中国行政管理学会执行副会长高小平：“进一步实行大部门制改革”

王全宝

“国务院未涉及到的改革，地方政府要有更多的主动性，不要仅仅盯着上面改了哪些就跟着改哪些。”高小平认为，在政策制定与执行分开方面，地方要做出进一步的探索。

去年3月，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》，党的十八届三中全会把行政体制改革也作为全面深化改革的重要任务之一，提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革。

经过近一年时间，如何进一步深化行政体制改革？为此，《中国新闻周刊》专访了中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平。

高小平曾任国务院办公厅副处长、国务院办公厅机关党委宣传部部长；之后，调入中国行政管理学会。除担任中国行政管理学会执行副会长兼秘书长之外，高小平还担任中国政治学会副会长，中国行政管理学会绩效管理研究分会会长职务。

中国行政管理学会由国务院办公厅主管，其办公地点就设在距离中南海仅百米之外的一座机关大院内。该学会是中南海在行政体制改革方面的智库之一。

“大部门制的轮廓基本形成，但是还需要在下一轮改革中深化”

中国新闻周刊：改革开放以来，经过七次深化改革，我国行政体制从适应计划经济转向了适应社会主义市场经济。目前，你认为，行政体制和机制中还有哪些弊端没有破除？

高小平：在我看来，现在的行政管理体制，总的说基本适应社会主义市场经济发展要求，对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设发挥着积极的作用。

但是，也存在不少问题。比如职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事的问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制等等。

这些问题大体可以分为三个方面，一是机构设置、职能配置不够合理，主要是机构仍然偏多，有些职责交叉，部门决策权力过大，而且不符合全局利益、缺乏大局意识的部门决策难以得到纠正，公共服务职能、环境保护和生态建设职能还需要进一步加强；

二是制度设计、权力制约不够健全，主要行政审批制度扩张，审批事项多，审批流程长，办事效率低，权力得不到有效的监督和制约；

三是管理方式不够科学，习惯于行政命令，不善于运用参与式管理、人性化管理、服务式管理。总的看，根本的一点是在政府、市场、社会三者关系的处理上，没有找到最适当的定位，没有准确划分三者的边界。这就导致政府管理不到位，也遏止了市场和社会的活力。

这些问题，只有通过深化体制改革、完善制度机制特别是职能转变才能得到解决。

中国新闻周刊：十八届三中全会提出增强政府公信力和执行力，你认为关键在哪里？目前行政运行体系在决策科学、执行有效方面还存在哪些问题？

高小平：我认为增强政府公信力和执行力的关键是转变职能，一方面要重新界定职能，放弃原来不合适的职能，强化新形势下亟须加强的职能；另一方面要解决权力结构不合理的问题，要把行政管理中的决策权、执行权、监督权这三种权力适当分开、相互制约，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

现在行政运行体系中决策不科学的问题、执行效率低的问题，大多来源于决策与执行的合一的体制，既当运动员，又当裁判员。

在推进职能转变和权力结构优化的过程中，需要设计新的职能、新的机构体系。这就必然地提出了进一步实行大部门制改革的要求。大部门制是实现“扁平化”结构、制约与协调统一、部门之间协调与部门内部协调统一的最有利形式。

国务院通过几轮机构改革，大部门制的轮廓基本形成，但是还需要在下一轮改革中深化。

地方政府机构改革即将开展，中央要求地方政府要在大部门制改革方面迈出更大的步伐，国务院改革的部门，在地方一般也要进行相应的改革，比如，卫生部门与人口计划生育部门需要加以整合，国务院未涉及到的改革，地方政府有更多的主动性，不要仅仅盯着上面改了哪些就跟着改哪些。在政策制定与执行分开方面，地方也要做出进一步的探索。

“我认为转变政府职能的关键是抓好行政审批制度改革，把这个作为突破口”

