城市地下空间权立法探讨

张光明

摘要：通过对美国、德国和日本地下空间权立法状况的介绍，针对我国城市地下空间权的立法现状，提出我国城市地下空间权立法模式的构想，建议为适应地下空间权属应重新定义容积率。

关键词：城市地下空间权立法 容积率

中图分类号： TU9文献标识码：A

近二十年来,我国城市地下空间的开发利用在经历了以人防工程建设为主体的过程后,正逐步走向与城市建设与改造相结合的道路。城市地下空间的开发数量快速增长,体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。再经过未来十几年的发展，地下空间必将成为中国城市经济社会运转、日常生活和城市安全与可持续发展的关键环节和重要支撑领域。但中国城市地下空间开发活动有两个“瓶颈”，一是上位法的缺乏，二是城市地下空间的权属不明。

结合参加“城市地下空间开发利用统一规划和管理研讨班”的学习,对中国城市地下空间权的立法作粗浅的探讨。

地下空间利用权在国外的立法状况

在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。

（一）、美国

美国是最先关注空间权立法的国家。作为习惯法国家，在19世纪50年代最先用判例形式确立了空间权制度。在20世纪初，将土地上下空间进行分割并确定范围进而出租、出售该空间以获取经济利益屡见不鲜。1927年伊利诺斯州制定了《关于铁道上空空间让与租赁的法律》，这是美国关于空间权的第一部成文法。到了1970年，美国有关部门倡议各州使用“空间法”这一名称来称呼各自的空间权法律制度。最为典型的是《俄克拉荷马州空间法》，该法被认为是对此前空间权法律问题基本立场的总结。该法集有关空间权领域的研究成果，详细规定了空间权的各项制度。以后建立起来的美国现代空间权法律制度，深受《俄克拉荷马州空间法》的影响。

（二）、德国

德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条，该条规定:“土地得以此种方式(即地上权方式)设定其他权利，使因设定权利而享有利益的人，享有在土地的地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利。”可见，当时没有区分普通地上权与空间地上权的区别。1919年德国又制定《地上权条例》以取代原来民法典中“地上权”一章。但是，法律同时规定，在1919年1月22日以前设立的地上权仍然适用该章的规定；与此同时，该章第1012条关于地上权(包括空间地上权)概念的规定被其后的《地上权条例》所采纳，因此该条规定的内容实际上一直都是有效的。依该条例，德国空间权制度得到极大完善。《地上权条例》中对地上权下了定义，即“以在他人土地表面、上空及下空拥有工作物为目的而使用他人土地及空间的权利。”其形式，既包括普通地上权，也包括空间地上权。

（三）、日本

日本面积狭小，土地资源严重匾乏，随着经济的高速发展，土地的立体应用就逐渐普及开来。1956年，日本私法学会第18次会议集中讨论了“借地借家法的改正问题”这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年，日本修改《民法典》，在其中增加了有关空间权的规定，是在第269条之后追加规定的。该条第一项规定：地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制。可见，其将空间权界定为一种地上权，其范围为地下或上空的某一特定断层空间。第二项规定：前款的地上权，即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权利者或者以该权利为标的的权利者全体承诺后，仍可予以设定。于此情形，有土地收益、使用权利者不得妨碍前款地上权的行使。在其《不动产登记法》中还规定了空间权的登记程序，由此可见，日本将空间权也视为一种用益物权。

虽然各国立法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下（上）权”的称谓，然而，地下空间权制度的客观存在及相关概念的提出，无疑是对传统物权概念的革命，为地下空间开发的进行乃至发展提供了理论基础。

我国城市地下空间权立法现状

我国城市地下空间权的立法主要有中央立法和地方立法两大类。

（一）、中央立法

目前，我国已出台的涉及到地下空间权的相关法律法规主要有1993年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1996年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》、2001年建设部修改并颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》以及2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》。

《物权法》第136条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该条明确规定建设用地使用权可以在地下设立，并且承认了地下空间可以与地表、地上空间分开单独设立。在国务院办公厅2008年1月下发的《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确提出“鼓励开发利用地上地下空间”，要求“国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法”。

