新农保：规范与完善

耿晓云

从试点阶段算起，新农保制度已经在江苏省全面实施了近四年，其推进情况如何？存在哪些问题？是否起到了预期的作用？带着这些问题，我们组织开展了新农保工作专项调研活动，为进一步完善和推进新农保工作、完善我国社会保险制度体系提供参考。

一、新农保悄然带来深刻变化

从2010年6月开始向年满60周岁农村老年人发放每月60元的基础养老金开始（后于2012年增为70元，2013年增为80元），新农保工作正式起步，悄然给农村和农民带来一系列的深刻变化。

老年农民生活得到改善。和许多经济相对落后的地区一样，宿迁多数农村青壮年外出务工，只在农忙或者过年时短暂回来，相当一部分农村老年人不仅因无子女赡养导致老而无养，而且还要通过继续劳动解决生活问题。新农保制度出台后，“每月有了几十块钱，平时就不用向儿女伸手了”，极大地改善了农村老年人的生活状况。

农民养老观念发生转变。在传统的养老模式中，子女赡养和自身的劳动占主要地位，这就导致农民对于晚年生活缺少安全感，怕年老、怕干不动活、怕成为子女累赘是农村中老年人的普遍心态。新农保制度出台以来，农民的态度实现了从怀疑、观望到主动参与的转变，“制度养老”、“社会养老”开始成为广大农民接受的养老模式，使得新农保制度成为解决农村空心化和老龄化的一剂强有力的“稳定剂”。

相关工作逐步走上正轨。经过几年实践，新农保工作相关制度逐渐完善。在档案管理上，采取了建立纸质台账和使用农保电子系统“双轨并行”，确保各项数据安全无误，农民随到随查。在养老金发放上，及时足额发放，实现适龄人员参保和60周岁以上人员基础养老金发放两个全覆盖。在养老金的收缴上，逐步实现从代收代缴为主到群众自觉到银行缴费为主。

二、新农保推进的制约因素不容忽视

作为实施不久的新制度，新农保虽然取得了显著的成效，获得了一致赞誉。但是，在调研中，基层干部群众普遍存在一些担忧，这些问题如果得不到及时妥善的解决，将会严重制约新农保制度的发展。

基层干部群众有顾虑。在本次新农保开展之前，不少农民已经历了两次农保，1992～1996年的被称为“老农保”，2009年为开展新农保工作进行的试点被称为“原新农保”。新农保启动后，由于各次农保都有各自的“操作系统”且难以相联，接转工作不顺畅，导致群众对于参保信任度下降，出现了“以前交的钱作废了”等传言。同时，基层干部无法回应群众对于前两次农保工作的质疑，也担心政策还有改变，在工作中底气不足。

收益相对较低。按照省民政厅公布的2013年一季度江苏农村低保基本情况显示，我省农村低保标准平均363元/月/人，其中宿迁地区240元/月/人。群众普遍反映，与低保相比，新农保待遇太低，连最低生活保障都不足以维持，更不能起到养老作用。多数受访群众将“村干部动员”作为参保主要原因，参保主动意识不强。

政策吸引力不强。一是财政补贴少。县区政府对参保人员缴费给予补贴，标准每人每年30～50元，参保对象的个人账户中个人积累占主要部分。如按照缴费15年计算，财政总共才补贴450～750元，参保对象在领取保费时的数额相对较小，不能满足养老需求。二是“多缴多得”差别不大。参保补贴分3个档次，其中选择100～400元缴费标准的补贴30元，选择500～800元缴费标准的补贴40元，选择900～1200元标准的补贴50元。选择100元和1200元的仅相差20元，群众普遍反映多缴不合算，因此目前绝大多数的农民选择100元缴费档次。三是“长缴多得”多得不多。15年内缴费补贴和超过15年的缴费补贴基本一样，在预期收益较低的情况下，许多农村青壮年认为缴费年限过长且收益遥遥无期，多数打算等到45岁再缴。村干部形象形容：50多岁主动缴，40多岁催着缴，30多岁追着缴，十七八岁逼也不缴。

