打击制假售假工作存在的难题及对策

●巫文毅

（作者单位：新余市质量技术监督局）

打击制假售假工作存在的难题及对策

●巫文毅

制假售假是长期困扰我国市场经济健康发展的“毒瘤”，打击制假售假是维护市场公平竞争秩序、保障人民群众生命财产安全的必要手段。加大从源头打击制假售假力度，维护公平有序的市场环境，保障人民群众切身利益是当前各级质监部门首要任务。近几年来，新余市开展了一系列专项整治、专项打假活动，取得了可喜的成效，全市的产品监督抽查合格率逐年上升。虽然较大规模的造假活动基本杜绝了，但家庭式小规模的制假售假现象依然存在、手段更加多样、窝点更加隐蔽。本文基于质监执法部门在具体执法实践中，分析了当前基层执法部门（包括与其它地市交流的经验）打击制假售假工作中存在难题，并提出粗浅的对策措施。

1.标准滞后——检验难

假冒伪劣商品光看外包装是很难辨真假的，执法部门必须以法定检验机构的检测报告作为处罚依据，而检验产品的依据是该产品的标准，但有些标准长期“原地踏步”，甚至二三十年不变，给一些造假企业钻空子提供了可能。如三鹿奶粉事件，当时国家乳制品标准还没有三聚氰胺这项检测指标，事后大规模查处时才紧急制定三聚氰胺检测标准。又如前年地沟油大案，到目前最权威的国家食品质量安全监督检验中心还没有检测地沟油的标准和办法，执法部门因无法求证是否为地沟油而严格执法。

措施与建议：国家加快产品标准的制修定工作，尤其是有毒有害食品违添加剂方面的标准。

2.投入不足——送检难

当前基层（市、县）级检验机构受财力、物力和人员素质的限制，只能检测几百种产品（我市检测中心目前能检测十二大类、460余种产品），高端设备投不起。如仅检测婴幼儿奶粉中三聚氰胺含量这项指标的设备就需要200多万元，且每个检测费用在千元以上。造成基层执法人员抽检的产品无处送检，或者负担不起昂贵的检验费而无法作为。又如机动车的质检机构，全国才八个。载重汽车才四个。笔者在执法实践中遇到多起有关载重汽车质量投诉，送最近的质检机构也要到湖北襄樊，消费者因负担不起前期昂贵的拖车费、检验费而选择放弃投诉。一般省级质检机构投资均在几千万元以上甚至上亿元，需要从国外进口大量的高质量仪器设备。基层的质检机构爱政府财力的限制而投入很少，几乎全靠自身发展。为此，许多基层执法人员调侃抽检涉嫌假冒产品如“赌石”，不合格还可以罚款充抵检验费，如果抽合格则血本无归，单位还要倒贴检验费、差旅费，执法部门送检涉嫌产品也非易事。

措施与建议：地方政府要加大对质检机构的经费、设备投入，以保障日常检验工作需要。

3.法律不全——处罚难

现行市场监管法律法规还存在依据不足或不明晰的情况。如《食品安全法》出台后，食品小作坊地方性法规未能及时出台，对如腌菜、豆腐、烧腊等小作坊生产行为的监管及违法查处就有很大局限。部分现行法律法规弹性空间较大，规定不够明晰，基层难以操作。如《食品安全法》对超限量、超范围使用食品添加剂、篡改或者伪造食品生产日期等违法行为，没有具体规定的。上海、浙江等出台了实施《食品安全法》地方性法规，对上述违法行为做出了具体处罚规定，对从严打击食品添加剂违法行为发挥重要作用，而我省目前未有相关规定。

措施与建议：加强立法工作，完善地方性法律法规的配套，为基层执法提供强有力的法律支持。

4.罚责过轻——威慑难

部分法律法规罚责过轻，达不到威慑和打击违法者的作用。比如《产品质量法》对假冒伪造厂名、厂址违法行为的处罚，是没收违法生产产品和违法所得，并处违法产品货值金额等值以下罚款。而假冒伪造厂名、厂址违法行为主体往往是一些小作坊，现场查处的货值金额大都是几百、几千元。按理假冒伪造厂名、厂址违法行为在性质上要比无证生产、委托加工未备案严重得多，但在违法产品货值较小情况下，处罚却比无证生产、委托加工未备案轻得多。对制假售假违法行为大多以违法产品货值作为罚款额的依据，一些造假售假分子尤其是惯犯，往往通过各种手段逃避查处，以致现场查获违法产品货值较低，大多案件处罚千元以下，甚至有造假分子玩失踪，与其违法所得相差甚远，以致屡禁不止，达不到震慑违法分子的目的。

