城市发展的智慧化——记住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长郭理桥在全球智慧城市高峰论坛上的讲话

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2013年10月15日，在海南万宁召开的全球智慧城市高峰论坛筹备大会上，住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长郭理桥为与会的领导、专家介绍了住房和城乡建设部开展智慧城市试点工作的基本情况，其所述内容共分为三部分：第一，前期试点的情况；第二，智慧城市创建工作的新认识；第三，如何推动下一步工作。

1 住房和城乡建设部试点情况介绍

（1）住房和城乡建设部积极推动智慧城市建设

自2012年11月份智慧城市试点工作开展以来，确定了193个试点城市，到目前为止，绝大部分试点城市（区、镇）已经完成了任务书的签约工作。试点的整个过程可分为三个环节，即第一阶段是立项，第二阶段是创建，第三阶段是验收。

从立项的阶段来看，自42号文件发出之后，各地积极响应，产生了现在的193个试点城市；从形态来看，这些试点涵盖了省会城市、地级市、县级市、城区、新区、生态区和示范区等类型。

从试点整体推进情况来看，主要从城市公共信息平台和公共基础数据库作为主要的切入口和支撑点，其应用包括政务、城市管理、智慧交通、地下空间、智慧园区。其中，智慧园区是第二批试点申报的重要内容，属于新情况。随着试点工作的推进，还出现了一种新的发展模式：智慧城市资金的投入趋向大量社会资本的投资方式，不再简单地依靠公共财政资金，所以大多数项目的运行考虑采用政府购买服务的一种模式，这种模式成为第二批试点建设中很重要的一个内容。

（2）试点过程中解决的一些问题

在对各个试点城市建设的总结过程中，我们发现和解决了一些问题。

第一，纠正了认识的偏差。特别是第一批中出现的问题，比如把智慧城市理解为信息系统的建设，或者把一些信息系统贴上“智慧”两个字，就成为一个“智慧城市”等偏差认识。让大家逐步意识到智慧城市必须注重城市的整体发展，要关注人与城市、城市与环境、城市与体制、城市与文化等的关系。

第二，对顶层设计和总体规划方面进行了完善，特别注重了国家目标和城市问题的把握，即把国家2020年实现小康社会的目标，国家关于新型城镇化推进的“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，把新型城镇化道路的目标和城市的实际问题相结合，关注多维度的系统分析，而不是从单一的角度看问题，注重处理好多种利益关系的平衡。这在顶层设计和总体规划中得到了显著的体现。

第三，创新了投融资的渠道。第一批试点城市时，注重的是公共财政来支撑整个智慧城市建设。第二批已开始注重采用行政配置资源和市场配置资源共同来处理好这个关系，同时注重处理政府与市场关系，推动相互促进、共生发展的投资渠道。

第四，动员城市多方面的力量，注重体制机制的创新，关注决策者和民众的参与度。此点至关重要，特别在第一批试点建设时，虽然有很多城市在申报过程中由地方政府领导亲自来答辩，但实际上,当第一批方案进行时，很多项目是从技术角度或是从一个部门的角度来规划整个智慧城市的建设，甚至可能委托了一些公司做了一个简单的方案。但是在第二批任务书签约过程中，这个偏差得到纠正，更注重决策者和民众的参与程度。

第五，注重解决资源共享、业务共享的问题，特别关注现有的系统建设如何实现多元数据、异构系统之间的共享和协同的问题。对政策、环境的建设和共享协同标准的制定进行了纠正。

（3）试点第一阶段的几点经验

从近期上报的各个城市试点工程的报告及与部分省、市的领导在座谈会中相互探讨的结果中，得出试点城市在建设的几个共性问题：

第一，智慧城市建设要想成功，必须应注重省、市、区以及城市等几个层面的战略研究，有必要出台相应的战略计划和鼓励政策，其中政府要起引导作用，这点已经形成共识。

第二，要重视民生保障和城市基础设施建设，特别是要关注比如能源、城市建设中的地下管网、城市水务以及与民生密切相关的一些内容。这些是智慧城市在建设中不可或缺的内容。

第三，要注重从关键的领域选择突破口，取得阶段性、标志性的成果。特别要解决城市发展中面临的紧迫问题，比如解决水、土壤、空气的污染问题，解决城市交通、城市能源等问题，并将这些作为突破口。

