民族地区政府投融资平台债务风险评价体系研究——基于凉山州国有投资发展有限责任公司的案例研究

刘 娅，干胜道

(1. 四川大学商学院，四川 成都610065，2. 四川师范大学商学院，四川 成都610101)

截止2013 年6 月30 号，全国地方政府负有偿还责任的债务10.88 万亿，相比2012 年底增长13%;全国地方政府或有债务7 万亿，相比2012年底增长12%。如此快速增长的负债规模，使得地方政府投融资平台债务风险为社会各界广泛关注。本文对民族地区政府投融资平台债务形成的原因进行剖析，根据民族地区财政特点构建了多因素的民族地区政府投融资平台债务风险评价体系，并选取凉山州国有投资发展有限责任公司作为研究对象，对投融资平台债务风险状况进行了案例研究，提出了防范民族地区政府投融资平台债务风险的相关政策建议。

一、民族地区政府投融资平台债务形成原因

分析民族地区政府投融资平台债务的形成原因，主要有以下三个方面:

1. 财政运行压力大是根本原因。

1994 年的分税制改革导致了地方政府的事权与财权划分不对称，同时《预算法》的出台又约束地方政府负债行为，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入债务，甚至出现违规融资负债运营。

由于民族地区财政特殊性的影响，上述问题在民族地区表现得更为突出。一方面，由于历史原因，中国民族地区多地处偏远，经济基础较为薄弱，财力相对匮乏;另一方面，大部分少数民族都有自己的语言、文字和风俗习惯，本着民族尊重、民族团结、保护民族文化的原则，少数民族地区政府管理一般都是两种语言、两种文字、两套人马并行，这就相应地增加了政府的财政开支①李敏，叶盛楠:《分税制财政管理体制对民族自治地方财政的影响与对策》，《北方经济》2006 年第10 期第46 ～47 页。。为了保证政府的正常运转，促进经济社会的不断发展，在庞大的资金缺口面前，融资便成为了民族地区政府的必然选择。由于受到《预算法》、 《贷款通则》等法律法规的约束，民族地区政府最有效的方式就是成立政府投融资平台进行融资。

2. 宏观政策导向是直接原因。

2008 年受国际金融危机影响，中央政府推出了4 万亿的经济刺激计划，并将货币政策由偏紧转向宽松。由于4 万亿经济刺激计划中，中央只负责1.18 万亿，其余2.82 万亿需要地方财政和社会资金配套。由此，民族地区政府通过投融资平台进行大量融资以配套资金，进一步加剧了投融资平台债务的潜在风险。

另外，国家土地政策的调整对民族地区政府投融资平台负债产生影响。土地出让金收入历来都是地方政府投融资平台的重要偿债来源，《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等政策的出台规范了民族地区政府土地出让行为及出让金管理，针对房地产市场出台的调控政策加剧了出让金缩水的风险，投融资平台偿债能力下降。

3. 经营模式单一是内在原因。

与一般企业不同，民族地区政府投融资平台承担着民族地区基础设施项目建设等公共事业类业务，公益性和非营利性特征明显。在这种经营模式下投融资平台普遍存在经营性资产不足、无形资产比重过大等问题，导致主营业务盈利能力偏弱，部分投融资平台甚至出现收入主要来源于当地政府的财政补贴的极端情况。

二、民族地区政府投融资平台债务风险评价体系构建

从上述的分析可以看出，民族地区政府投融资平台债务风险产生原因既包括了民族地区政府政策因素，也包括了平台公司经营因素。因此，在综合考虑政府政策因素和平台公司经营因素的基础上，民族地区政府投融资平台债务风险评价体系是一个包括民族地区政府偿债能力和平台公司偿债能力两个部分的综合评价体系，具体见图1。

图1 民族地区政府投融资平台债务风险评价体系

1. 民族地区政府偿债能力评价

对于民族地区政府偿债能力的研究相对较少，关于衡量债务风险指标尚未达成一致的认识，而且对风险的临界值确定也有很大分歧。考虑到民族地区政府债务余额、当年还本付息额等一些关键数据无法从公开渠道获知，所以在选择评价指标时选取了民族地区政府赤字率、本级政府一般预算收入、地方GDP 增长率和第三产业占比等四个指标，其中政府赤字率反映了当年财政赤字风险①民族地区上级补助收入占当地财政收入比例很大，为准确衡量政府赤字情况，财政赤字率的计算方式调整为:(地方公共财政支出-地方公共财政收入-上级补助收入纳入到) ÷当年GDP 总量。，本级政府一般预算收入反映了本级政府来源相对稳定的收入规模、地方GDP 增长率和第三产业占比分别反映了经济增长速度和质量，一定程度上能够反映财政收入增长潜力。在指标评价标准方面，本文将采用等级评价方法，确立﹛很差，较差，一般，较好，很好﹜的评价集，并对应﹛20 分，40 分，60分，80 分，100 分﹜的评价分值，具体见表1。

