浅谈土地一级开发之成本控制

屠正涛

【摘要】土地一级开发指的是土地在出让前所进行的开发建设，开发的主要负责人一般是政府，或者政府委派的特定企业。土地一级开发的主要目的是为了让土地可以达到出让的标准。本文围绕着土地一级开发的问题，对开发过程中的造价控制和管理进行了详细分析。

【关键词】土地一级开发；成本控制；造价管理

中图分类号： TU723.3 文献标识码： A

一、前言

土地一级开发是我国土地管理制度中的一个重要的组成部分，直接影响土地出让成本的高低，因此，对一级土地开发过程中的成本控制就显得尤为重要。由于我国各地的土地一级开发成本控制体系还不够完善，所以，强化开发过程中的造价管理具有重要意义。

二、我国城市土地一级开发概述

土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合开发建设，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。政府应完成土地收回、收购、置换、征收等土地手续，将土地权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标，进行一定程度的市政配套设建设等一系列开发事项，主要包括四个方面。

1、改变土地权属性质。政府依据确定的土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划，对涉及的集体土地办理农转用征收，对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式收回，改变拟开发土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的所有权和使用权，从而具备土地一级开发的权属基础。

2、确定土地规划条件、指标及市政配套要求。政府应根据城市总体规划、控制规划及土地市场需求，确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、水电暖气等配套设施实施条件。如果说土地一级开发是形成进入土地一级市场的产品即“熟地”，那么确定土地规划条件、指标及市政配套要求就是制定“生产标准”。

3、土地平整及市政基础设施建设。土地平整，包括村民（居民）拆迁补偿与安置、宗地内地形地势的平整、拆除地上建筑物等。随着城市发展要求、技术水平以及环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、排水。

4、土地验收。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。

在土地一级开发中，政府身份是双重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作为土地所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利；作为土地行政管理者，实施土地一级开发的大量行为是政府的行政行为。而且土地一级开发依赖于政府相应的行政行为，政府行政行为在一定意义上也决定了土地一级开发的实施，这是政府履行土地管理职能的延伸。

三、土地一级开发拆迁项目的各成本构成

1、直接成本

拆迁项目的直接成本包括了设计咨询的成本以及实行拆迁工作的实际支出成本。

（一）设计咨询的成本包括了拆迁项目的经济分析等咨询费用、房屋价值评估的劳务费用、市场调研费用、拆迁项目工程地质勘探费用等。

（二）实行拆迁工作的实际支出成本包括了土地补偿费用、拆迁安置补偿费用、相关产权转让税费、拆迁公司的劳务费用、和场地平整费用等。如果该拆迁项目涉及回迁补偿方式,还可能产生以下费用:土建装修和设备安装成本、市政园林和水电煤接驳工程成本、公共居住生活配套成本等。

（1）土建装修和设备安装成本指的是项目回迁房建设所需的工程费用,其中包含了材料费、人工费、机械费和建设项目管理费用。具体包含了土石方工程、桩基工程、防水工程、塔楼裙楼工程、室内和外墙装修、消防系统及自动报警系统安装、电梯安装工程等一系列建筑及安装成本。

（2）市政园林和水电煤接驳工程是指为回迁房连接外界的供水排水设施、供电系统、供气系统而产生的成本费用。其中包含了室外自来水总表接入及入户供水管道铺设、市政排水接驳工程、高低压供配电工程、室外煤气总表接入及入户供、管道铺设、周边环境绿化及园林设施建筑工程等成本。

（3）公共居住区域生活配套成木指的是为项目回迁户服务的公共建筑而产生的建设费用。包括了幼儿园、小学、居委会用房、公用变电房、居住区域的体育运动设施与活动会所等建设安置费用。

2、间接成本

间接费用指的是在拆迁项目中不构成项目建设实体所支出的费用,但是按照项目的拆迁和建设的施工标准、法律法规和规则规定,而要求进行报批、检查、检验产生的费用。其中包括了招投标手续费、桩锚杆检测费用、施工图纸审查费、进场材料检测费、报建报验和施工验收费用、建筑物白蚁防治与消防验收和防雷检测费用、余泥排放费、室内环境检测费等相关成本费用。