措施与建议：通过地方立法制定更为严厉，便于操作的惩处措施，解决对制假售假者打不“疼”打不“死”的问题。

5.职责不清——追溯难

现行执法体制不合理，分段监管，权责不明，对制假售假行为难以形成打击力度。制假售假行为涉及原料采购、生产、流通、物流等多个环节，已形成一条完整产业链。而任何一个执法部门受职权所限对制假售假产业链都不能“一查到底”，做不到“斩草除根”，而且由于部门联动协作机制缺失，很容易被造假分子钻空子。同时，由于牵扯职能部门太多，协调沟通难，程序繁杂，容易出现相互牵制，严重影响打击效率。

措施与建议：整合执法资源，完善案件移送机制，建立以地方政府统一协调，部门联动追溯的打假机制。

6.执法交叉——协调难

执法部门职能交叉，权责划分不明，执法 “撞车”，以至推诿扯皮的情况仍然存在。比如对无证照经营食品行为的查处，在工商、质监、药监、商务等部门之间，职能交叉问题很突出，很容易出现“三不管”，成为“执法空白地带”。但对生产假冒商标、厂名、厂址产品的违法行为，工商部门、质监部门都可以查处，容易出现执法“撞车”，成为“执法密集地带”。“执法空白地带”和“执法密集地带”的存在，给政府协调部门带来很大难题，严重影响打击的效率和力度。

措施与建议：一是加大市场监管部门改革力度，可参考广东顺德模式建立市场安全监管局，对市场实行一个部门统一监管；二中加强协调勾通，实现案源信息共享。

7.权力受限——查处难

法律法规对执法权限的管束越来越严，违法者逃避查处手段花样百出、无奇不有，而我们的执法方式、手段相对落后，难以完全适应打假工作需要。《行政强制法》出台后，对执法者提出了更高的要求，一些之前习以为常的执法方式手段，现在可能构成了违法。比如，对于隐藏在民居等私人生活区内造假场所，如果没有初步证据或公安部门配合，行政执法部门不敢贸然进入检查。当前法律法规只授予行政执法人员现场检查、询问当事人、查阅账本单据和查扣涉嫌违法物品的权力，没有人身约束权，对于发生制假售假涉案人员现场逃逸、拒不配合调查等情况，公安往往因人手不足或案子太小不太愿意配合，行政执法人员往往束手无策。

措施与建议：通过地方立法赋予行政执法机关一定限度内必要的、强有力的行政处理权限。

8.科技造假——查案难

造假分子利用高科技造假的案例越来越多，从现代智能产品到“旧”红木家俱、“出土”文物等，无不充斥假冒产品。执法人员无法面面俱到掌握所有知识，许多产品需要原生产厂家或专家出具鉴定报告才能作为处罚依据。如假冒的高档名酒，一般检验机构无法鉴别，只有依靠厂家配合执法，出具检验报告才有效。另外，随着通信和网络的广泛应用，有些违法分子发展到通过网络完成交易，利用快递或物流送货，隐蔽性更强。而由于缺乏法律授权，行政执法部门无法取得其银行账户、资金往来、手机通话或网络记录等涉案证据，对一些造假售假分子，常常因证据不足，使其得不到应有的惩罚。

措施与建议：加强办案人员专业打假知识培训，加强司法合作，更新办案装备，提高办案的科技含量。

9.司法不力——执行难

在日常打假执法中，遇到暴力抗法，阻碍执行公务的事件越来越多，执法人员只有依靠公安和法院。行政处罚案相对刑事案件来说，他们认为都是“小案”，往往不能积极作为，导致阻碍执行公务的违反行为和行政处罚不能及时有效地处理。质监部门需要花费大量的人力、物力去协调公安和法院，影响案件的有效执行。2007年我局查处的“珠珊一米粉加工小作坊违法添加绷砂获刑案”是行政执法和刑事司法的衔接最成功的一件案例，发现案情第一时间上报市领导，市长立即作出批示。质监、公安、检察全程参与，法院第一时间审结。如果没有市长介入，等我们调查该案涉案货值金额过五万元才能移交公安几乎是不可能，因该小作坊每天的加工量最多不过二、三千元，且当事人已潜逃，公安部门在没有充足证据的情况下也是不会接受移送的。日常办案中不是每个假冒案子都能得到市长亲自过问的。

