积极稳妥推进城镇化和提高城镇化质量研究

胡勇 朱孔富 唐鑫

摘要：推进城镇化进程和提高城镇化质量研究具有重大的理论意义和实践价值。临沂市兰山区在推进城镇化进程的同时着力提高城镇化质量取得了可惜的成绩，但也面临许多难点和问题。本文在调研的基础上针对临沂市兰山区推进城镇化和提高城镇化质量的现状及难点，提出了相应的对策建议。

关键词：城镇 城镇化 城镇化质量

1 城镇化的基本理论

1.1 城镇化相关的概念及其内涵

城镇的产生是社会生产力提高的产物，是在农业生产有了剩余、手工业从农业中分离出来，进而商品交换扩大形成固定交易市场并与防御性城堡融为一体逐步发展起来的。由此可见，城镇的产生是社会分工的产物。而城镇的产生使城乡分工越来越明显。正如马克思所说：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的都是完全相反的情况：孤立和分散”。①

城镇化一词最早是西班牙工程师塞罗达提出的，1867年他在《城镇化基本理论》一书中首先使用了urbanizationd概念。20世纪70年代，由urbanization转译的中文术语“城镇化”开始在中国流行，形成了社会学、地理学、规划学等学科的热门话题。不同学科从不同侧面对城镇化进行了不同解释。经济学家普遍认为，城镇化是随着工业化发展，非农产业不断向城镇聚集从而人口向城镇集中，乡村地域向城镇地域转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。②

城镇化质量涉及到对城镇化的深层认识和对其本质的探讨，在国际学术界和管理界尚属一个前沿的课题。朱洪祥认为城镇化作为一个系统，它的质量应包括四个基本的内涵：推进城镇化系统发展的“动力因子”，认识城镇化系统差异的“公平因子”，度量城镇化水平的“质量因子”和城镇化发展的 “集约因子”。③

中国社会科学院城市发展与环境研究所的魏后凯等学者在《中国城镇化质量报告》提出城镇化是一个综合的概念，它是城镇化各构成要素和所涉及的领域质量的集合。从本质内涵上讲，城镇化质量包括城镇化自身发展质量、城镇化推荐的效率和城乡协调发展程度三个方面。从构成要素来看，城镇化质量又可分为经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。

1.2 推进城镇化和提高城镇化质量的理论意义和实践价值

首先，积极稳妥地推进城镇化和提高城镇化质量是促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的需要。十八大报告提出要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

其次，积极稳妥地推进城镇化和提高城镇化质量是推进经济结构战略性调整的需要。一方面，十八大报告指出，加快转变经济发展方式的主攻方向是推进经济结构战略性调整，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。

第三，积极稳妥地推进城镇化和提高城镇化质量是城乡一体化发展的需要。十八大报告指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。由此可见，城乡一体化的深入发展客观上需要积极稳妥地推进城镇化和提高城镇化质量。

2 临沂市兰山区推进城镇化和提高城镇化质量的现状

2.1 制定了推进城镇化和提高城镇化质量政策，明确了推进城镇化和提高城镇化质量方向

“根据临沂市城区“以河为轴、北扩东进、一河六片、组团发展”的空间布局，按照“提升中心城区，优化布局重点镇，重点谋划大社区”的发展思路，科学制定兰山区城镇发展规划，实现城乡一体化发展，形成有机结合、布局合理、协调发展的新型城镇体系。到2015年，城镇化水平达到78%以上。”

本次调研了义堂镇小城镇建设的情况。义堂镇地处临沂市主城区城乡结合部，总面积101.5平方公里，辖68个行政村。总人口28.5万人，其中常住人口13.5万人。调研中我们了解到义堂镇坚持“小城镇、大战略”的方针，依托改革试点平台，高点定位、科学规划，做强特色产业，加快推进城镇化建设和着力提高城镇化质量，基本实现了工业化促进城镇化、城镇化带动工业化的良性互动，加快了城镇化和提高了城镇化质量。

