对世界养老保险改革发展几个问题的探讨谭中和

谭中和

发达国家建立养老保险体系已有100 多年的历史。据世界银行资料，现在世界上有172个国家（地区）建立了养老保险制度。由于各国（地区） 政治体制、社会和经济发展水平、人口结构、历史和文化传统等的不同，其养老保险制度模式和运行机制差异很大。可以说，无论在理论上，还是在实践中，没有哪一种养老保险制度模式是最好的。各国的养老保险，无论是发达国家、发展中国家，还是正在转型的国家，其养老保险制度在日益严峻的人口老龄化和快速发展变化的社会、经济形势下，特别是国际金融危机和持续发酵的欧债危机面前，都面临艰巨的改革任务。“家家有本难念的经”是对目前各国养老保险面临困境的真实写照。但毕竟发达国家养老保险体系建立较早，其养老保险理念、制度模式、运行机制等方面积累了诸多经验，也有很多教训，非常值得我们研究和借鉴。

“他山之石，可以攻玉”，我国基本养老保险实现了制度全覆盖，但仍然面临艰巨的改革和完善任务。本文从养老保险理论和实践发展、养老保险的政府财政投入、待遇水平（替代率）、筹资渠道、覆盖面情况，以及对世界主要国家和地区养老保险发展情况评价等方面，进行了分析研究。

一、养老保险从起源到发展既是理论发展的产物，也是社会经济发展的必然

按照马克思的认识论，实践是理论的基础，理论的发展又反过来指导实践。世界各国养老保险的起源、改革和发展，是理论和实践相互影响和作用的结果。

总结世界养老保险制度的发展历程，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段是养老保险制度的创立阶段。时间大致是从19世纪80年代到20世纪40年代。19世纪70-80年代，欧洲大陆国家如法国和德国继英国之后相继完成产业革命，资本主义商品经济日趋发达，社会矛盾和阶级矛盾也更加错综复杂和日益尖锐，德国的工人运动空前高涨、尤为剧烈。与此同时，德国新历史学派主张国家干预社会经济生活，提出国家要制定劳动保险法、孤寡救济法等来增进社会福利，实行社会改革，调节劳资之间的矛盾。为了消除工会运动和社会民主党的威胁，在德国新历史学派的影响下，德国俾斯麦政府着手建立强制性公共养老保险制度，于1889年颁布《伤残及养老保险法》，标志着世界上第一个由国家建立的养老保险制度诞生。1929年，针对当时经济危机，英国经济学家凯恩斯提出了“有效需求理论”，主张国家应采取适当的措施全面调整经济生活，社会保障制度就是其中的一种措施。美国罗斯福政府“新政”下于1935年8月出台的《社会保障法》，使美国建立了全面的社会保障制度。

第二阶段为养老保险制度的全球化发展阶段。第二次世界大战后到70年代中期，是现代养老保险制度的全球化发展时期。现代养老保险制度迅速发展的原因在于：第一，第二次世界大战后，世界经济迅速复苏，并持续增长，为养老保险制度保障范围的扩大和待遇标准的提高提供了资金来源。第二，相关理论的发展为养老保险制度的发展提供了理论基础。1942年英国经济学家威廉·贝弗里奇发表《社会保险和相关服务报告书》（又称“贝弗里奇报告”），提出建立“福利国家”的方案。英国政府开始全面推行“贝弗里奇计划”，于1948年建成“从摇篮到坟墓”的“福利国家”。此后，北欧国家和英联邦国家也先后建立起“普遍保障”的养老保险制度。此外，凯恩斯理论成为不少国家经济政策制定的依据，养老保险制度也由此加速扩张。

第三阶段是养老保险制度的整合与改革完善阶段，20世纪70年代末至今是现代养老保险制度的改革与整合时期。养老保险制度在经历了五六十年代的蓬勃发展之后，到70年代末进入改革时期。改革的根本原因：一是两次石油危机引发了战后资本主义世界最严重的经济危机，全球经济增长明显下降，失业率和财政赤字大幅度上升，动摇了支撑高福利养老保险制度的经济基础。无限制的高福利使得不少国家面临着财政预算危机。二是经济体制转型的原因。一些发展中国家开始由计划经济体制转向市场经济体制，原有的养老保险制度随之需要进行改变。三是人口老龄化的发展。进入70年代后，西方国家开始步入老龄化社会。尤其是战后的生育高峰使各国面临老龄化的挑战，如果不对现行的养老保险制度进行改革，多数国家的养老保险制度将难以为继。这一时期，各国采取了方式各异的养老保险制度改革，其核心是降低养老保险制度的待遇水平，减少政府沉重的财政养老保险支出负担，实现养老保险制度的可持续发展。具体改革方式包括：通过延长享受待遇所需的缴费年限、提高退休年龄、提高缴费率、扩展缴费基数等手段增加养老保险收入；通过严格养老金给付条件、改革养老金计发办法和养老金指数化机制等措施，降低养老金支出水平。有些国家开始从现收现付制转向部分积累制或者基金制。有的国家通过提高缴费率或者是由国家划拨专门资金来建立国家储备养老金，用来应付未来老龄化下的养老金需要。还有一些国家则建立完全积累的个人账户制。同时，各国建立多层次养老金体系，划清政府、企业、个人养老责任，降低政府公共养老金的养老负担，并对养老保险基金实行市场化运营，以实现养老保险基金的保值增值。