措施与建议：进一步加强行政机关与司法机关的衔接，建立完善案件移送制度，明确案件移送程序、手续规定和移送标准，通过公安机关提前介入或联合办案方式，提高案件移送司法成功率，发挥司法机关和刑法的震慑力。

10.经费不足——出动难

经费保障对打击制假售假有着重要的作用，从目前各执法部门来看，执法人员经费，虽然工资有定额拔付，但日常办案、执法用车、交通差旅、设备添置、专项执法行动和举报奖励等经费没有单列支出，落实有一定难度。随着制假售假方式、手段不断变化更新，越来越朝高智能、专业化发展，执法人员调查取证难度加大，必须不断更新办案装备，提高办案的科技含量。而目前基层执法部门办案装备更新水平普遍适应不了新形势执法需要，无法保障快速高效出动。

措施与建议：加大保障经费投入，更新技术装备。

11.素质不高——识假难

现在基层执法队伍，一部分是老技术监督工作者，经验丰富，但是随着法律的更新，思想不能跟上时代的脚步。另一部分通过近年来“逢进必考”的公务员考试走进的质监执法队伍，有理想、有热血但是相关经验不足。这与当前打击制假售假严峻形势的要求还有一定距离。比如，少数一线执法人员专业知识和法律素养不过硬，案件定性不准、法律适用不当、违反法定程序等问题仍然存在。

措施与建议：从人员选拔、培养、激励等方面着手，引入竞争机制，全面加强行政执法队伍建设，塑造一支为政清廉、法律和专业素养过硬，综合素质强的执法队伍。

12.干预过多——办案难

基层办案人员最怕不是办案艰难而是说情，由于基层地域较小，行政处罚案几乎都遭遇说情。内部人员还比较自觉，折扣不大，从上到下都要考虑生存（发工资）等问题。外部的说情就难办，尤其是“有关部门”以招商引资、重点扶持企业、纳税大户等理由出面说情，且企业越大说情的层次就越高，质监部门驻在地方，许多事情要依靠地方，一般情况下不敢得罪地方，主领导必须考虑方方面面的关系，当然不易超脱地方而独立执法。

措施与建议：一是加强执法人员廉洁从政教育；二是要破除地主保护主义，树立大局意识。

13.监督不足——廉洁难

由于行政执法都是几个人一个队单独行动，不排除个别执法人员办人情案，出现“吃、拿、卡、要”现象，纪检监察受人手限制，无法做到即时监督。就质检系统违规违纪案例来看，执法人员一线徇私枉法的案例较少（主要为渎职犯罪），大都是行政审批人员出现问题较多。

措施与建议：一是加强执法人员廉洁从政教育；二是加强执法监察。

14.诚信缺失——打假难

假冒伪劣产品盛行，严重危害市场经济的顺利发展。必然导致企业的社会诚信度降低，连带整个社会诚信度的降低。假冒伪劣商品之所以存在有它的社会基础和社会寄生环境，最根本的原因是人的社会诚信缺失和失信惩戒缺位，且国家对失信企业或个人惩处力度不严。如制售假药、假酒、地沟油等行为。

措施与建议：一是加快个人诚信制度体系建设，从本源上遏制假冒伪劣产生；二是加快企业诚信制度体系建设，从主体上阻断假冒伪劣发生。三是加快政府诚信制度体系建设，从核心上保证假冒伪劣治理。

结束语：

打假难、难打假。我们必须动员全社会的力量参与和支持打击制假售假行动，充分利用各种媒体大力开展打击制假售假宣传活动。积极引导和鼓励企业采用、改进防伪技术和措施，引导广大消费者增强自我保护意识，提高识别假冒伪劣产品的能力，自觉抵制假冒伪劣产品。建立健全社会诚信体系，鼓励广大群众积极参加打假斗争，形成全社会关心、支持打击制假售假工作的良好氛围，实现市场经济秩序的健康有序发展。

（作者单位：新余市质量技术监督局）