（二）、地方立法

近年来，国内一些经济发达的城市逐渐意识到地下空间利用的重要性。在立法上有了明显的突破。如浙江省政府2002年颁布的《浙江省土地登记办法》、上海市政府2006年颁布的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》等都对地下空间的使用权进行了规定；深圳市政府2008年9月公布实施的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》中也明确规定了地下空间建设用地使用权的取得等问题。在地下空间商业开发土地使用权的出让方面，深圳、杭州等地方也进行了有益的尝试，通过招拍挂牌方式出让地下空间开发的使用权。

目前，对地下空间权属登记、使用、租售等相关的实施性规范和政策，国家和各地方有关部门都在加强研究论证，逐步推进。

三、我国城市地下空间权立法规则的构想

（一）地下空间权的物权立法规则总体构想

城市地下空间权是与土地立体利用相伴而生的一种新型的不动产财产权，必须在《物权法》中明确规定。在我国，构建城市地下空间权的物权规则可以分两步进行：

分解独立成章

可以效仿日本模式对《物权法》进行修订。将城市地下空间权规范在《物权法》中独立成章加以规定是最佳选择。也就是说，将城市地下空间权彻底作为物权的一级彻底独立，使其不再“寄身”于其他传统物权，才更能为其成长预留富有想象力的空间，大大扩展地下空间利用的广度和深度。

整合现有法律、法规

整合现有的法律、法规，修订原有有关的专门法律，制定相应法规和规章，调整利用已有的法律法规。在时机成熟时，以“建设用地地下使用权”为核心，将其与空间役权、空间相邻权等规定集中，作为“权利束”在《物权法》中独立成章加以规定，并以其作为城市地下空间权的基本规则，并另行制定《中华人民共和国城市地下空间权法》，形成以城市地下空间权的基本法为主，单行法为辅的完整物权规范模式。

地下空间权物权规则的具体设计

我国城市地下空间权的物权规则在具体设计时主要分为以下两类规范：

1、城市地下空间权的物权实体规则。

这类规则主要包括：一是依照物权法定原则所应规定的权利种类。城市地下空间权属于概括性权利，包括地下空间所有权、空间相邻权和空间利用权。其中，在空间利用权中应当规定区分建设用地使用权、地下空间役权和空间担保物权。二是城市地下空间权的支配范围。城市地下空间权的支配范围应通过排除法确定，即除去地表权利人依法享有一定范围的地下空间，除此以外的其他地下空间归地下空间权利人支配。三是城市地下空间权的物权变动规则。城市地下空间所有权归属国家，国家应以有偿出让方式让渡权利，并严格限制地下空间权的划拨取得。基于物权法原理，城市地下空间权利人在其空间范围内可以再行设定空间权。对于纵向上存在不同权利人的地下空间，原则上可以转让，但必须获得利害关系人的同意。

2、城市地下空间权的物权程序规则。这类规则主要是城市地下空间权的登记规则。在传统的物权登记规则之外，地下空间权的登记应当与立体权利的登记法则配套。登记簿上不仅应当记载用以确定土地面积的数据和图形，还应当记载垂直方向的高程。高程的测量记载方式，不单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，允许登记人在特定区域内自己选定准点做高程估测。

此外，应充分考虑公共利益的保障，如：在战争或其他紧急状态下，地下空间权利人应将地下空间即时、无偿、无条件的提供防空、防灾等用途。

建议

（一）、重新定义容积率

现有容积率系指在城市规划区的某一宗地内，房屋的总建筑面积与占地面积的比值，考虑地下空间权属后，为了适应地下空间权建议重新定义容积率。

地上容积率：指在城市规划区的某一宗地内，地面房屋的总建筑面积与占地面积的比值。

地下容积率：指在城市规划区的某一宗地内，城市地下空间的总建筑面积与占地面积的比值。

将地上、地下容积率分别确定，能更好体现土地在城市地下空间开发中所产生的价值。

（二）、启动地下空间权的价格评估

伴随着地下空间权的权属问题逐步确定，地下空间权（包括单建式、结建式人防工程）的价格评估是有待关注的问题。

参考文献：

[1] 童林旭 祝文君.城市地下空间资源评估与开发利用规划,2009.

[2] 清华大学.城市地下空间开发利用统一规划回和管理研讨班材料之一,2012.

[3] 马栩生.论城市地下空间权及其物权法构建,2010.

[4] 上海民防.国外地下空间利用权的立法状况简介,2007.