基本公共服务均等化研究综述

涂小雨

内容摘要：基本公共服务是构建服务型政府的重要内容，是实现社会主义现代化的重要保障。基本公共服务均等化建设是社会主义优越性所在，体现了公平、正义的要求，也是近年来全社会共同关注的热点问题。学界主要围绕基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务均等化的制度困境及其相应的对策三个方面进行研究，且取得了丰硕的成果，但也存在着一定的问题。本文试图对近年来基本公共服务均等化的研究进行梳理，并对现有研究的不足之处进行讨论。

关键词：基本公共服务均等化 制度困境 对策

基本公共服务均等化是我国建设服务型政府，完善公共服务体系的重要内容，历来受到党和政府的高度重视。十六届六中全会明确提出，“完善公共财政制度，实现基本公共服务均等化”，十七届五中全会提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。这就为基本公共服务均等化提供了指导思想和建设方针。越来越多的学者开始聚焦这一问题，并进行了深刻研究。大体而言，国内的研究主要从基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务均等化的制度困境及其对策三方面来进行讨论。

基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化的提出，源于我国对公共服务的研究与实践，是基于公共服务公平正义的内在要求，以我国国情为依据的公共服务供给的轻重缓急以及我国公民的现实需求而提出来的，是“我国的理论界和实践部门根据我国政府公共服务地区间、城乡间不均等的现状而提出的目标性词汇”（李伟，2010），是具有中国本地特色的词组。尽管党中央在十六届六中全会上明确提出了要实现基本公共服务均等化，但并没有给基本公共服务均等化作出明确界定。因此，哪些公共服务属于“基本公共服务”的范畴，“基本公共服务均等化”的标准是什么，众说纷纭。一部分学者认为基本公共服务与公共服务是重合的，基本公共服务是公共服务在特定情况下的一种说法，基本公共服务均等化与公共服务均等化没有多大区别。所以，有学者的观点中出现了基本公共服务与公共服务混同的情况。如“基本公共服务均等化即每个社会成员不论种族、身份、地位、贫富，都享有大致相同的公共服务，” 公共服务均等化“对社会公众而言，是指一国范围内的全体居民享有大致水平相当的基本公共服务”。但是，大多数学者认为基本公共服务与公共服务，基本公共服务均等化与公共服务均等化还是有所区别的，他们试图从基本公共服务的概念、基本公共服务均等化的范畴以及基本公共服务均等化的标准，来回答什么是基本公共服务均等化的内涵。

（一）基本公共服务的概念

基本公共服务的概念回答的是基本公共服务与公共服务的区别，这部分研究主要在于如何对“基本”二字作出回答。大体而言，学者们倾向于从公民需求、民生以及公民权利三个方面来回答什么是基本公共服务。

“需求伦”认为基本公共服务是满足人的基本需求的公共服务，而人的基本需求则从两个不同的角度被定义。一种视角以基本公共服务的消费者为出发点，将基本需求定义为人的低层次消费需求和无差异消费需求（刘尚希，2007）；而另一种视角则以基本公共服务的提供者为出发点，将只能由政府提供，不能假手他人的公共需求视为基本需求；第三种视角则从人道主义出发，认为基本公共服务必须以人本理论为依据，以人道主义需求为满足对象，是“从以人为本出发，依照人道和公平原则，在一定社会条件下，一个社会成员所应享有的必需的基础性公共服务”。

“民生论”对基本公共服务的解读是从“民生”二字出发，认为基本公共服务是与民生有关的公共服务，诸如“义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济”等。持“民生论”观点的学者一般认为基本公共服务意味着对人的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康的保障。

“权利论”将基本公共服务视为一定经济社会条件下，保障人的基本权利的公共服务。有学者将人的基本权利视为基本人权，但人权更多地是一种道德概念，用人权保障来定义基本公共服务是比较含混的。因此，许多学者更进一步，提出基本公共服务是在特定社会经济条件下，保障人的基本生存权与基本发展权的服务。

三种观点代表了目前国内学界对基本公共服务的主流看法。尽管视角不同，但学者们就基本公共服务的定义似乎达成了共识，即将基本公共服务视为是事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障。

