经济发展中河北省海域环境协调保护的法律思考

王沛++李元卿++石雨农

河北省沿海地区地处中国经济新一轮发展的重要增长极——环渤海经济圈的中心区域，是国家沿海发展战略的重要组成部分。加强我省在海洋环境保护方面的立法、司法、执法与法律监督工作，实现该领域工作的法治化与制度化，是维持经济快速发展、维护和谐海洋环境的根本途径。

一、河北作为海洋大省的重要地位

党的十八大报告首次提出了建设“海洋强国”的战略目标，将保护海洋生态环境、提高海洋资源开发能力、发展海洋经济提高到国家发展的重要地位上。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，既冲破思想观念的障碍，又突破利益固化的藩篱。

河北省海域位于渤海西部，省属管辖海域面积7000多平方公里，沿海行政区包括秦、唐、沧3市4区7县（市）2个管理区，人口400多万。河北省沿海及海域资源禀赋优良、自然环境条件优越，油气构造丰富、开发程度高，气候适宜、水体清洁，地貌类型多样、基础生产力较高，有利于海洋资源的保护和开发利用。综合来看，秦皇岛拥有的优良滨海资源对发展河北经济意义重大，沧州临海地区的建设是河北省沿海隆起带新的重要支点，曹妃甸工业区的开发建设成为环渤海地区新的增长极，这些均对促进河北省经济发展举足轻重。为了更好的开发河北省海岸带资源、促进海洋经济与海域环境的协调发展，构建海洋经济发展中我省海域环境保护的法律体系，亟需投入必要而充足的科研力量来加强这一领域的研究。

二、河北省海域环境法律保护中存在的问题

（一）法律制度不够完善

自20世纪80年代以来，我国先后加入了《联合国海洋法公约》等近20个有关海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约，在国内也相应出台了多部海洋环境保护的行政法律法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等。河北省人民政府制定了《河北省海洋环境保护管理规定》，于2013年2月1日起施行，但该规定作为省政府的规章，其法律效力层级比较低，并且没有相关的实施细则及地方法规出台。一些重要的海洋环境标准仍是空白，价值界定的内容过于笼统，导致海洋环境保护工作不能做到有法可依、法律清晰。河北省在海洋环境保护方面，法律体系和法律制度尚不够完善。

（二）行政执法效果不理想

近年来，河北省经常开展海洋环境行政执法检查活动，加强了海洋环境行政执法工作，并取得了一定的成效。但从渤海海域环境污染的执法现状看，有法不依、有法难依、执法不严、违法不究、以言代法、以权代法、以罚代刑以及只重经济效益、忽视环境效益和地方保护主义等现象十分严重。根据调研情况总结，主要有以下几方面问题：

1.交叉管理导致各部门之间协调不力。管理权的交叉导致执行不力问题是我国海域环境保护普遍存在的问题。根据《海洋环境保护法》第5条规定，依法设立了以国家环境保护总局为统管，以海洋渔业局、海事局、渔政渔港监督管理局、军队环保部门为分管的5个海洋环境监管部门，即所谓“五龙闹海”。实际上，主管部门与分管部门法律地位平等，国家环保总局只具有“牵头”和“协调”的权力，并不具有实质意义上的主管权威，以上5个部门各自独立，职能交叉，多头执法，权利分散，容易造成一事多管或相互推诿的现象，一定程度上干扰了对海洋环境的有效保护。

2.业务能力不足导致执法不力。环境行政执法是一项专业性要求较高的职业，它不仅要求执法人员准确掌握环境保护方面的政策和法律，同样要求执法人员具有环境监测、环境科研、环境信息和环境宣传等环境保护方面的专业知识。我省环保机构（特别是基层环保机构）对执法人员在法律知识和专业技术培训上没有给予足够的重视，经验和习惯仍然是主要执法依据，工作中的疏漏或偏差在所难免。

3.海洋环境监测设备落后导致监督不力。在海洋环境执法中，界定环境污染损害程度必须以环境监测数据为依据。由于许多地方海洋环境保护投资少、环境监测设备和仪器不足、现代化设施短缺，在遇到突发性污染事故、污染纠纷和严重违法事件时无法正常取证，证据的不足与缺失导致诉讼上的被动。

4.地方保护主义限制了环境执法的威力。在环境管理权的分配上，我国确立了地方政府在整个环境管理体系中的强势地位。地方政府对当地的环境质量负责，这一规定使得各地方可以制定自己的环境法律法规以及环境保护规划，可以选择自己辖区范围内的环境保护目标，但这些目标对地方政府的行为缺乏实质性的约束力。地方分而治之造成了以牺牲环境为代价换取经济效益以及跨界污染得不到切实控制的局面。加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使地方环保机构监督执法的独立性大打折扣，行政执法机关在环境污染事故的处理过程中，时常受政府地方政府干预而放纵肇事者，“以罚代打”、“只罚不治”造成恶性循环。