第四，要充分注重体制机制的创新，倡导社会各界积极参与，得到公众的广泛参与和支持，发挥企业作为主体的作用，让资本能够参与资源配置。

第五，要以城市可持续发展为建设目标，逐步推进智慧城市的整体建设。

接下来将很快进入第二阶段，即创建阶段。在这个阶段中，我们既要回头看，同时也要向前看。向前看是为了校准建设方向。向后看是为了吸取经验，为开展后续工作而打基础、做铺垫。

2 城市发展的智慧化

（1）城市发展智慧化

城市发展的智慧化要予以进一步深化认识。城市本身是人类创造的最复杂、最宏大的系统，它包含经济、社会、生态、空间各个方面，如何解决城市中所遇到的各种各样的难题并不简单。

现在，针对智慧城市的建设在社会上存在很多观点，我们在收集和分析这些观点时，发现很多都是从自己认识的方面或站在自己利益的角度来表述智慧城市。仅用单一的方法提出的城市解决方案显然不够全面。首先，要对城市有一个充分的认识；其次要明确城市的主体是人，要以让生活更美好作为城市发展的一个目标；再次，要着眼于城市复杂的巨系统，以可持续发展作为主体目标，遵循城市的规划、建设、管理和运行的客观发展规律，不能无视城市从规划到建设、到管理、再到运行所具备的客观条件，否则，将脱离城市的发展规律，很多技术应用也会偏离方向。所以在这个认识的基础上，既围绕着国家的战略目标，也注重城市的具体问题，创新城市发展的路径和模式，促进城市发展的智慧化。

（2）改革、调整、创新

首先需进一步明确战略路径。现在城镇化进程已经迈入中期，这往往是城市各种问题暴露出来的重要阶段。无论从基础设施建设，还是从城市的运行、城市的体制、人口的迁徙集聚、产业的调整等各方面，问题都将在这个时期逐渐涌现。如果这时战略选择出现问题，我们很容易陷入到中等收入的陷阱。如何能够实现跨越发展，是当前国内所面临的较为关键的问题。

习总书记在APEC会议上讲到：“我们不再简单以国内生产总值增长论英雄，而是强调以提高经济增长质量和效益为立足点”。其核心思想是讲结构调整的问题，这个结构调整不仅仅指经济结构的调整，其实还涉及到社会结构，包括体制调整。党的十八大也提出，到2020年要实现小康社会的目标以及新型四化同步发展的路径，不能再以原来的模式继续发展。

住房和城乡建设部提出开展智慧城市试点工作时，最初的设想是选15个城市作为示范点，但因无法挡住众多城市的申请，审批通过了90个试点，甚至出现了第二批试点城市，现在还有不少城市希望第三批试点城市能尽快启动。各地方政府领导为何积极响应该项举措？后来经过分析，认识到这种现象的背后实际隐含一个重要的城市发展趋势，即当前发展模式已无法支撑城市的可持续发展策略，需要找到一个突破口，无论是体制方面还是增长方式，都需要找到突破口。那么到底应择取哪一个突破口？恰逢其时，“智慧城市”应运而生。

智慧城市是在推进中国的新型城镇化过程中，对资源进行合理、优化配置，用更智慧的方法解决发展过程中面临的问题。随着与地方政府领导的交流探讨，逐步深入地认识到简单的信息化集成，从共享和协同逐步地走向了对城市的总体设计考虑，以及对基础设施建设、民生保障、产业结构调整、城市管理等方面的关注。在提出这个概念的过程中，地方政府领导主要谈及两个问题：

第一，基础设施建设要突破。第二，产业结构要调整。怎么调整？需要先找突破口。突破口在哪里？一个是园区，另一个是城市综合运营体。针对城市缺乏资金问题，需要建立融资平台，作为第三方来融资以解决城市的资源配置问题，他们把这概括成智慧城市。这同专家及研究机构所言的“智慧城市”区别很大。听习总书记在APEC会议上的讲话，以及李克强总理最近连续召开的国务院常务会议发出来的信号，已清楚表明党中央的决策和地方城市领导的选择是一致的。所以要重新认识智慧城市的发展，以甄别、解决城市发展中的问题，同时要进行机制体制的创新。

（3）系统、绩效、适宜

智慧城市的发展也要更加注重方法论。我们在召开智慧城市试点第一次工作会议时，仇保兴副部长就把“智慧城市”阐释成“智慧地推进中国新型城镇化建设”，这首先就已经把智慧城市的原有技术概念完全虚化掉了，改成了一种方法论。这个方法论包括三个方面：

