在充分总结分析国内外实施经验和教训的基础上，明确“设定有限目标，重点解决突出问题”这一重要原则，以集中有限资源实现最大的环境效益。因此，“十二五”时期工作重点应定位在夯实基础阶段，主要在管理体系建设、基础数据掌握、监管科研能力提高方面扎实推进工作，打好基础，重点在解决制度缺失、能力不足的突出问题，从制度体系建设、基础能力提高、重点防控领域防控水平提升三个层面提出“十二五”阶段性目标:到2015年，基本建立化学品环境风险管理制度体系，大幅提升化学品环境风险管理能力，显著提高重点防控行业、重点防控企业和重点防控化学品环境风险防控水平。通过实施推进产业结构调整与优化升级，健全法规政策体系，严格环境准入，控制行业特征污染物排放，严格落实企业主体责任，强化环境执法监管，加大信息公开等措施，有效遏制化学品突发环境事件高发态势，初步构建符合化学品管理科学规律、具有中国特色的化学品环境管理机制，为“十三五”全国推进化学品环境管理工作奠定坚实基础。

4 立足本身职能，构建“十二五”规划任务体系

《规划》立足于环境保护部“三定”职责、2011年国务院发布实施《危险化学品安全管理条例》(国务院令第591号)、《加强环境保护重点工作的意见》(国发【2011】35号)中关于化学品环境管理的职能确定，同时参考各地环保部门化学品环境管理职能，认为化学品环境管理的根本点和根本定位，是预防、减少和处置化学品对人体健康和生态环境造成的隐性的、长期潜在影响的破坏和影响，以此根本点作为判定准则，凡是直接或者间接造成上述影响和危害的，都应纳入环保部门管理范围。作为抓手和切入点，在实际工作中实施“两手抓”，一是抓住化学品环境管理物质对象，实施针对物质的全过程风险管理;二是抓住化学品相关企业的管理对象，开展企业环境风险评估与分级，实施差异化的环境管理和要求。

基于上述职能定位的分析，《规划》提出“优化结构”、“加强管理”、“控制排放”和“提升能力”四个方面的规划任务。在“优化结构”中，融入淘汰、布局、环评、风评、环境准入等环境管理手段，提出“加大淘汰和限制力度”、“推进重点防控行业合理布局”、“强化环境影响评价”、 “提高环境准入条件和建设标准”等四个方面子任务。将登记、调查、评估、分级、清洁生产、储运监管等管理手段融入到“加强管理”任务中，“十二五”期间重点加强登记制度、物质风险评估制度的建设、排放转移报告制度、园区风险防控能力建设，提出“建立健全化学品环境管理政策法规体系”、“大力推进危险化学品环境管理登记”、“开展化学品和环境风险源的调查评估”、“落实企业化学品环境风险防控主体责任”、 “实施危险化学品相关企业分级监管”、“推进危险化学品相关行业清洁生产”、“加强危险化学品储运过程和消费产品的监管”等七个方面子任务。将监测、监管、减少排放，安全处置、修复等手段融入到“排放控制”任务中，提出“加强环境监测与监管”、“促进特征污染物稳定达标排放”、“提高化学品循环利用和安全处置水平”、“开展涉化污染场地评估与修复试点”等四个方面子任务。从机构、科研、应急、宣教等方面提出“提升基础能力建设”、“提升应急响应能力”、“提高全民环境意识”等若干子任务。

5 把握风险特点，构建全过程管理体系，重点环节优先突破

国际上化学品环境管理普遍遵循预防为主、源头控制、风险管理等原则，实施循环经济、绿色化学、清洁生产等手段。借鉴国际经验以及我国的实践经验和需要，研究提出我国化学品环境风险防范的管理体系框架，即包括调查—测试—鉴别—评估—登记—准入—淘汰—分级—清洁生产—监测—监管—排放控制—后评估—应急—废物处置的全过程管理制度链条和相关环境政策。

上述管理链从化学品物质本身的测试、风险评估出发，强调物质准入与淘汰手段，从源头控制化学品环境风险，实施化学品环境管理登记制度;制定重点环境管理化学品清单，依法淘汰高毒、难降解、高环境危害的化学品，限制生产和使用高环境风险化学品;完善相关行业准入标准，大力推行化学品生产消费中的清洁生产;完善环境质量标准、排放标准和监测技术规范，推行排放、转移报告制度，控制和减少特征污染物排放;强化废弃危险化学品产生单位和处理处置单位的日常监管;完善现有或建立专门的化学品应急预案编制及管理技术规范;建立化学品环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制。除上述化学品环境风险管理制度体系外，还有赖于一系列保障制度的支持，如包括管理协调制度、执法保障制度、环境经济政策、公众参与制度、责任追究制度、权利救济制度等。

结合《规划》，“十二五”期间需要重点制定和实施的管理制度见下表所示。

表1 “十二五”期间重点制定和实施的管理制度

6 夯实能力建设，为化学品环境风险管理打下坚实基础

基础能力薄弱是制约化学品环境风险的突出问题。《规划》确定“十二五”期间“大幅提升化学品环境风险管理能力”目标，结合基础和需求，《规划》从五个方面提出能力建设任务，即提升化学品环境管理基础能力、加强特征污染物排放监测与统计能力、推进风险评估技术支撑能力、提高环境管理技术支撑能力和提升环境应急处置能力。