（二）基本公共服务均等化的范围

有学者以人的生存与发展所需的基本条件来划定基本公共服务均等化的范围，认为基本公共服务均等化的范围应当对应人的生存、发展、环境和安全四大基本需求。如常修泽（2007）认为基本公共服务均等化囊括了“基本民生性服务”、“公共事业性服务”、“公益基础性服务”以及“公共安全性服务”；陈海威（2007）也认为基本公共服务均等化的范围包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务以及公共安全服务。这种理论尽管在逻辑上是充分的，但是在实践上却存在一定的问题。我们很难说类似于国防安全之类的基本公共服务有均等化的实践意义——他们对公民的保护从一开始就是均等的——同样的现象也发生在一些基础性服务和环境服务领域。

因此，有学者对此进行了反思，认为基本公共服务应当是以满足人的直接需求、使人有尊严的生活为内容。在现代社会，教育、劳动、健康以及社会救济都是构成人的有尊严的生活的要素。如丁元竹（2007）就将基本公共服务均等化的内容限定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保险。还有学者在此基础上以我国国情为依据，认为住房建设、人口计生也是基本公共服务均等化内容之一。

本文认为以上学者对基本公共服务均等化范围的不同意见，是因为有学者将基本公共服务的范围与基本公共服务均等化的范围等同起来。基本公共服务体系是一个理论命题，而基本公共服务均等化体系则是一个实践性命题。有些公共服务尽管是人们不可或缺的，但并不意味着就一定存在均等化上的意义。实际上，我们注意到，即使是认为基本公共服务均等化包括生存、发展、环境和安全四大基本需求的学者，在研究中也很少关注诸如安全、环境等基本需求的均等化。endprint

（三）基本公共服务均等化的标准

一般认为基本公共服务均等化包含着结果均等、机会均等、能力均等以及需求均等四种不同的标准。在我国，对基本公共服务均等化标准的认识是一个不断深化的过程。

早期文献多有提出基本公共服务均等化意味着“水平一致”、“一视同仁”，是实质意义上的、无差别的结果均等。这种主张认为不同地区、不同社会阶层以及城乡居民所享受的基本公共服务应当是一致的。事实上，“结果绝对一致”标准不仅在现实意义上是不可能的，而且会忽视公民的差异性需求，从而导致公民丧失选择基本公共服务的权利。因此，持不同看法的学者们一直试图修正这一理论。

于是，新的理论出现了。这种理论结合“机会均等”标准，对“结果绝对均等”进行了修正。新理论指出，公民所享有的基本公共服务只能是“结果大致均等”，我们应侧重实现基本公共服务的“机会均等”，即通过制度保障公民有公平享有基本公共服务的机会均等。这在某种程度上也赋予了公民选择是否接受，以及接受此种或彼种基本公共服务的权利。因此，基本公共服务均等化的标准应当是指“全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等以及结果应该大体相等，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中尊重某些社会成员的自由选择权”（常修泽，2007）。这也是目前国内对基本公共服务均等化标准的主流认识。

随着研究的深入，“人”的因素得到重视，有学者开始关注基本公共服务的个体化差异供给。他们指出：“基本公共服务是为了公民个体的公共服务需求，但每个人由于自身特征（年龄、收入、健康）的不同，其所产生的基本公共服务需求也将不同”（吕炜、王伟同，2008）。因此，基本公共服务均等化不是所有人“均等”的服务，而是相同需求、特征的人享有基本一致的服务。与之类似的还有“能力均等”，即要求在此基础上考虑个体能力不同而享受的基本公共服务的不同。“需求均等”、“能力均等”充分考虑了基本公共服务均等化的受众（也就是人）的需求，对主流认识起到了很好的补充。但这也意味着，不同地区、不同群体享有差异化的基本公共服务是能被接受的，因而容易导致基本公共服务非均等的正当化。

上述理论都是从静态角度来描述基本公共服务均等化的标准。以贾康等为代表的学者认为需要从动态角度考虑基本公共服务均等化。他们同样否定了基本公共服务绝对一致的主张，提出基本公共服务均等化本身不能一蹴而就，而是分层次、分阶段的动态过程，即“在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品或公共服务”（刘江，2012）。这种动态视角下的基本公共服务均等化理念符合实践需求，也得到了广大学者的认同，与静态视角下的基本公共服务均等化相得益彰。