有关规定缺乏可操作性。目前，出台的新农保规定偏重于政策性、原则性的规定多，缺乏统一的政策解释和明确的操作流程，基层干部不易把握和操作。如关于“60周岁领保问题”。在新农保实施时已满60周岁的不用缴费可以领取基础养老金，由此有的群众就误认为只要以后满60岁，即使现在不缴费也可以获得基础养老金，因此拒不参加新农保。而实际上，必须要补缴清才可办理领取手续。

软件系统尚待完善。一是查询不便。群众手中的“0”余额专用存折只能反映个人缴纳保费情况，要想了解个人养老账户缴费年限、政府补贴情况、余额等信息，只能到乡镇社保中心查询。二是没有实现多系统对接。调查中发现，因为姓名与身份证同时输入错误产生的错误账户无法删除，必须银行、省市区系统多处更正到位，才能达到既定效果。但根据“续保率100%”的规定，村里为这些实际不存在的参保对象已经垫付了保费，目前不能删除，保费也无法退回。三是银行专用存折“人性化”程度不够。农村地区重名重姓普遍，但是新农保专用存折只有开户人姓名和账号，没有村别和组别，极易混淆和发生错误。此外，领取人员普遍年龄偏大，存折丢失现象时有发生，如若补办，还得交钱。

全覆盖存在死角。各级政府都明确规定了要基本实现农村适龄居民参保全覆盖，但是目前在农村仍然有一部分农民无法被纳入新农保保障体系中，且地方政府无法出台解决办法。

按照规定，开设新农保账户，需要提供户籍证明，但是目前全市农村各地均存在一定数量无户籍人口，这其中以过去云贵川等外省偏远地区以非正规途径嫁来本地的妇女所占比例较大，每村都有十几至几十人不等，相当一部分生活贫困，参加新农保意愿强烈，但是地方农保和公安部门无法提供有效解决途径。

调查中还发现在户籍登记或办理二代身份证过程中，部分群众的姓名年龄登记错误，甚至有的70几岁的老年人被登记为不到40岁，误差几岁的更是大量存在，导致一部分人无法按时享受新农保待遇或增加了不合理的缴费年限。

基层工作压力大。为落实“全覆盖”的任务，有些地区过度依靠行政推动，通过行政命令的方式层层下达指标任务，扩大新农保参保人数。调查发现，有的地区简单采取按户籍人口百分比的方式下达任务数。由于缺乏必要摸底和科学测算，有的乡镇甚至出现了实际可参保人数少于上级下达任务数的情况。基层干部还反映，上级要求“续保100%”，没有考虑部分家庭困难农民的承受能力，也与政策规定的“累计缴费不少于15年”不吻合，导致保费收缴任务逐年加重。在各种压力下，村干部为完成任务，经常使用非常规手段来落实工作，如将办理养老保险和办理其他工作捆绑，加之一些地方政策宣传跟不上，村干部工作方法简单，不少群众产生抵触情绪。对于长期在外，或者拒绝参保的，村干部只能采取垫缴的办法完成任务。在调研中，发现有的乡镇一年垫缴保费80多万，有的村垫缴10余万元，这些垫缴款短时间内无法收回，有的形成了新的村债务，有的成为村组干部个人的沉重负担，村干部工作压力大，有怨气。endprint

地方财政负担沉重。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，但是目前全市各村基本没有能够补助新农保的集体收入。各县（区）财政既要对符合领取条件的参保人支付新农保基础养老金，又要对参保人缴费给予每人每年30-50元标准的补贴，还要对有缴费困难的农村重度残疾人（一、二级）代缴最低标准100%养老保险费。宿迁作为农业大市，基础薄弱，地方财政十分紧张。同时，宿迁农业人口总量庞大，且随着人口老龄化的加快，参保和享受待遇人数日益增多，需地方财政配套的资金将越来越多，地方财政难以承担。