第一，要注重系统性。智慧城市建设要从城市的整体入手，特别要注重问题导向、经验导向和理论导向的顶层设计。问题导向很重要，它能够发现城市、城镇的问题所在。经验导向是我们根据长期以来的工作经验来纠正理想化的一种思维。但是，目标导向（理论导向）有很多理想化的事情，所以如何来平衡这三者的关系，应从完善我们的顶层设计，解决城市发展中的问题，这还需要我们进一步在方法论上考虑。

第二，要注重绩效。尤其要注意建设的可控性和风险的把握。现在有些案例经常这样去做：开始时轰轰烈烈，一个项目申请到手，接下来的事情就没人管，这种现象长期存在。我认为智慧城市创建过程中一定要注意风险控制，强调可执行、可落实、可监督、可考核，并且一定要具体化。

第三，要因地制宜，因时制宜，“一城一策”地解决问题。

（4）整合、模式、重点

从路径的角度分析，需进一步强调整合。特别是经过“十五”、“十一五”的信息化建设、数字城市建设后，如何来解决现在共享和协同的问题，把公共信息平台作为城市的基础设施建设内容来支撑各种应用系统，是在智慧城市建设过程中需要进一步考虑完善的问题。从模式方面来讲，要遵循政府引导、市场主导、民众参与的发展模式，特别要积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府，按照国务院的文件来实施，重点应该放在城市的生命线上。

3 深入推进智慧城市试点工作

我们要进一步通过智慧城市来纠正我们的发展方向，下一步要继续做好推进工作。

（1）住房和城乡建设部试点工作五大特色

住房和城乡建设部在智慧城市推进过程中形成了自己的一些特色：第一，强调“一城一策”；第二是强调以人为核心，强调质量的控制；第三，强调产城融合，特别强调城市产业提升，这是城市发展的动力；第四，强调体制机制的创新；第五，强调多元资金配置资源。

住房和城乡建设部开展智慧城市试点工作的重要依托单位是数字城市工程研究中心，目前这个单位在解决一个难题。以往规划侧重于信息化方面，现在随着工作的深入推进，我们发现它更是一种资源配置，对城市资源配置的一种规划。即要在原有城市的总体规划基础上进一步深入，以配置城市的各种资源要素。这个规划在原有的基础上新增一个规划，这是曾经没有碰到的，但是现在不得不面临的问题，即投融资规划。现阶段，不仅要做规划，也需要筹集资金。

（2）重点项目落实与管理能力建设

对重点项目逐一落实，同时加大管理能力建设力度。首先，要围绕标志性成果的产出聚焦一些项目，包括必选项目、重点推进的项目和城市基础设施以及民生产业等，把这些作为聚焦点，不断地进行聚焦，并逐渐突破。同时还要优化组织管理。省级城乡组织部门、城乡建设管理部门加大项目建设的检查，要求加大目标考核的保障，要求建立省级专家绩效评估组来保证项目的健康建设。

（3）智慧城市创建工作培训

进一步加大培训力度，培训内容包括重点项目推进方案，如何来推进方案、如何做投融资规划和项目融资方案、如何设立标准体系、如何建立好智慧城市公共信息平台等。

（4）试点经验总结与推广

第一期培训已经开始，接下来我们将分区培训，将华东、华中、西南、西北以及东北地区进行培训，在此基础上总结经验并宣传推广。现已有很多可参考的典型案例，计划在年底评出十个优秀案例、十个优秀人物、十个优秀的投融资规划，诸如此类，形成一种可以复制可以推广的模式，向全国进行推广。

另外，建立工作报告制度。住房与城乡建设部要求，针对工作报告应建立一个格式和制度，从封面到每一页填的内容全部固化下来，就是说要按照这个程序填表以及里面有多少附件，附件是哪些内容都有明确规定。该工作报告应发挥可检查智慧城市建设工作进展情况的功能。

（5）试点评估体系建立

要建立评估体系，特别是对智慧城市创建工作的绩效要进行评估。创建目标和项目设置的合理性，目标实现与进展的成效以及标志性成果要进行评估；除此之外，还要对省、市两级的管理与体制、机制的创新性进行评估；另外对资金投入也要进行评估，特别是金融机构以及社会投入的公司，对这些机构要进行评估并建立信用等级制度，黑名单制度，我们需要建立这样一套整体的评估体系。另外对参与企业的能力和支撑水平同样要进行评估，哪家企业参与哪项工作，是否为智慧城市建设和发展起到支撑作用等都要进行评估。

过去十年，住房和城乡建设部是以数字城管作为切入点及抓手，促进城市发展的数字化工作。现在我们要以智慧城市作为切入点及抓手来进一步促进城市发展的智慧化。