基本公共服务均等化的制度困境

我国对基本公共服务的实践研究主要有两大方向：一是经济学视角下的基本公共服务供给效率研究，二是管理学视角下基本公共服务均等化研究。大多数学者认为基本公共服务均等化问题很大程度上就是制度问题，在研究基本公共服务均等化时，偏好实证研究方法，采用数据调查、实地调研等方式分析基本公共服务非均等的制度困境。

总结而言，学者们认为基本公共服务均等化的困境主要在于四个制度缺陷：城乡二元结构的制度缺陷，现有政治体制结构的制度缺陷，现有公共财政体制的制度缺陷，以及基本公共服务法律制度缺失。

（一）城乡二元结构对基本公共服务均等化的阻碍

大部分学者倾向使用实地调查等方式研究农村基本公共服务的发展问题，调查结果显示尽管我国基本公共服务供给水平在不断提升，但农村基本公共服务供给仍旧远远落后于城市，公认的主要原因就是城乡二元结构严重阻碍了城乡基本公共服务均等化进程。

城乡二元结构根源于城乡梯度发展战略。这种战略的核心思想是优先发展工业，利用工农业产品的“剪刀差”定价和农村廉价劳动力以及城乡二元的差异化保障体制，将农业剩余用于工业发展。城乡二元结构就是这种发展战略的制度保障。学界一般认为，城乡二元结构的主要特征是建立在城乡户籍制度基础之上的差异化公共资源配置，以及由此形成的森严的城乡壁垒。在城乡二元结构框架下，“我国几乎所有的社会管理政策都存在着城乡差异，粮食供应、住房、生产资料、教育、就业、社会保障、制度、婚姻、生育、迁徙等制度，甚至连投票权都在城乡之间存在差异”（安应民，2011）。公共资源配置向城市全面倾斜，城市居民享受的基本公共服务全面领先于农村居民。

（二）政治体制对基本公共服务均等化的阻碍

现有政治体制结构也阻碍了我国基本公共服务均等化。学界公认，我国政治体制结构对基本公共服务均等化的阻碍主要体现在三个方面：

一是政府自身定位不明确阻碍了基本公共服务均等化。尽管我们已经在强调要注重公平，但以效益为先导的思想仍是各级政府的主流指导思想，各级政府依旧将拉动经济增长视为政府的主要任务，地方政府对基本公共服务建设兴趣低下，出现了基本公共服务供给的“缺位”。

二是基本公共服务单方面供给机制阻碍了基本公共服务均等化。杨弘、胡永保（2010）等学者就指出，我国基本公共服务供给以政府主导供给为特色，使得基本公共服务均等化具有强烈的政府本位倾向，基本公共服务供给往往忽视了公民的需求表达，导致公民的需求实际上没有得到满足。在郭小聪、代凯（2012）的一个实证研究中就指出：“地区经济发展水平与基本公共服务均等化的客观评价结果不一致；基本公共服务均等化的客观评价结果与公众主观评价结果存在明显差异；不同类型基本公共服务均等化的客观评价结果与公众主观评价结果差异显著”。

三是政治体制的内部冲突阻碍了我国基本公共服务均等化的进程。这主要因为我国政治系统存在着一定的不确定性，上下级之间职责不明确，同级部门之间职责冲突，多头管理现象较多。基本公共服务的供给主体往往在权力与职责上存在冲突，导致基本公共服务供给混乱的现象时有发生。地方政府之间在公共资源分配问题上也存在经常性冲突，基本公共服务均等化规划难产。endprint

（三）公共财政制度对基本公共服务均等化的阻碍

基本公共服务均等化所需的资金主要来源于政府的投资，公平的公共财政制度是基本公共服务均等化的基础。然而，学界认为现行公共财政制度阻碍了基本公共服务均等化。

一是我国现在的公共投资处于失衡状态，对基本公共服务均等化产生了负面影响。以江明融（2007）、常修泽（2007）为代表的学者们，认为我国公共财政制度是一种以经济建设为主导思想的全能型财政制度，政府投资能尽快产生经济效益的领域倾斜，从而造成了三个不足：与经济项目投资相比，基本公共服务项目投资不足；与城市基本公共服务投资相比，农村基本公共服务投资不足；与见效快的基本公共服务项目相比，需要长期建设的基本公共服务项目投资不足。