二、不同国家养老保障政府财政投入水平多寡不一、增速差异较大

从各国整体的养老保障水平以及财政投入比例看，受经济发展水平、制度类型、税制、养老保险制度模式等因素的影响，不同国家养老保障政府财政投入水平多寡不一。

总体上看，OECD国家的公共养老金和遗属受益金支出在1990年到2007年间快速增长，超过了国民收入增长率的15%，平均水平从占GDP的6.5%上升到7.0%。公共养老金一直都是政府支出中最大的一笔单项支出，平均达到政府总支出的17%左右。从2000年起，意大利的公共养老金支出占国民收入的比例在OECD国家中最高，2007年达到14.1%。欧洲大陆上的其他国家的公共养老金支出也比较高：奥地利、法国和希腊的养老金支出占GDP的比重为12%左右，德国和葡萄牙为11%左右。养老金支出一般都达到了这些国家公共总支出的25%到30%。endprint

但各国情况不一致。日本、韩国、葡萄牙、土耳其四个国家的公共养老金支出水平增长超过国民收入增长速度的一倍以上，韩国和土耳其增速较快是源于其养老金制度的起点低、发展快，而日本归因于急速的人口老龄化；但比利时、加拿大、爱尔兰、西班牙、瑞典和美国六个国家在2002到2009年间，养老金支出水平占GDP的比重一直保持在一个相对稳定的水平；而新西兰、冰岛、卢森堡、荷兰和挪威五个国家的养老金支出增长低于国民收入的增长速度，其原因大多为养老金领取年龄的提高所致。

研究发现，实施全民福利型（贝芬里奇模式）养老保障体系的国家的公共养老金支出占GDP的比重平均值低于实行社会保险模式（俾斯曼模式）的国家。从单个国家比较看，养老金支出占GDP比重平均值排名前三位的分别是德国（10.63%）、意大利（10.19%）和法国（9.96%），这三个国家均实行社会保险模式；养老金支出占GDP的比重后三位的分别是美国（5.31%）、新西兰（5.4%）和英国（5.43%），除了美国外，新西兰和英国均实行国家福利型养老保险模式。

养老金支出和老年抚养比之间有着很强的相关性。人口年龄结构相对年轻的国家，公共养老金支出的规模相对要低，如冰岛、韩国的公共养老金支出不足GDP的2%；人口年龄结构相对适宜的国家，如澳大利亚、加拿大、爱尔兰和新西兰，养老金支出总体也偏低。但也有例外，如土耳其，尽管在人口年龄结构上是OECD国家中第二年轻的国家，但其公共养老金的支出却占了GDP的6%，该比例远高于65岁以上人口比重是其2—3倍的丹麦、荷兰、英国、美国等国家。

三、各国公共养老保险基金的替代率水平“层次不齐”

这里的养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。在34个OECD国家中，一个领取平均工资的工人在退休后的养老金替代率平均为57%，但各国差异很大。替代率最低的国家是爱尔兰、日本和英国，公共养老金为工人提供的替代率低于35%。替代率最高的是冰岛和希腊，公共养老金替代率超过了95%。奥地利、丹麦、卢森堡、新西兰和西班牙的公共养老金替代率也比较高，介于70%到90%之间。

替代率水平与在职时收入水平密切相关。大多数OECD国家为低收入者提供的替代率高于平均收入者的替代率。例如，退休前工资只有平均工资一半的工人可享有超过72%的替代率，而领取平均工资的工人的替代率是57%；收入为1.5倍于平均收入的工人（即称为“高收入者”）的替代率平均为52%，该比例低于平均收入者养老金替代率的平均值（57%）。对于高收入者的养老金替代率，各国差异也比较大。希腊、冰岛、卢森堡、新西兰和西班牙五国高收入者的养老金替代率超过80%。与此相对的是爱尔兰、新西兰和英国高收入者的替代率低于26%；对于中低收入者（中低收入是平均收入的75%到90%），34个OECD国家的平均替代率是60.6%，略高于平均收入者的替代率的均值。

分析发现，在OECD国家中，实行社会保险模式的国家其养老金的再分配功能较弱，这种模式更加注重养老保险制度的效率。如德国和意大利等国家不同收入水平的退休者其替代率几乎没有差距，法国的变化也很小。而实行福利模式的国家，则更加注重公平。如新西兰、英国等，其收入水平和养老金的替代率呈现负相关关系，即收入水平越低，替代率越高；收入水平越高，替代率越低，甚至在丹麦的低收入者得到的养老金超过其退休前的工资性收入。

深入分析不同养老保险模式国家不同收入水平人群的公共养老金替代率水平，实行福利模式国家低收入①人群的净替代率②水平大约是78.74%，而实行社会保险模式国家的低收入人群替代率是57.86%，两者相差21%。而对于高收入人群而言，国家福利模式的养老金净替代率为39.62%，而社会保险模式国家的净替代率为41.04%，略高于前者。美国的情况非常值得关注，在美国，其公共养老金具有较强的再分配功能：低收入水平人群的净替代率超过50%，而达到平均收入水平时的净替代率降至40%，达到高收入水平时则为30%。

从世界各国养老金替代率的发展趋势看，大多数国家（意大利除外）低收入群体的养老金替代率呈下降趋势，表明养老金的分配功能在弱化。

在有些国家，不同性别的养老金替代率也有明显差异。如智利、意大利和波兰，女性的替代率比男性的替代率低1/3。在以色列、瑞士、澳大利亚和墨西哥等国家，女性的替代率也低于男性。女性平均替代率低于男性的主要原因是女性退休年龄大多比男性早所致。

注释：

①在这里，所谓低收入是指其收入水平为社会平均收入水平的0.5倍及以下。高收入是指其收入水平为社会平均收入水平的2倍及以上。

②净替代率是指在扣除税收和缴费之后的个人养老金收益与扣除税收和缴费的退休前净收入的比值。

（未完待续）

（作者系人力资源社会保障部社会保障研究所养老室主任，研究员）endprint