变化中的食品安全问题

贺珍怡(Jennifer+Holdaway)

贺珍怡

（作者系美国社会科学研究协会（SSRC）中国环境与健康项目主任，健康、环境与发展论坛（FORHEAD）联合主任）

在过去30多年中，经济的高速增长、农业生产力的显著提高和消费模式的转变，使中国的食品生产、流通和消费模式发生了巨大变化。一方面，饥饿问题基本上得到了解决，人们在食品上比过去有更多的选择；另一方面，新的食品安全问题正在涌现，反映出中国食品体系在城镇化和工业化过程中受到的压力，包括某些产品部门的快速扩张、供应链的延长以及人们对加工食品更多的消费。这些因素与社会诚信缺失及监管能力不足交织在一起，导致食品安全成为一个极具挑战性的管理问题。

在全球化进程中，中国的食品安全问题不是孤立存在的。考察国际上其他国家的食品安全问题，可以帮助我们区分中国食品安全监管所面临的挑战中，哪些是普遍存在的，哪些是中国的发展和治理体系中所特有的。这样的比较还可以帮助我们预计：中国何时才能够得到较大改进。

美国和欧洲在向工业化和城市化过渡时，食品安全也曾作为社会关注的焦点。当时欧美人口迁徙，加上日益专业化的生产和越来越长的供应链，使得消费者和生产者被隔离开来，导致大众对食品的来源和安全缺乏认识并感到忧虑。同时，人们更多地食用加工食物，并经常在外就餐，为细菌与化学品污染、非法添加剂的使用以及假冒产品的出现提供了机会。当变化的节奏快于监管能力的发展速度时，建立在生产者和消费者近距离基础上的传统信任关系尚未被制度化的监管系统所取代，因此公众对于欺诈等各类食品安全问题的忧虑甚重。

正如当今的中国一样，当时欧美国家的注意力主要集中于迅速爆发的或有引发公众恐惧风险的食品安全问题上。这些问题主要与卫生以及使用非法添加剂相关。

由于公众对发病缓慢及不易识别的食品安全问题（诸如工业引起的重金属污染对健康的影响）了解较少，因此，此类问题过了相当长时间以后才成为公众关心的问题，并且伴随战后初期第二轮立法的热潮而开始。此类关注热点还包括对合成肥料和杀虫剂的广泛使用，以及这些化学品在生态系统中不断累积所造成的后果。兽药使用及其对抗生素耐药性所产生的影响是欧洲在近期面临的问题；而在美国，这一问题迄今尚未得到严格的监管。

从全球视野来看，食品安全问题一直在演变之中，同时我们对于食品安全的理解以及不同管理层级的监管能力也在演变。中国目前面临的许多食品安全挑战与富裕国家向工业化和城市化过渡时期所面临的挑战类似。同时，中国和这些国家当初的情况一样，正在逐渐从与卫生和假冒伪劣食品相关的风险向与集中化和工业化的食品生产相关的风险转变。

另一方面，食品加工和餐饮行业的扩张以及供应链的延长和复杂化，将监管和执法水平参差不齐的各个地区连接了起来。然而，由于这个过程在中国更为压缩，因而这些问题也就表现得更为极端，也对管理提出了更大的挑战，要求政府能够快速提高自身的监管能力。

中国面积之大，发展之不平衡，食品生产条件之多样化，问题驱动力之多变，都意味着不同地区所经历的食品风险也各不相同。中国富裕地区和贫穷地区之间的关系在某种程度上映射出富裕国家与贫穷国家之间的关系，这也为政策制定提出了额外的挑战，政策既要应对不同风险模式，又要考虑到风险管理的不同能力水平。

正如其他许多政策领域一样，中国公众对提高食品安全风险管理的需求越来越高，而政府提供这种管理的能力却仍未能跟上。公众的这些需求可以从国际上得到解答，因为富裕国家所采用的监管制度可以为公众的期望提供参考。

在系统地分析中国能够从发达国家的食品系统管理方式中学到哪些时，需要考虑到差异（如人口与土地和水资源的比例）的存在，因为这些差异可能会导致类似的方法在中国无法起效。并且，在早期工业化国家，食品安全管理的发展进步是利益相关方之间长期博弈的结果，当然，这也需要各方在基础设施和执行能力方面的投入。

与此同时，在一些问题上，食品安全管理的国际化考量，并非仅仅需要借鉴一些富裕国家的食品安全法规，中国在发展不均衡的背景下，要想提高食品安全的水平，注重借助其他“金砖国家”和较晚实现工业化的国家和地区（如日本、韩国和台湾）的经验也许更能启发思路。