2.2 改变了城乡二元结构，统筹了城乡一体发展

兰山区围绕打造“大美临沂”标志区，以创建全国文明城市为动力，借助“两型社会”试点城乡一体化实验区、全国国土资源节约集约模范区试点两大平台，深入实施依城兴区和城镇化带动战略，坚持城乡发展规划一体化、配套设施一体化、居住模式一体化、管理服务一体化，城乡一体化进程不断加快，全区城镇化水平已由“十五”末的67.3%提高到73.13%（不含新划三镇）。截至目前，全区10个镇（街道）已全部纳入城市建设规划控制区，其中6个镇全部完成小城镇规划，规划大社区、中心村62个。农村主次干道和镇驻地主次干道硬化率均达到100%，全区道路通车总里程达1000公里，有线电视入户率达87%，自来水入村率达92%。全区日用品便民店、农资农家店行政村覆盖率分别达到95%和90%。

2.3 实施了两大战略，做到了科学规划，突出特色

深入实施“中心城区带动”和“城镇化主导”战略，坚持规划先行，突出特色，以水为魂，统筹发展，北部新城拔地而起，老城面貌发生巨变，成为全省和革命老区城镇建设的一张名片；城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治工作扎实推进，成功创建全省土地执法模范县（区），被列入“全国国土资源节约集约模范试点县（市）；坚持一手抓旧城改造、一手抓新区建设，一手抓东部提升、一手抓西城突破，加快城中村、城郊村和镇驻地村改造，以连片改造带来大变化，促进大提升，进一步彰显“商之都、水之城、文之邦”的城市特色。

2.4 坚持了以民生为基点，保障了城镇化的健康发展

保障和改善民生是推进城镇化进程、加快经济社会发展的出发点和落脚点。兰山区完善公共服务体系，努力解决群众关心的上学、就医、保障等问题，不断提高群众幸福指数，推动社会各项事业全面进步。坚持教育优先发展，继续推进城区基础教育建设三年连建工作，完成老城区和北城新区30所学校改建、扩建和新建，办学条件和教育质量不断提升。今年全区所有镇街基层医疗卫生机构启动实施国家基本药物制度，药品销售实行零差价，新农合与城镇居民基本医疗保险政府补贴标准由120元提高到200元，并相应提高报销比例，减轻群众医疗负担。扩大社会保障覆盖面，目前农村“五保”集中供养率提高到85%以上，农村低保标准提高到1400元，城乡居民最低生活保障实现应保尽保。

2.5 保障了进城农民生活，提升了城镇化精神内蕴

兰山区多措并举解决进城农民的后顾之忧，保障他们的基本生活需求，提高其素质能力，提升了城镇化的精神内蕴。一是秉承工业化和城镇化协调发展，坚持以工业化促进城镇化，大力发展优势产业，同时积极发展第三产业，把强化中小企业培育作为加快经济发展和拓宽农民工增收渠道的重要抓手，全力推进工业项目建设，紧抓重点产业集群建设，大力培育新兴产业，全区中小企业发展迅速，不断拓宽就业渠道，吸纳新增劳动力，农民工就业数量倍增。二是把推进进城农民社会保障工作作为一项重要工作来抓，始终坚持“以人为本，保障民生”的原则，严格按照国家、省、市的政策要求，积极开展进城农民参加社会保险工作。三是高度重视进城务工人员随迁子女的就学问题，本着“以人为本，同享教育”的理念，按“划片招生、就近入学”的原则，全部安排到相应公办中小学就读，并建立固定学籍，与城区市民子女享有同等权利。

3 临沂市兰山区推进城镇化和提高城镇化质量的难点

3.1 在推进城镇化过程中如何认识和对待共同富裕程度及其对贫富差距和城乡差异的克服程度

城乡二元结构体制是影响推进城镇化和提高城镇化质量的最大体制障碍。虽然经过近年的户籍改革，我区已改称城镇户口和农村户口为统一的居民户口，但基于居住地域形成的传统城乡壁垒依然存在，城乡资源配置依然存在不平等，农民与城镇居民在就业、社会保障、教育、住房等方面仍存在诸多事实上的不平等，原则上进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担，但由于政府财力有限，雇主不愿意为农民工投保，加上农民参保意识低的缘故，致使他们在城镇中生活的一些最基本的社会福利根本无法得到保障，由于缺少平等性的福利待遇，使他们缺少对城镇的认同感、归属感和亲和感，同时加剧了他们生活的困难度，阻碍了农民进城意愿。