5.刑事司法对环境犯罪打击不力。首先，环境污染犯罪案件收集证据难。通常海洋污染事件的发生具有很强的时间性、流动性，一旦污染发生，则会在海上形成二次污染源。来自船舶本身的污染物质不断释放，及污染物与海水结合的扩散，加之海域的辽阔与监视手段的限制，要在第一时间取得海洋污染证据并控制污染变得极其困难，加之存在不同污染物种，第一现场和第一手证据在以往是几乎没有的。其次，刑事司法部门介入案件难。与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送，每年都会有相当一部分环境案件已经触犯刑法，但并没有依法追究刑事责任。据统计，自1997年刑法规定了重大环境污染事故罪到2005年，我国每年发生环境污染事故1500～2200起，每年发生的环境违法案件也在2万件左右，但是，8年时间内全国的环境犯罪案件只有3起。这一数据不能不令人对环境案件的移交机制产生疑问。再次，海洋环境污染犯罪案件审理难。环境法律法规的数量激增及规范冲突，加大了司法人员消化理解法律法规的难度，在实践中往往感到无所适从。1993年—2005年，全国人大和国务院共颁布了8部环境保护法律、14部自然资源管理法律和34项环境保护法规，环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章，司法部门近年来也出台了环境犯罪案件具体适用法律规定的司法解释和规定等。这些法律法规为惩治环境犯罪构筑了庞大法律基础，但有的法律之间存在一定的规范冲突，使审判人员在具体适用过程中难以把握。

三、完善我省海洋环境法律保护的对策

（一）完善海洋环境保护的法律体系

尽快创制科学、合理、体系完整且适合河北省省情的海洋环境保护的法律体系，更新已滞后于社会生活、不适应现代市场经济条件下的海洋环境管理与保护工作的规章制度。同时，理顺相关各立法部门之间的关系，尽快研究并制订诸如《河北省海洋环境保护实施细则》之类规章制度，各个部门及地方也应针对自己的工作范围或地方特色制订相应的补充规定，增加可操作性条款，使环境执法更具刚性。

（二）完善海洋环境行政执法制度

完善海洋环境执法管理体制提高执法能力。针对我国现行海洋环境监管体制的不足，可借鉴美国的半集中的管理模式。美国环保局（EPA）在环境科学研究、环境教育和环境评估方面处于领导地位，负责制定健全环境的规章制度，确立环保项目，有效地执行计划和政策。1988年国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。近年来，联邦环保局在地区办公室已经设立刑事调查部。我国是发展中的海洋大国，现阶段还处于转型时期，管理模式完全从分散转变为集中统一是不客观的，应当根据我国的实际情况，分阶段地逐步扩大国家环保总局的统管权力，从而避免各部门职责交叉，或者相互推诿或者相互争抢的局面。有鉴于此，我们应借鉴美国的经验，建立垂直的环保机构，使下级环境保护部门只对垂直领导自己的上级环境保护部门负责，从而摆脱地方政府对本地区环境管理工作的干预，将能有效的遏制地方保护主义带来的弊病。

（三）加强和完善海洋环境的司法保护作用

统一环境犯罪的司法标准 我国刑法典中涉及海洋环境保护的罪名除了重大环境污染事故罪以外，还有第408条规定的“环境监管失职罪”，该罪的起刑点和立案标准在两个相继出台的司法解释中却存在较大的冲突，一个以30万元为起刑点，另一个以15万元为立案标准，给司法工作人员带来刑事司法操作上的困惑，应当尽快给予调整。

1.在海洋行政执法机关设置专门的刑事调查部。在环保发达国家已经建立专门的机构来具体负责环境违法案件和环境犯罪的侦查、起诉活动。如1996年莫斯科市政府与俄罗斯内务部商定后建立了“莫斯科预防生态违法警察管理局”，简称生态警察。该生态警察权限很宽，负责很多环境违法的查处工作，能够对某些不予合作的部门进行强行检查，同时负责侦查、取证和提起刑事诉讼等工作。这一部门的设置集行政执法与刑事司法于一体，清除了案件司法移交障碍。我们可以参照国外成功的做法，尝试在海洋行政执法机关内部设立刑事侦查机构，所有环境案件都必须呈报到该部门进行审查，构成犯罪的，由该部门将与案件有关和卷宗材料和证据移送到对口的公安机关或检察机关。

2.在法院设置专门的环保法庭。同设立刑事审判庭、民事审判庭一样，为便于司法操作，应当在环境犯罪案件案发率较高地区的法院设置专门的环保法庭，并加强环境犯罪审判人员的专业知识培训，形成专门的环境犯罪审判队伍。例如，为了保证环保法律的执行，在瑞典、南非、科威特等国都设立了专门负责环境犯罪审判活动的环境法庭来解决由于环境犯罪行为特殊性引起的司法审判困难。再如，2003年3月6日，南非第一家环保法庭在西开普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加强打击偷捕当地的鲍鱼等水产资源的违法活动，确保沿海水产资源的可持续利用。这些经验都值得我们学习和借鉴。

（基金项目：河北省社会科学基金项目HB13FX013）