中国新闻周刊：地方行政体制改革中，政府转变职能最应该在哪些方面进行转变？

高小平：我想地方行政体制改革中政府转变职能最应该加强的是民生工作，要把地方政府打造成为民生政府、服务型政府。

这次三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，地方政府的职能主要是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护，这里就有重大的创新。是把原来的“经济调节”放到中央政府的职能中表述，并改为了“宏观调控”，这就更加准确了，宏观调控主要是中央的权力，地方政府特别是省一级政府虽然也有一部分经济调控的事权，但是基本上是承接的中央政府的任务，不是独立的宏观调控权，不能任意对经济进行调节，不能任意干预价格、税收、金融。

地方政府的职责中几个关键词的顺序变化，也是一个重要的信号，就是要把公共服务放到第一的位置。把环境保护纳入到政府主要职能中，是对生态环境建设的高度关注，需要地方政府动用更多的投入、配置更强的力量，来做好生态环境保护工作。

中国新闻周刊：你认为转变政府职能要抓哪些关键、抓突破口？

高小平：通过这些年的研究，我认为转变政府职能的关键是抓好行政审批制度改革，把这个作为突破口。

行政审批制度是一种网状结构的制度，这项制度的改革牵扯到方方面面，有助于调动政府各个部门和经济社会各方面内生活力的释放。

通过改革审批制度，提高了经济和社会活力之后，行业和地方刺激经济发展的手段会增加，社会组织加速建立和发展，这样经济和社会与政府的内生活力紧密结合，促进政府部门自觉改革，将会显现更加全面的效果。

“市场调节本身有个‘度的问题，主要就是掌握市场对经济资源配置的‘分寸”

中国新闻周刊：十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用。这对政府提出了哪些要求？

高小平：让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是十八届三中全会《决定》中的一句完整的话，不是两句话，就是说，要同时发挥两种作用。

我个人认为，政府在经济中不再发挥决定性作用了，不是说政府的作用就不重要了，而是说要在应该发挥作用的地方发挥更大的作用。

比如市场失灵的地方，政府就必须介入，要驾驭市场这匹“野马”，手握缰绳，在它撒野的时候勒紧缰绳，防止它脱缰闯祸。比如市场之外的地方，政府就必须进入，社会治理体系建设，不赚钱，市场就不发挥作用，这就需要政府来管，为社会治理加油。

还比如，市场调节本身有个“度”的问题，也需要政府来定期把握、把脉，所以中央每年要开一次经济工作会议，国务院要经常研究经济工作，主要就是掌握市场对经济资源配置的“分寸”，就像我们说在一个单位，一把手起决定性作用，班子其他成员要监督他、协助他一样。

中国新闻周刊：十八届三中全会首次提出了“国家治理体系”和“政府治理”的概念，对此，你如何平价？

高小平：《决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是一次理论上的突破。

我认为，这是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化是党关于全面深化改革的思维体系、话语体系和制度体系中的一个核心范畴，是一个重大理论创新，是对我们党治国理政总认识和总模式的重大发展。

“治理”的核心是共治。国家治理体系现代化和治理能力现代化的重点是实现党和政府与多元主体参与国家事务管理的并重，法治与德治并重，常态管理与非常态管理并重，管理和服务并重。

实现国家治理体系和治理能力现代化，必然要求对包括公共权力配置和政府行为方式在内的政府各方面治理制度进行重新安排，必然要求深化行政体制改革，把仍属于“短板”的公共管理、公共服务、公共安全放到更加突出的地位。

从“管理”到“治理”的跨越，说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面，在推进国家治理体系和治理能力建设方面，采取具有革命性的变革，把中国带入改革开放的新阶段。

中国新闻周刊：政府治理体系现代化要处理好哪些关系？

高小平：我认为，政府治理体系现代化主要是处理好政府、市场、社会的关系。在经济治理体系中就是要按照政府调控市场，市场引导企业的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用；

在政治治理体系中就是要按照党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的逻辑深化政治体制改革，发挥法治在配置政治资源中的决定性作用；

在社会治理体系中就是要按照党和政府领导、培育、规范社会组织，社会组织配置社会资源的逻辑深化社会体制改革，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用；

同时，更好发挥党和政府在经济、政治、社会中的作用。治理能力现代化是要把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥其功能，提高公共治理能力。