3.2 在推进城镇化过程中如何认识和对待文明程度和生活质量及其对于理性需求的相对差距，提升农民的市民化水平

进城农民目前存在以下一些问题：一是思想观念没有根本转变。一方面，就业观念差。农民被征用土地后，其生活习惯、思想观念还停留在农民原有的层次上，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。二是收入较低，工作不稳定。三是城区教育资源严重不足，学校容纳能力已达极度饱和状态，“大班额”问题已经引起社会的广泛关注和学生家长的强烈不满，招生压力巨大。

3.3 在推进城镇化过程中如何提高城镇的发展能力、竞争能力、创新能力及其可持续发展能力

城镇化质量是指在城镇化过程中与城镇化数量相对的反映城镇化优势程度的一个综合概念，是特指城镇化个组成要素的发展质量、协调程度和推进效率。在调研过程中，我们感觉到，兰山区各乡镇尤其是义堂镇的小城镇建设数量、城镇化速度和城镇化率的提高已经不是问题，关键是如何实现从数量增长型的城镇化到质量提升型的城镇化的转变，也就是如何提高城镇的发展能力、竞争能力、创新能力及其可持续发展能力。这也是兰山区城镇化发展的方向。

3.4 在推进城镇化过程中如何提高利用资源和能源的集约化程度以及在区域范围内基础设施的共建共享水平

在调研过程中，我们感觉到兰山区义堂镇在推进城镇化过程中立足人的城镇化，建设宜居生态之城。如加快社区环建。将68个村统一规划为13个新型农村社区，规划设计居民楼1467栋，现已建成459栋232万平方米。上半年新建、续建居民楼127栋63.5万平方米。加快基础配套。以新型农村社区“四上、五化”工程为重点，加快推进水、电、暖、气等设施配套建设。同时，按照“东融西进、南接北连”的思路，规划建设“九纵六横”15条道路，与东部的商城、大学城，南部的工业园、高新区，西部的费县探沂工业园深度对接。加快拆迁改造。围绕重点项目落地、社区环建、基础设施建设，探索实践“三旧改造”，以拆促整，盘活存量，已累计完成拆迁面积162万平方米，腾空土地1160亩。但是在推进城镇化过程中如何提高利用资源和能源的集约化程度以及在区域范围内基础设施的共建共享水平，仍是兰山区需要下大力气解决的问题。

4 临沂市兰山区推进城镇化和提高城镇化质量的对策

4.1 推进社会改革，消除体制障碍

4.1.1 推进户籍改革

创造有利于农民进城的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。

4.1.2 推进城乡统筹

当前，我区正在积极推进城乡统筹改革试点工作，就是为了消除城乡差别，实现城乡一体化发展。我区的“十二五”规划对城乡统筹发展作了描绘：“十二五”期间，我区将统筹城乡规划布局，构建一体化的城、镇、村体系；创新城乡发展模式，推进农村住房建设与危房改造，建设农村新型社区；统筹城乡环境综合整治，营造优美的城乡环境，发展城乡一体的生态文明；统筹社会发展和社会保障，实现城乡之间基本公共服务制度的衔接和统一；统筹城乡社会管理，建立统一的城乡户籍管理制度和社会管理体制；统筹城乡建设用地，完善农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩有机结合制度，建立城乡统一的建设用地市场等。

4.2 加快基础设施建设，提高城市承载能力

4.2.1 大力发展小城镇

按照加快小城镇中心区建设的意见，各镇驻地要与城区全面对接，全面融入城市，突出加快居住区建设，聚集人口，膨胀规模，加强对大社区的辐射带动作用。要完成镇驻地中心区控制性详细规划，完成主要街道、重点地段和大社区的修建性详细规划，完善道路、园林、环卫、污水管网等专项规划，加强主干道控制性详细规划编制，对两侧各500米的建设活动严格控制，进一步加强城镇空间设计，彰显特色。加快住宅建设，建设大社区，以多层居民楼为主，适量建设小高层，每个镇建成1个不少于1万人的大社区。加快商业设施配套建设，各镇要分别建设不少于3000平方米的超市一处。加强基础设施配套建设，人均公共绿地面积要达到8平方米以上，自来水普及率、污水处理率、生活垃圾处理率达到95%以上。