3、不可预见项目成本

拆迁项目中不可预见成本包括了由于项目在工作过程中,因政府政策因素、施工技术因素、劳动市场与材料物价波动等因素而发生的成本变动。这些成本变动包括了因项目设计变更而增加的费用、工人劳动工资涨价或材料设备涨价而产生的差价、因突发事故而产生的事故抢险费用、停工赔偿费用以及工程赶工加班费用等。

四、土地一级开发成本控制之造价管理

土地一级开发的造价管理，是指从设计、施工图预算、招标合约、工程结算等各个阶段进行全面系统管理，从而有效完成预期成本目标对咨询、规划、设计工作的过程控制，从设计、施工图预算、招标合约、工程结算等各个阶段进行全面系统管理，从而有效完成预期成本目标。这四部分工作内容质量的高低，将直接决定整个开发过程中市政基础设施建设有关费用支出是否能够控制在预算范围内。

1、设计阶段

（一）推行限额设计和带方案招标

目前建设单位都比较注重工程设计，也想了很多办法以提高设计质量，如有些建设单位聘请一家设计院对原设计单位的设计进行复核和优化核算，这种方法对提高设计质量和降低造价有一定的帮助。但要把好设计关，最好建设单位在工程设计方面有比较精通的人员，在满足建筑功能的基础上，对设计人员采用一定的经济责任和激励措施，充分调动设计人员积极性和创造性，使其设计出技术先进、造价经济合理的方案。

（二）设计方案的比选与优化

造价人员介入工程设计，从节约成本，降低造价的角度配合设计人员进行设计方案优化和比选，如：在做一幢三层现浇框架宿舍楼的标底后，发现该宿舍楼的平米造价较同类型工程高出许多，造价人员对该工程造价因素进行分析，发现该工程的钢筋含量为68kg/m2，而类似工程在该地区的钢筋含量为40kg/m2左右，同时，该工程设计的断面尺寸较大，因此造价较高。后经造价人员与设计人员沟通，修改了断面尺寸和钢筋含量，降低了工程造价。装修上用低价的替代品达到同样效果的案例也举不胜举，目前建筑设计上很多采用真石漆代替石材，外观效果同石材相仿，但同 石材相比，造价大大降低。

（三）根据方案设计编制方案估算

提出对此方案是否可行或优劣的意见，并得出一些类似产品数据及技术要求等；然后，在初步设計完成后，编制设计概算，得出相应概算和测算出经济指标，并与限额设计指标进行对比，提出更具合理化建议；最后，在设计方案深化、进行方案比选时，采用专家咨询论证会，调整设计概算，从价值工程角度做不同方案的经济评价分析，给项目提供可选的最佳设计方案。

2、招标阶段工程造价控制

（一）工程图纸齐备，工程体量较少，工期相对较短、工程相对较简单的具备总价包干条件的可采用工程总价合同；工程规模较大，图纸不完备、工期较长的工程可采用单价包干；国有资金为主的工程必须采用公开招标方式，工程量清单计价方式。

每个工程情况各不相同，工程环境也都不一样，所以建设单位造价人员在招标之前得对工程招标要有整体规划设想，制定出科学合理的招标规划书，把各种有利和不利的情况综合考虑进去，即有利于现场管理又能充分竞争，最大限度保护建设单位利益。

（二）严格招标文件、工程量清单及招标控制价的编制和审核

总承包招标文件的编制要尽可能做到全面，尤其是项目公司，即无后续工程诱惑又无集团公司强大的后备支持，施工单位的顾及相对较少，现场工期、质量及造价索赔的针锋相对的可能较大，所以招标文件的编制除常规的施工范围、付款方式、调价方式、工期、质量等约定外，还应尽可能的将施工过程中可能存在的纠纷和矛盾处理方式详细表述，以减少后期施工可能存在的纠纷和索赔。