二是我国目前的税收分配制度存在缺陷，使得基本公共服务投入不足且分配不均衡。首先是财权与事权的不对等。自1994年起，中央通过分税制改革将财权上收，同时又将事权层层下放，“占全国人口70%的县乡级财政组织的收入只占全国财政的20%左右”，基层政府的收入很难承担起全面的基本公共服务供给任务。其次是财政转移支付制度存在严重缺陷。安体富、任强（2007）的总结性论述得到大多数学者的认同：“第一，转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。第二，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。第三，一般性转移支付规模过小。第四，专项转移支付规模过大，且运行不规范”。

（四）法律制度缺乏对基本公共服务均等化的阻碍

阻碍基本公共服务均等化的另一重要因素是基本公共服务均等化的相关法律制度建设严重滞后。大多数学者认为，现在讨论基本公共服务的相关制度不是讨论完善的问题，而是构建的问题。这主要表现在基本公共服务均等化缺乏明确的法律规制，相关法律制度不健全—目前的基本公共服务均等化的实施主要以各种政策、决定以及地方性条规为主体，立法层次很低，还没有上升到基本法规范的高度。也就是说，我国基本上还没有基本公共服务的相关立法。近年来学者们开始关注这一问题，张开云、张兴杰（2012）总结指出：“制度障碍及其路径依赖性是城乡公共服务非均等的制度根源”，“公共服务均等化制度体系中的‘元制度缺失和规则立法不足，导致公共服务非均等”。

实现基本公共服务均等化的对策

破解城乡二元结构，加强农村基本公共服务建设被认为是实现基本公共服务均等化的主要路径之一。多数学者认为，基本公共服务均等化的重点应放在农村发展，并从发展战略、基本制度、资金投入、完善供给机制等角度，提出了一系列对策：一是建立统筹城乡的发展战略，以工业反哺农业、以城市支持农村，逐步缩小城乡差距；二是建立城乡统一的基本公共服务供给制度；三是财政资金向农村倾斜，加大对农村基本公共服务的投入，将基础设施建设的重点转移到农村；四是完善农村基本公共服务供给机制，包括明确界定农村基本公共服务供给主体的职责，优化供给的决策机制，建立完善农民的表达机制。

政治体制改革同样被认为是实现基本公共服务均等化的主要路径之一。以江明融（2006）、杨弘、胡永保（2012）为代表的学者们认为，政治体制改革的目标应当是建立公共服务型政府，从以经济建设为主的全能政府向以提供公共服务为主的有限政府转变。学者们进一步指出，建立公共服务型政府需要实现以下转变：一是转变执政思路，树立公共服务理念，建立以此为导向的绩效评估和行政问责制度；二是整合政府内部资源，统一规划、合理布局，明确划分各级政府之间、政府各部门之间的基本公共服务供给职责；三是建立以政府为主导、社会组织、公民广泛参与的基本公共服务多元供给机制；四是加强公务员队伍的建设，优化基本公共服务供给主体的专业能力。

完善公共财政体制对实现基本公共服务均等化具有重要意义。首要问题就是实现财政体制的转向，从原来的经济建设投资型财政“向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于‘与民争利状态的竞争性项目，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入”。学界公认的对策如下：一是调整公共财政支出的方向，使公共财政支出向基本公共服务倾斜，消除财政支出的地区差异和城乡差异；二是在整合、调整政府事权的基础上，规范中央与地方、地方与地方以及政府内部的财权划分，使政府的事权能得到财权的支撑；三是改革现有财政转移支付制度和税收返还制度，控制专项支付，建立统一的一般性转移支付制度和横纵向相结合的财政转移支付制度。