首先，地方环保部门应将化学品环境管理职责作为一个新的突破口和重要机遇，加强各级环保部门化学品环境管理机构和人员队伍建设，依托现有机构，组建国家级化学品环境管理中心，推动省级和省内重点防控区域地市、县、园区化学品环境管理能力建设。其次，将化学品特征污染物排放监测与统计能力建设纳入到各级环境监测机构标准化建设和考核中，重点加强重点防控区域地市级(含省直管县)开展特征污染物监测与分析能力，完善行业特征污染物排放标准和监测技术规范。第三，建设1个国家级和4个区域性化学品危害测试和风险评估实验室，提高风险评估技术支持能力，加快推进重点环境管理危险化学品环境风险评估报告编写资质单位的推荐工作。第四，设立重大科技专项并推进各类科技计划，加强化学品相关科学技术支撑。第五，建立区域危险化学品突发环境事件应急管理信息系统，将重大环境风险源、应急预案、物资储备、人员调度等信息纳入应急系统，依托大型企业和社会专业应急机构，建立政府、企业与社会相结合的综合性、专业化的化学品突发环境事件应急救援队伍。

7 提升重点防控对象防控水平，显现风险防控成效

近年来，我国环境保护规划与环境管理制度的制定与实施总结的成功经验表明:明确优先管理对象、分区分类强化管理更符合实际国情、更能提高管理效能。“十二五”期间，紧紧围绕重点防控物质、重点防控行业企业和重点防控区域等对象，采取切实可行的措施，以典型带动全局，逐步有序、全面提升重点防控领域化学品环境管理水平。

7.1 重点防控物质

《规划》确定了58种重点防控化学品，同时还提出制定重点环境管理危险化学品清单，发布高毒、难降解、高环境危害的淘汰物质名单和国家鼓励的有毒有害替代品目录名单。重点环境管理危险化学品目录的提出是我国在现有化学物质环境管理上的一大突破，主要管理对象是具有特殊环境、乃至健康危害的危险化学品。重点防控化学品是从风险类型角度出发确定的，而重点环境管理危险化学品在物质种类上大于前者，但由于关注的重点是潜在的、累积性、长期性的环境或健康危害的危险化学品，所以不包含前者中事故高发类的重点防控化学品。凡是生产和使用列在这份名单上的化学品企业，需进行重点环境管理危险化学品释放转移报告，委托第三方机构编制环境风险评估报告，明确企业环境风险监管等级。对于高毒、难降解、高环境危害的化学品，实施依法淘汰，制定落后工艺名录，并将其纳入产业结构调整目录，制定淘汰计划，建立完善重污染企业退出机制，防止跨地区、跨国界转移，并每年向社会公告淘汰情况，大力开展四甲基铅等物质的淘汰和替代工作，启动风险控制和淘汰试点等。

7.2 重点防控行业企业

针对当前我国化学工业发展情况及“十二五”期间阶段性目标，《规划》研究确定了六大重点防控行业，同时要求地方根据企业环境风险状况确定重点防控企业。对于重点防控行业企业，实施加大淘汰和限制力度，推进重点防控行业合理布局，强化环境影响评价，提高环境准入条件和建设标准，大力推进危险化学品环境管理登记，落实企业化学品环境风险防控主体责任，实施危险化学品相关企业分级监管，推进危险化学品相关行业清洁生产，加强环境监测与监管，提升应急响应能力等任务。

7.3 重点防控区域

地方结合本地危险化学品生产和使用实际情况，确定省级重点防控区域，针对重点防控区域，实施提高环境准入条件和建设标准、加强环境监测与监管、开展涉化污染场地的评估与修复试点、加强基础能力建设等任务。化工园区大力落实《加强化工园区环境保护工作的意见》各项要求，严格园区入园标准，新建化工企业入园率达到100%，重点制定化工园区环境风险防范基础设施建设标准，加强园区环境风险预警、防控、应急体系建设。

8 构建有效保障体系，推进《规划》实施

《规划》提出“加强领导，落实责任;完善法制，严格执法;依靠科技，创新政策;加大投入，借鉴吸收”的保障措施。从内容上看，具有四个方面的特征:

一是落实责任的环境行动政策。突出企业在环境风险防范方面的主体责任，负责落实登记、治理、监测、台账、信息公开、设施建设、应急预案、培训等责任，强调制定和重点落实化学品环境污染终身责任追究与全过程行政问责制度。

二是注重强化基础性的环境管理政策保障。提出修订《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》，积极推进国家化学品环境风险防控专项法规的制定，完善化学品测试、鉴定、分类、评估和排放等标准和技术规范，鼓励制定地方性法规和标准，定期开展执法检查，加大对违法行为的处罚力度，提高环境违法处罚标准。

三是注重有效的环境经济政策保障。促进企业环境风险防控情况与信贷审批管理相联系，将其纳入上市公司环保核查范围，控制高环境风险产品的进出口，完善危险化学品污染损害赔偿机制和企业安全生产风险抵押金制度，研究环境应急救援费用资金来源等。

四是注重开放式的环境政策保障。包括持续推进化学品国际公约的履约，全面实施全球化学品统一分类和标签制度，广泛开展面向管理部门、企业、公众的化学品环境风险防控的宣传与教育活动，倡导使用环境友好型化学品，促进绿色消费，规范和强化信息发布制度，加强化学品环境污染事件及应急处置的舆论引导和舆情分析。

［1］黄政.化学品环境管理若干立法问题研究［J］.环境保护，2004(02):7－11.

［2］孙宁，侯贵光，吴舜泽等.如何下好“十二五”化学品环境风险防控这盘棋［J］.环境保护，2012(16).

［3］邵超峰，鞠美庭.环境风险全过程管理机制研究［J］.环境污染与防治，2011(10):97－100.