招标控制价应聘请有资质的专业机构按国家计价规范、招标图纸及清单、政府指导价等规定严格编制，并经政府造价管理机构审批。招标控制价的编制有利于招标单位控制工程造价，防止投标单位串标，恶意哄抬投标价，最大限度的保护招标人的利益。

（三）施工图预算及招标合约阶段

经审定的造价控制指标为限额指导，对施工图进行审查，加强施工图设计及其材料选配工作，找出施工图纸设计缺陷、错漏，制定出有利于成本控制的设计优化建议和材料、设备选配方案，并严格审核工程设计、施工单位提交的施工图预算，计算限额含量，并编制施工图预算（包括工程量清单，清单组价编制），保证差异范围在5%以内。

以预算总额为依据，制订成本控制目标。进行项目合约规划，对整个项目标段划分，包括总包、直接发包的独立工程、直接采购（甲供）的标段。编写总包单位招标文件（含合同文件），编制专业分包招标文件，做好开标、评标、澄清等相关工作，分析各投标人的投标报价，并与控制价进行分析比较（提出施工方案与报价是否相符、是否存在不平衡报价、是否有漏项），得出技术经济分析报告，并与中标单位进行合同谈判、签订等工作，办理招标及备案手续。

3、施工阶段

经审定的施工图预算为成本指导，全程监督施工造价管理，对中标单位的施工组织设计方案进行审查，对可能造成项目成本增加的情况提出应对措施。对施工过程当中涉及造价调整的设计、工程（含材料）变更、经济签证、价格核定，作好监测跟踪，及时反馈，制定控制方案，同时编制动态成本报表数据、建安成本执行情况报告及工程成本超支预警报告。

（一）核实、调整和分类统计工程量清单

为了动态管理工程造价，做到心中有数，在项目中开展核实、调整和分类统计工程量清单工作，在施工合同签订之后对中标人的工程量清单进行核实调整，修正投标时候的错误和笔录，在招标文件中加入限制不平衡报价的条款，譬如招标人若发现投标人的投标单价与按定额计算的单价相比大于30%的时候，业主有权按定额调整综合单价；而分类统计工程量的目的是掌握各单项工程各分部分项的工程量组成，以便于编制产值计划和提高审核进度款的效率。

（二）编制产值计划、审核月进度款、动态成本报表

主要材料和设备认质、认价核定：

①对材料设备价格及时进行调研，如遇可调材料价格上下浮动超过合同约定幅度时，及时提出书面分析报告，制定相应对策。

②在收到施工单位关于材料和设备认质、认价核定书面要求后，监理（项目部）及时确认质量标准要求后，根据合同约定的方法，及时进行价格招标或询价，根据其询价结果，对其进行核价：确定价格、品牌、材质、参数等。

③在变更某项材料、设备时，通过市场调研和经济指标分析，可能引起的造价增加或减少时，应对其进行成本控制。

④现场收量。对现场土石方工程、隐蔽工程、签证中不能按图计量部分，及其他需要现场收量确定工程量的项目，进行现场测量收方。在收到施工单位整理后的收方成果文件，及时完成收方成果审核和资料整理工作，如有整改要求，及时要求其整改后重新收量。因单项签证涉及造价金额预期超过合同总价1%时，及时提出造价分析报告并报审，根据报审最终意见在签证单上签署明确核价意见。

⑤技术、设计变更审核：因单项技术、设计变更引起造价上调预期超过20万元的，提出造价变更分析报告，报总经理审批。

⑥索赔：a.拟定引发索赔的控制点，如工期延误等，全程实施监控和预警，如发现符合合同索赔条件的情况出现，及时通知监理（项目部），并拟定索赔方案意见，报领导审批同意后，正式提出索赔；b.拟定施工方可能提出索赔的问题，如为我方可以预期的因素（譬如重大设计变更等，但不包括进度款到帐时间等我方不能预测的因素），全程实施监控和预警，如发现可能出现施工方索赔的情况，及时通知监理（项目部），并收集反索赔资料，拟定反索赔预案，施工单位正式提出索赔后，按合同约定的程序，及时处理索赔事宜，并将过程和结果报领导审批后执行。