4.2.2 扎实推进城乡住房建设

提升城市宜居水平。住房建设是城乡一体化的根本，城乡一体最直接的表现形式就是以建立城区为轴心、镇区为节点、大社区为终端的三级城镇建设新格局，主要任务是开发新区、改造旧区，围绕住房建设，完善设施、提升功能，加快治理、美化环境，积极打造宜居城市标志区。加强农村住房建设。要加快27个大社区修建性详细规划的编制工作，要重点推进李官土地增减挂项目区、半程土地增减挂项目区、汪沟土地增减挂项目区、义堂屠苏岛片区、枣沟头芦河社区、白沙埠沂河滨河片区拆迁建设，启动和推进朱潘、北坊、艾崮、玫瑰湖、丰源、团埠屯等26个大社区建设，全面推动全区住房建设，实现新的跨越。

4.2.3 加强配套设施建设，提升城市形象

进一步加大基础设施建设规模，落实“大外环、大绿化、大治污”措施，带动城镇承载能力全面提升。同时，要精心组织好各类基础设施建设项目，塑造亮点工程、精品工程，进一步提升城市形象。

突出道路建设。主干道以打通梗阻为重点，突出外环路构建，北部以北外环、白陶路、高速公路连接线为界形成三环路，重点拓宽改造白陶路；西部以西外环、工业二路、葛九路为界形成三环路，重点贯通西外环北段，打通工业二路北段。城区以打通断头路为主，突出宏大路、开阳路等6条道路打通硬化，整治提升66条城市道路。镇驻地打通硬化一条主次干道、整治提升一条主要道路，镇驻地和大社区要按照规划，结合开发改造，完善道路系统。

突出绿化建设。加快绿化建设及改造提升，突出镇驻地、主干道道路绿化，补齐补全行道树，增加时令性花卉，完成西外环北段、北外环西段绿化和沂河右岸绿化提升，增强河流、湖泊、山体绿化，建设游园、街头绿地，创建花园式单位及花园式小区，带动村、社区绿化建设，提高城镇绿化覆盖率和绿地率。突出环卫基础设施建设，建设清洁城市。

4.3 拓展就业渠道，促进充分就业

解决被征地农民就业问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障农民的生活需要出发。研究解决就业困难等问题，还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，以更优惠的政策，更多的关注，从根本上解决被征地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

4.4 加快社会保障体系建设，保障进城农民基本生活

由于进城农民是我国社会转型中出现的新的结构因素，多方面因素的综合作用，使得他们相当一部分人们处于流动不居的状态，应有针对性的为他们构建相应的社会保障制度：一是进城落户的农民可按规定参加城镇企业职工养老、医疗等社会保险，与市民同等待遇；二是制定城乡养老、医疗保险制度衔接转接办法，使城乡社会保险可以顺畅转移、有效连接。

4.5 加大教育投入，建设人力资源强区

增加对义务教育的投入，改善义务教育阶段学校办学条件。每年需增加财政性公用经费拨款最低为500万元。另外，按国家规定编制，需增加教师近1800人，教师年工资总额约4300万元。增加城区义务教育资源，改建和新建义务教育学校，满足进城务工人员随迁子女享受同等义务教育的需求。对接收进城务工人员随迁子女较多的学校在办学经费上给予补助。

注释：

①《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第57页.

②《中国城镇化建设读本》，国家行政学院出版社2012年版，第21页.

③朱洪祥：《城市发展研究》第14卷，2007年第5期，第37-38页.

参考文献：

[1]连平.新型城镇化是下一轮经济增长的新引擎[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2013（03）.

[2]苏会灵.我国农村城镇化过程中失地农民的心理现状分析及对策研究[J].价值工程，2013（23）.

[3]范力勇，赵美夫，吴明.城镇化发展中城市土地供应有关问题的探讨与分析[J].价值工程，2011（16）.

[4]巴图.我国城镇化发展的现状与问题分析[J].价值工程，2010（06）.

课题项目：

山东省委党校课题（编号2013X157）。