法律制度建设是实现基本公共服务均等化的重要保障，但对这一问题的研究在国内并不是很深入。目前，研究比较系统、完整的代表学者是曹剑光（2010），他将基本公共服务法律制度划分为宪政层次、基本制度层次、具体运行过程制度层次以及配套制度层次，并以此为依据设计了有针对性的建构。总结而言，学者们提出的对策如下：一是明确界定基本公共服务的法律地位，提升基本公共服务均等化的立法层次；二是规范基本公共服务供给主体的权力与职责；三是规范基本公共服务的供给程序；四是建立以听证为核心的需求表达机制；五是建立完善的监督与救济制度。在立法形式上，学者们则各有不同看法。一些学者主张仿效澳大利亚，制定全新的《公共服务法》，将与基本公共服务相关的问题统合到一部法律之中，有利于协调基本公共服务体系的内部冲突，构建相对和谐完整的法律体系；另一些学者则认为基本公共服务是一个不断变化的概念，其内容横跨众多社会领域，所以“围绕义务教育、公共卫生、社会保障等领域建立健全基本公共服务的法律规范体系，通过整合现有法律法规，提升基本公共服务的法律层次”才是首选。

研究存在的不足之处

近年来，通过基本公共服务均等化的研究，特别是城乡公共服务均等化的研究逐步深入，学界形成了一定的分析框架，提出了解决的对策，并就许多问题达成了共识。然而，本文在梳理这些研究成果时发现，过往的研究在大多数问题的看法上是相似的—研究在某种程度上趋于停滞。本文认为这主要是由于基本公共服务均等化的理论研究不够深入，研究视域尚未拓宽，研究方法存在局限造成的。endprint

一是对基本公共服务没有一个精准的定义与框架。无论是以民生为视域，还是从生存权与发展权开始，拟或从人的需求角度入手，都无法确切地说明“基本公共服务”的含义，造成了基本公共服务与公共服务含混不清，有的学者甚至认为二者没有区别。在实践中则造成基本公共服务均等化的范围不明确，存在很大争议。对“基本公共服务均等化”的理解也存在差异。机会均等、结果均等、能力均等或者是需求均等究竟侧重于哪一方向，均等是以绝对均等还是差异化均等为目标，这仍需要探索。

二是基本公共服务均等化理论缺乏深度挖掘。目前基本公共服务均等化的理念主要来自西方理论界的公共经济学、福利经济学、宪政理论（如社会契约论）以及正义理论（如罗尔斯等人）等。少有学者研究基本公共服务均等化的社会主义理论内涵，基于我国国情的原发性理论阐述几乎是一片空白。这种理论上的模糊不足以支撑作为“本地词汇”的基本公共服务均等化，从而影响了基本公共服务均等化的推进—全国性的、总体的基本公共服务均等化路线图难产，在地方上只有广东省、浙江省出台了基本公共服务发展规划。

三是研究视域尚未拓宽。目前，学界的研究过多聚焦于管理学、财政学视角，强调政治体制改革和公共财政体制的创新，忽视了法律制度的构建。而实际上，国内外实践都证明，无论是政治体制改革还是公共财政体制创新，法制保障是唯一的路径，这也是“依法治国”的意义所在。改革与创新如果没有法律制度的保障，其可操作性值得商榷。反观我国的研究，尽管已有学者提出建立基本公共服务均等化的法律规范体系，但这仅仅只是“提出”，相关法律制度如何安排、如何执行、如何监督等，还没有深入研究，与社会主义法治建设的要求存在差距。

四是研究方法存在局限。目前学界普遍采用实地调研、数据分析的方法搜寻阻碍基本公共服务均等化的制度因素，缺乏宏观的、系统的制度研究。本文注意到绝大多数的文献采取的都是“提问——回答”式结构，对体系建构问题避而不谈，导致近年来的文献不论是在对问题的分析上还是所提出的对策上大同小异，相关研究没有突破创新，正处于逐渐停滞的状态。

总之，关于基本公共服务均等化的探究尽管取得了长足的进步，但前文所述的不足之处桎梏了研究的进一步深入。未来的研究需要我们对基本公共服务理论进行深度挖掘，多角度审视我国基本公共服务均等化进程，注重基本公共服务供给体系的建构，并结合我国国情，提出中国基本公共服务均等化的路线图，这将是未来研究的重要突破口。

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