4、结算审核阶段

工程完工后，在规定时间内完成结算资料的审核、提交：工程结算总价及其明细结算报告、各分项工程结算书、全过程的造价控制及分析评估报告等专业审核结算报告。

（一）结算资料的审查

①首先在工程计划竣工工期2个月之前，下发经审定《工程结算所需资料清单和资料质量要求》到施工单位，要求施工单位按要求及时完整的报送结算资料，并明示时间责任。

②工程竣工验收结束，在收到施工单位递交的结算资料后，按规定对资料的完整性进行审查。完成对结算资料的审查后，提出审核整改意见，或接受资料开始办理结算。但过程中施工单位因任何理由单方提出增加资料的要求将不被接受。

（二）竣工结算的审查

①工程竣工验收结束，在对结算资料的完整性审查后，按合同的规定时限完成对竣工结算的审查。

②审核方法为全面审核法，包括所有实物工程量的审核，材料单价的审核等，审核依据严格按施工合同及相关文件的要求执行。

5、项目后评价

在竣工结算完成后，对比分析工程结算价与投资估算、设计概算、目标成本的偏差，进行偏差分析，并对造价指标和实物工程量指标进行分析，出具分析报告书，总结项目实施过程中的相关经验和教训。

五、土地一级开发企业成本控制工作体系的建立

土地一级开发企业成本控制工作体系的建立主要包括制度体系及组织机构框架的建立。首先企业应根据土地一级开发项目的特点，结合实际，建立系统的、全过程的、可操作性的成本管理和控制的规章制度、工作流程。如：建立“方案设计和工程设计招投标管理办法”、“工程施工招标管理办法”、“工程监理招标管理办法”、“大宗材料设备招标管理办法”等一系列招标管理规章制度、工作程序。引进竞争机制，提倡阳光下工程，以保证项目成本的科学合理。其次，企业可根据上地一级开发的特点，项日的规模，组建相适应的成本管理与控制体系，建立以成本管理中心和项目管理体系为主体的两级管理模式，以及专家层的支持系统和内外结合的审查监督系统相结合的组织机构框架。另外，在制度体系及组织机构框架建立的同时，还应落实并抓做好以下工作：

1、推行以人为本的成本管理理念

以人为本是成本管理的基础，土地一级开发的各项活动的进行都是由人来完成的，人的活动在成本发生的各个阶段占主导地位。员工的素质、技能是影响成本非常重要的因素。其中对企业成本影响最大的，是职工的成本意识与降低成本的主动性。成本意识是指节约成本与控制成本的观念，它包括注意控制成本，努力使成本降低到最低水平并设法使其保持在最低水平。树立职工的成本意识，就是要使职工认识到：成本是可以控制的，成本控制不只是成本控制部门的事情，更需要大家的共同参与，并在工作中时刻注意节约成本和深入挖掘降低成本的各种潜能。只有树立并使员工具备了良好的成本意识，才能使降低成本的各项具体措施、方法和要求顺利地得到贯彻执行和应用。

2、建立健全成本控制的责任机制

要有效地控制项目成本，应从组织、技术、合同管理等多方面采取控制措施。从组织上采取措施，包括明确公司内部项目组织结构，明确成本控制者及其任务，明确管理职能分工，使成本控制在各个环节都有责任人；从技术上采取措施，包括重视设计方案选择，严格监督审查初步设计、施工图设计、施工组织设计等；从合同管理上采取控制措施，包括动态地比较成本的计划值和实际值，严格审核各项费用支出，制定对节约与浪费成本的奖惩制度等。

六、结束语

综上所述，土地一级开发成本的控制和管理必须要落实到项目实施的各个阶段。从开发的可行性分析，到项目的收工，都必须严格控制成本的支出。只有这样，土地一级开发的成本才能够被控制在预计的范围内。

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