三、健全新农保的政策架构和运行方式

新农保实施中的问题是民生改善和经济发展中的问题，我们绝不能因噎废食，从而怀疑这项民生工程的社会价值，而应通过体机制的创新完善，推动新农保走上良性健康的发展轨道。

进一步完善新农保政策。建议制定出台《江苏省新型农村社会养老保险制度条例》、省政府制定出台相关实施细则，结合我省实际，对新农保有关政策进行完善。一是提高基础养老金标准。建议我省新农保基础养老金应当不能少于240元/月，力求新农保收益达到农村低保标准，配合土地等其他收益，确保发挥养老作用。二是建议提高新农保政府补贴基数。建议由现在的最低补贴30～50元/人/年提升到100～200元/人/年。三是建立缴费激励机制。建议根据缴费年限进行分级补助，可以通过上浮16～45周岁参保人员的政府补贴标准，或对缴费年限满15年的参保对象实行逐年按比例递增基础养老金，实现长缴多得，提高青壮年参保积极性。建议根据缴费标准进行分档补助，每提升一个缴费档次，政府补贴相应提高10元，实现多缴多得，增加新农保基金收入。四是明确责任和义务。建议明确规定符合条件子女不参保，其父母不享受基础养老金；规定未达到缴费年限，必须按年度补缴保费并推迟领取年龄。五是加快与其他保障制度衔接。尽快完善新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度衔接办法。建议省里统一制定衔接办法，不赞成地方先探索建立，防止与上级出台的政策有冲突，造成农民感觉政策不稳定。

加大省级财政补助。新农保制度能否顺利推广，很大程度上取决于政府的决心与财力。建议省政府区别对待各市财力情况，在一定时期内对于经济欠发达的市、县（区）的新农保基础养老金部分予以全额补贴，随着地方财政的改善补贴比例再逐渐下降。

加强和规范新农保经办工作。一是加大宣传发动力度。要改变新农保宣传工作从属于保费收缴工作，宣传材料五花八门，宣传形式简单低效的局面。建议制定专门新农保宣传规划，力求常态化。二是妥善处理行政推动和群众自愿的关系。要充分考虑到群众对新农保的接受程度和实际承受能力，对于不愿参保或者不愿续保的群众，要通过提高服务水平和待遇来增强新农保的吸引力，建议各级政府在推进新农保工作中慎搞行政强制，实事求是，稳步推进，在加强调研的基础上，制定科学合理的推进步骤，防止过度出现农民“被保险”的情况。三是进一步加强农保经办力量。建议省政府出台文件，明确各级农保经办机构单位性质、编制数、经费来源，并加大对苏北地区新农保经办经费补助力度，提高村一级保险经办人员的待遇，使基础管理工作上水平、上台阶，达到制度化、科学化、规范化要求。建议加强各级保险经办机构和人员的业务培训，提高政策和业务水平。对于基层机构和经办人员依规定做出的行为，上级机关要予以肯定和维护，保护基层的工作热情。四是完善新农保软件操作系统。建议本着简便、直接的原则，充分考虑到基层实际操作要求和农民知情、知政的需求，进一步修改和完善新农保管理系统。建议着力提高新农保系统的人性化程度，通过系统关联，自动实现到龄人员领取保费、停发子女符合条件但未缴费的老人的基础养老金；尽快实现新农保系统和其他系统的对接，实现资源共享，业务联动，防止多头投保和多头领取情况的出现；完善新农保政策信息平台建设，尽快开通电话、网络查询平台，同时建议研发自助式终端查询系统，终端设在银行网点，方便农民随时查询个人账户情况。

解决好历史遗留问题。要尽快做好“老农保”、“原新农保”与新农保的接转工作。建议由省有关部门牵头，制定统一的办法，集中进行处理，原则上待遇就高不就低，切实保护农民的合法权益，提高农民对于新农保的信任度。建议加大相关部门联动力度，由省一级公安部门牵头部署专题调研，详细查清有关情况，并争取尽快开展一次专项行动，以解决农村无户籍人口参保、身份信息登记与实际情况不符等问题，确保新农保“全覆盖”真正落到实处。

（作者系宿迁市宿豫区关庙镇镇长）

责任编辑：钱国华endprint