全球粮食安全镜鉴

三种不同类型的粮食安全战略

总的来说，我们可以根据“人地关系”特征，将世界主要国家分为三种类型：

第一类是“人少地多”型国家。美国、加拿大、巴西、澳大利亚等国人均耕地面积大，粮食产量高，是世界主要的粮食出口国。这些国家的玉米、大豆、小麦等在世界市场上占有举足轻重的地位。在粮食生产上，“人少地多”型国家多采取大规模农场式的经营方式，现代农业的实现方式也以资本替代劳动为主。由于土地资源丰富、粮食供给的压力较小，这些国家的粮食供求矛盾主要侧重在如何保障粮食在国际市场竞争力和国内粮农收益的稳定性。因此，“人少地多”型国家的粮食安全保障机制一般是通过相对完善的法律手段和市场自我调节来实现的，很少采取行政干预手段。

第二类是“人多地少”型国家。我们的近邻日本、韩国，人均耕地面积较少，粮食自给率较低，是世界主要的粮食进口国。他们保障粮食安全的重点在于如何为国内农业提供支持和保护，尽量提高粮食自给率并稳定国际粮源。由于长期面临粮食危机的挑战，“人多地少”型国家历来多以强有力的行政手段促进现代农业发展，保障食物安全。一方面，政府支持下的农业科技发达，且多以节约土地和水资源的集约化经营模式为主要取向；另一方面，政府通过高额的农业补贴、严格的农地保护和完善的粮食流通、贸易体制等手段全方位保障国家食物安全。

第三类是“人地平衡”型国家。法国、德国、英国等西欧国家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面积处于世界中等水平，粮食供求总体保持平衡。随着全球粮食供求关系趋紧，国际粮价波动日益加大，“人地平衡型”国家保障粮食安全的风险也越来越大。当前，他们保障粮食安全的重点在于，如何确保国内粮食市场的稳定和供求的均衡，其具体措施主要是在备受争议的欧盟共同农业政策框架下构建的，主要特点是对内通过巨额补贴维持粮价稳定，对外实行农产品贸易保护。通过内外“两手”齐抓，这些国家不仅维护了本国的农业和农产品市场，还保证了欧盟的粮食安全。

国际社会粮食安全的经验教训

从国际粮食安全的实践来看，几乎所有的国家都很重视粮食生产安全问题，都把粮食生产作为国家主权独立和社会稳定的重要基础。但是，总体上来看，发达国家的粮食安全水平明显高于发展中国家，其中的经验教训值得我们借鉴。

一是粮食生产的现代化水平和社会化程度越高，粮食安全就越有保障。在欧美国家，由于已经普遍实现了农业的市场化、国际化、现代化和社会化，所以粮食安全基本上不成为一个问题和难题。这些国家之所以粮食安全有保障，首先在于在农业市场化、国际化的基础上实现了粮食生产的现代化和社会化，有强大的合作社和发达的社会化服务体系。同时，还采取多种促进粮食生产现代化和社会化程度的政策措施，提高粮食生产的比较效益，提升粮食产品的市场竞争力。另外，对农业包括粮食生产采取比较优势战略，参与农业国际分工，培育有优势的主导产业，疆域辽阔和人均土地资源多的国家如美国、加拿大、澳大利亚等，都把小麦、玉米等土地密集型的粮食作物作为农业优势产业加以重点支持，大力推进粮食生产的规模化、现代化和社会化；法国等人均土地资源中等的国家则既把小麦等产业作为优势产业，也把葡萄酒等特色农业作为优势产业。发达国家的实践表明，粮食安全的关键是要实现农业和粮食生产的现代化、社会化，提高粮食产业的竞争力。

二是政府对粮食生产的支持和调控越有力，粮食安全越有保障。欧美国家作为世界最发达的市场经济国家，尽管粮食流通已经高度自由化，但对粮食这一特殊商品，在允许其市场自由购销的同时，都保留着一定程度的政府干预，特别是粮食生产和消费大国都对粮食生产采取强有力的保护支持政策。当粮食供过于求、出现有可能损害农民利益的情况时，美国等粮食生产大国就会干预价格或直接发给农民补贴，防止“谷贱伤农”，使农民种粮有利可图。日本作为人口大国、资源小国、经济强国，把确保口粮大米的基本自给作为国家粮食安全的重大政策，政府对大米实行高于国际市场5倍左右的价格，作为政府计划米，确保农民种稻的经济效益不低于其他经济作物。发达国家的实践表明，越是农业市场化、粮食购销市场化，政府越是要加强对粮食的宏观调控和保护。

三是计划经济、自由市场经济和落后的农业生产方式难以保障粮食安全。现在国际社会上的粮食问题主要出在落后的发展中国家，越是落后的发展中国家，粮食安全的问题也越突出。经济社会体制和经济发达程度是决定粮食生产水平和粮食安全水平的决定性因素。前苏联和改革开放前的我国都有计划经济难以解决粮食问题的深刻教训，今天的朝鲜也是搞计划经济难以有效解决粮食安全问题的典型案例。拉美、非洲、中东、南亚等地区的发展中国家，尽管也是走农业和粮食市场化的路子，但由于农业的生产能力落后，综合国力薄弱，政治体制不稳定，政府对农业和粮食的生产缺乏有效的保护和支持，难以解决农民贫困、粮食短缺、饥荒不断等问题。这些例子都表明，计划经济的路子和单一市场化的路子都行不通，都有大风险。