表1 民族地区政府偿债能力指标评价标准表

在民族地区政府偿债能力评价过程中，还需要对各个指标进行权重确定。本文主要采用层次分析法①层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)是美国运筹学家T. L. Saaty 教授在20 世纪70 年代初期提出的，是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。来确定风险指标的权重。在用层次分析法分析问题时，需要注意建立多层次的递阶结构、构造判断矩阵、层次单排序、一致性检验②黄灏然，俞守华，周玉意:《基于AHP 的模糊综合评价方法在方案评价中的应用》，《价值工程》2007 年第1 期第84 ～86 页。。按照选取的指标，由yaahp 软件运算出结果:赤字率权重为0.465，本级政府一般预算收入权重为0.177，GDP增长率权重为0.195，第三产业占比权重为0.163。

由此，可以得出民族地区政府偿债能力评价公式:

民族地区政府偿债能力得分 = 赤字率得分×0.465 +本级政府一般预算收入得分×0.177 +GDP增长率得分×0.195 +第三产业占比得分×0.163

2. 平台公司偿债能力评价

1968 年，Altman 创立了多元变量判定模型——Z 分数模型，它是运用多变量模式建立多元线性函数公式，即运用多种财务指标加权汇总产生的总判别分来预测企业财务危机的一种方法。1983年Altman 提出了适用于非上市公司的更通用的模型，其判别式如下:

Z = 0.717X1 + 0.847X2 + 3.11X3 + 0.42X4+0.998X5

其中:X1 =营运资本/资产总额，X2 =留存收益/资产总额，X3 =息税前利润/资产总额，X4 =所有者权益市价/负债总额，X5 =总销售额/资产总额。

企业破产的临界值:Z 值大于2.9 时，表明企业财务状况良好，破产可能性极小;Z 值小于1.2时，表明企业存在很大的破产危险;当Z 值处于1.2 到2.9 之间时，企业的财务状况和经营极不稳定③张斌:《财务危机预警分析的Z 分数模型和F 分数模型应用研究——以亚星客车为例》，《现代管理科学》2008 年第5期第51 ～53 页。。

民族地区政府投融资平台在经营业务、盈利模式等方面均有别于普通企业，因此在对平台公司偿债能力评价中在Z 分数模型基础上加以改进:①细化破产区间，将之分为债务风险很差、较差两个区间;②细化不稳定区间，将之分为一般、较好两个区间;③Z 值大于2.9 值作为很好区间。采用等级评价方法，赋以评价分值，具体见表2。

表2 融资平台Z 值评价标准表

3. 综合评价

当民族地区政府投融资平台债务出现风险时，平台公司和民族地区政府都需承担兑付责任，因此在民族地区政府投融资平台债务风险评价体系中赋予平台公司和民族地区政府各占50%的评价权重，可以得出民族地区政府投融资平台债务风险综合评价:

民族地区政府投融资平台债务风险评价得分

=民族地区政府偿债能力评价×50% + 平台公司偿债能力评价×50%

根据民族地区政府投融资平台债务风险评价得分，对应设置四个警戒区间，完成对民族地区政府投融资平台债务风险综合评价。警戒区间设置标准见表3。

表3 民族地区政府投融资平台警戒区间表

三、基于凉山国投公司的民族地区政府投融资平台债务风险评价体系实证研究

1. 研究对象

凉山彝族自治州，是中国最大的彝族聚居区，2013 年凉山州实现地区生产总值1214 亿元，全市地方公共财政收入完成110 亿元，上级补助收入197.47 亿，全市公共财政支出完成333.4 亿元④四川在线. http://liangshan. scol. com. cn/rdxw/content/2014 -01/20/content_ 51499110. htm?node=154718。

凉山州国有投资发展有限责任公司是2008 年12 月经凉山州人民政府批准，截止2013 年底，公司资产总额达126.7 亿元，拥有全资及参控股企业32 户，已成为凉山州属资产规模最大的国有投资控股企业，并逐步向集团化、多元化发展。根据《凉山州国有投资发展有限责任公司2013 年年度报告》①凉山州国有投资发展有限责任公司. 凉山州国有投资发展有限责任公司2013 年年度报告. http://www. chinabond.com. cn/jsp/searchEngine/searchResultPage. jsp，整理得出凉山国投公司主要的财务指标，具体见表4。

表4 凉山国投公司2012 年、2013 年主要财务数据表

2. 实证检验

将上述数据代入到民族地区政府投融资平台债务风险评价体系中进行验证，结果如下:

(1)凉山州政府偿债能力评价，具体见表5。

表5 凉山州政府2012 年、2013 年偿债能力指标评价得分表

根据民族地区政府偿债能力评价公式，得出:

2012 年凉山州政府偿债能力得分= 100 ×0.465 + 60 ×0.177 + 100 ×0.195 +20 ×0.163 =79.88 分

2013 年凉山州政府偿债能力得分= 100 ×0.465 + 60 ×0.177 + 80 ×0.195 +20 ×0.163 =75.98 分

(2)凉山国投公司偿债能力评价，根据凉山国投公司财务数据计算Z 分数模型的指标值，具体见表6。

表6 凉山国投公司2012 年、2013 年Z 分数模型Z 值表

由此得出凉山国投公司2012 年、2013 年偿债能力得分均为40 分。

(3)综合评价

2012 年凉山国投公司债务风险评价得分=79.88 ×50% +40 ×50% =59.94 分

2013 年凉山国投公司债务风险评价得分=75.98 ×50% +40 ×50% =57.99 分

综上所述，凉山国投公司在2012 年和2013 年的债务风险评价得分均处于中警区间，其债务风险处于警戒状态通过具体指标的分析，可以发现该平台公司存在盈利能力低下、对政府财政依赖性较高等问题，其债务风险存在安全隐患，需要注意防范。

四、政策建议

凉山国投公司作为四川省内民族地区资产规模最大的投融资平台，在债务风险评价体系中处于中警区间，说明民族地区政府融资平台整体债务风险仍然存在，需要加强风险防范，具体建议如下:

1. 规范民族地区政府投融资平台的运行管理

首先，成立民族地区政府投融资平台风险监管机构，以强化民族地区政府对投融资平台的风险管理。建立民族地区政府投融资平台风险监管机构，专门负责政府辖区内投融资平台的融资行为监管，有利于规范民族地区政府投融资平台的融资行为，合理控制投融资平台负债规模，防范债务风险;有利于规范投融资平台之间相互担保行为，避免造成大面积金融风险;有利于民族地区政府在整体风险可控的情况下，开展民族地区的基础建设和民生保障。

其次，完善平台治理结构，培养专业高管人才。遵循政企分开的原则，按照现代企业制度的标准，尽快将民族地区的政府融资平台打造成为独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体;同时，着力培养一批熟悉融资、投资的高素质专业人才，以实质性地提高平台的经营水平和运营效率①白宇飞，杨连福:《少数民族地区政府融资平台:潜在风险与化解思路》，《贵州民族研究》2011 年第5 期第104 ～107页。。

最后，完善民族地区政府投融资平台债务风险的内控机制。投融资平台作为企业化经营，完善治理结构和风险内控机制相当重要。必须做到建立财务活动的规范决策程序、建立财务风险跟踪监督机制和预警体系、建立明确的绩效考核制度、每年对平台公司进行审计。

2. 扩宽民族地区政府融资平台融资方式，推进融资行为市场化。

一方面，建立多元化的融资方式，逐步扩大直接融资方式领域。民族地区政府融资平台普遍负债率偏高，直接融资的比例偏低。周沅帆提出可以根据不同项目的特点，采取不同的融资主体或项目管理主体，有效划分资产边界，实行多元化的融资主体，拓宽融资方式②周沅帆:《地方政府投融资平台的风险研究——基于重庆市的分析》，《中国经贸导刊》2012 年第4 期第58 ～61 页。。

另一方面，推动民族地区政府投融资平台融资行为的市场化。在诸多融资工具中，发行债券、资产证券化等方式融资后的资金使用透明性明显好于其它融资方式。究其原因，在发行债券、资产证券化融资过程中需要证券公司、会计师、律师等中介机构的参与，正是因为建立了市场化的约束机制，才强制促进投融资平台公司运作的规范化。在目前的情况下，民族地区政府应鼓励并支持投融资平台采用发行债券、资产证券化的融资方式进行融资，推进融资行为市场化。

3. 建立健全投融资平台债务的偿还保障机制

民族地区政府应当统筹安排本地区综合财力，结合投融资平台实际情况制定完备的还本付息计划，并在日常工作中进行监测检查。首先，民族地区政府应该建立专门的偿债基金，将平台公司的债务资金投资收益纳入基金中，以应对潜在的风险;其次，对难以带来经济效益的公益性项目，应从地方的经常性收入中安排一定比例资金来弥补地方债务还本付息的资金缺口;最后，严格监管投融资平台债务资金的使用，限制项目融资的资金随意更换用款项目，禁止融资资金给其它平台公司使用。